○詹夢皎 詹正華

（江南大學(xué) 江蘇 無錫 214122）

地方性政府債務(wù)風(fēng)險，主要是指地方政府無法依靠正常渠道按時足額償還的可能性，或者說出現(xiàn)債務(wù)危機的可能性。地方財政困難和債務(wù)危機是當(dāng)前我國財政領(lǐng)域的一個突出問題，債務(wù)風(fēng)險已成為地方政府財政風(fēng)險的核心。截至2011年8月15日，在八省份公布的地方政府性債務(wù)賬單中，海南省的政府債務(wù)率最高，負(fù)有償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占綜合財力的93.18%，接近100%的國際警戒線。重慶、吉林和海南下轄部分區(qū)縣，政府的債務(wù)率均超過100%。而審計署2011年6月27日公布的審計結(jié)果表明，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額為10.7萬億元。

近年來，巴西、俄羅斯等國由于地方債務(wù)過度膨脹而引發(fā)的財政不穩(wěn)定現(xiàn)象，激化了市場的道德風(fēng)險，對本國金融危機以及宏觀經(jīng)濟的動蕩產(chǎn)生了直接或間接的影響，讓人們對債務(wù)膨脹的嚴(yán)重后果有了更為深刻的認(rèn)識。不論是發(fā)達國家、發(fā)展中國家還是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家，都在積極尋找方法正確認(rèn)識地方債務(wù)風(fēng)險，進而有效地防范地方債務(wù)風(fēng)險。因此，從多角度的視角考察我國地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況，有針對性地作出相應(yīng)的制度安排，對防范和化解地方財政風(fēng)險，保持地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

表1 地方債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)

一、我國地方債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀評估

1、地方債務(wù)風(fēng)險衡量的指標(biāo)選擇

無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，衡量地方債務(wù)風(fēng)險的直接指標(biāo)一般都包括負(fù)債率、債務(wù)率、債務(wù)依存度、資產(chǎn)負(fù)債率、償債率、債務(wù)直接償還率等。考慮到地方政府債務(wù)風(fēng)險不僅與債務(wù)本身的多少有關(guān)，事實上也與地方經(jīng)濟發(fā)展與財政狀況相關(guān)。根據(jù)“金融粒子理論”，我們認(rèn)為，為全面反映地方政府的債務(wù)風(fēng)險，有必要從內(nèi)部和外部兩個方面進行指標(biāo)選取。外部指標(biāo)主要在于體現(xiàn)區(qū)域整體外部經(jīng)濟水平和政府本身運行情況進行概括性判斷；而內(nèi)部指標(biāo)主要表現(xiàn)地方債務(wù)本身所存在的實際狀態(tài)。根據(jù)指標(biāo)的適用性、精確性、綜合性、靈敏性、聯(lián)系性和可獲得性，從債務(wù)的內(nèi)外部兩個方面我們選取了7個指標(biāo)來考察地方政府債務(wù)的總體狀況，分析地方政府債務(wù)的風(fēng)險水平，以期建立起“內(nèi)外兼修”的風(fēng)險評估系統(tǒng)。

風(fēng)險指標(biāo)確定后，根據(jù)每個指標(biāo)的具體狀況，確定該指標(biāo)的風(fēng)險區(qū)間，確定方法主要基于以下幾方面原則：第一，根據(jù)歷史上經(jīng)濟變動或經(jīng)濟循環(huán)的情形，各變量在經(jīng)濟活動中的作用與性質(zhì)，以及各個時期政府所采取的宏觀調(diào)控政策和經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)等情況來綜合考慮；第二，參考國內(nèi)外地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的實際和有關(guān)研究文獻。根據(jù)風(fēng)險上升趨勢將指標(biāo)的風(fēng)險區(qū)間分為三個區(qū)間：無風(fēng)險、中等風(fēng)險、高風(fēng)險。其中，無風(fēng)險區(qū)間表示財政運行處于安全狀態(tài)；中等風(fēng)險區(qū)間表示財政運行已存在一定的風(fēng)險，但還沒有超越一定的警戒線；高風(fēng)險區(qū)間表示財政運行面臨嚴(yán)重的風(fēng)險可能爆發(fā)財政危機。據(jù)此，各指標(biāo)風(fēng)險區(qū)間設(shè)定如表2所示。

根據(jù)地方政府債務(wù)的內(nèi)外部兩個方面在評估系統(tǒng)中的重要程度，由“德爾菲法”賦予其相應(yīng)權(quán)重；根據(jù)7個指標(biāo)相應(yīng)警度區(qū)間和對應(yīng)的風(fēng)險界限值，并通過公式計算出各指標(biāo)風(fēng)險系數(shù)得分；可將各指標(biāo)的風(fēng)險系數(shù)得分乘以其對應(yīng)權(quán)重求出各環(huán)節(jié)風(fēng)險系數(shù)，進而求出地方政府債務(wù)綜合風(fēng)險系數(shù)。

由德爾菲法，得出各環(huán)節(jié)及其內(nèi)部指標(biāo)的權(quán)重如下：

外部指標(biāo) Ai=（0.27，0.23，0.2，0.3）（i=1，2，3，4）；

內(nèi)部指標(biāo) Bj=（0.3，0.35，0.35）（j=1，2，3）；

外、內(nèi)部指標(biāo)權(quán)重 Ce=（0.4，0.6）（e=1，2）。

根據(jù)總結(jié)國內(nèi)外的相關(guān)研究結(jié)論，結(jié)合統(tǒng)計學(xué)知識，將各指標(biāo)的風(fēng)險系數(shù)得分的計算方法進行如下設(shè)計。

（1）若指標(biāo)值所在的風(fēng)險區(qū)間無上限，且某指標(biāo)是越小越好，那么采用以下方式處理：

某指標(biāo)值指數(shù)=指標(biāo)實際值/（相鄰風(fēng)險區(qū)間下限-相鄰風(fēng)險區(qū)間上限）*100%

某指標(biāo)值得分=某指數(shù)指標(biāo)*（該指標(biāo)對應(yīng)分?jǐn)?shù)區(qū)間下限-對應(yīng)上限）+對應(yīng)上限

（2）若指標(biāo)值所在的風(fēng)險區(qū)間無上限，且某指標(biāo)是越大越好，那么采用以下方式處理：

某指標(biāo)值指數(shù)=（指標(biāo)實際值-該指標(biāo)值所處風(fēng)險區(qū)間的下限）*（相鄰風(fēng)險區(qū)間的上限-相鄰風(fēng)險區(qū)間的下限）*100%

某指標(biāo)值得分=某指數(shù)指標(biāo)*（該指標(biāo)對應(yīng)分?jǐn)?shù)區(qū)間下限-對應(yīng)上限）+對應(yīng)上限

最后總結(jié)可得，地方政府的債務(wù)綜合風(fēng)險得分（即風(fēng)險綜合評估模型公式）為：

表2 債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)各風(fēng)險區(qū)間

表3 債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)風(fēng)險區(qū)間劃分

表4 債務(wù)指標(biāo)驗證分析

其中，F(xiàn)i與Nj是指標(biāo)體系中在各部分的指標(biāo)數(shù)值經(jīng)過轉(zhuǎn)換得到的風(fēng)險賦值。

2、實證檢驗分析

根據(jù)國家審計局以及各地政府對地方性債務(wù)的統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，本文選取部分省市的數(shù)據(jù)代入上述體系，對建立的體系進行驗證。

經(jīng)過表中的驗證，就綜合指標(biāo)來看，在進行測算的13個省市中，除重慶、山東省位于中等風(fēng)險區(qū)間外，其余省市均位于高風(fēng)險區(qū)間。通過觀察高風(fēng)險區(qū)間省市的指標(biāo)不難發(fā)現(xiàn)，GDP增長率、財政收入增長率、財政支出增長率均未進入高風(fēng)險區(qū)間；而赤字率（遼寧除外）、債務(wù)與GDP比、債務(wù)直接償還率都不同程度落入中、高風(fēng)險區(qū)間內(nèi)（北京赤字率指標(biāo)除外）。

三、我國地方債務(wù)風(fēng)險的成因分析

我國地方債務(wù)風(fēng)險是多重因素共同作用的結(jié)果，既有制度層面的因素，也有管理層面的因素。

1、制度層面的分析

（1）財政體制方面的原因。目前政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇和政府償債意識淡薄的重要原因之一是政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的不明晰和事權(quán)錯位的普遍存在?，F(xiàn)行財政管理體制是在市場經(jīng)濟建設(shè)初期按照財權(quán)與事權(quán)的一致性原則構(gòu)建的。近20年來，政府間事權(quán)的調(diào)整頻繁，而財權(quán)的調(diào)整則顯得嚴(yán)重滯后。支出的分散化程度較高，但收入的集中度卻日趨提高，地方政府收入（不含中央政府轉(zhuǎn)移支付）在國家財政收入中所占比重已不足50%，長期的收支不平衡導(dǎo)致地方債規(guī)模不斷攀升。

（2）地方政府融資制度方面的原因。由于受我國預(yù)算法規(guī)定地方政府預(yù)算不得列赤字，我國公債法也尚未立法，地方政府融資目前尚無法大規(guī)模通過透明度較高的地方公債來實現(xiàn)，而地方經(jīng)濟建設(shè)的錦標(biāo)賽的現(xiàn)實又迫使地方政府不得不通過大量的地方政府融資平臺來籌資。特別是近幾年來，由于國際金融危機的爆發(fā)，地方政府為了配合中央政府實施4萬億經(jīng)濟刺激計劃和各自利益的考量，短期內(nèi)籌集資金巨大。由于4萬億投資中的大部分資金都投入到了生產(chǎn)周期長、經(jīng)濟利益見效慢的基礎(chǔ)行業(yè)，如機場、鐵路等，因此依靠投資所得到的收益不能償還短時間內(nèi)地方政府融資得到的資金，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表中負(fù)債部分因此大量積累。

（3）經(jīng)濟體制方面的原因。地方經(jīng)濟體制改革存在很多的不足。由于政府職能轉(zhuǎn)變落后，政府對經(jīng)濟、社會微觀領(lǐng)域事務(wù)干涉較多，產(chǎn)權(quán)不明，導(dǎo)致經(jīng)濟、社會主體缺乏自我風(fēng)險約束的能力。而市場化程度低、限制市場準(zhǔn)入，保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機構(gòu)發(fā)展緩慢，分散、化解經(jīng)濟、社會風(fēng)險的市場機制難以真正形成。由于地方政府大都承擔(dān)著大部分改革成本，許多經(jīng)濟、社會風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府勢必造成政府債務(wù)的高企。

2、管理層面的分析

（1）政府管理層面。從政府管理的角度看，政府與社會的關(guān)系是一種多層委托代理關(guān)系。公民是委托方，政府是受托方。政府的活動受公民委托，并接受公民監(jiān)督與考核。但我國下級政府則主要受上級政府的委派與考核。這種政府間的考核機制極易產(chǎn)生地方政府間經(jīng)濟的競爭和建設(shè)的互相攀比。同時，官僚機構(gòu)的僵化與人員臃腫、管理松弛等，也進一步促使行政成本居高不下。

（2）債務(wù)管理層面。債務(wù)管理的效率不高是因為我國地方債務(wù)管理落后。地方政府不但缺少對舉借債務(wù)的科學(xué)論斷和總體規(guī)劃，而且債務(wù)管理體制條塊分割、各自為政，這也在一定程度上制約了其對債務(wù)風(fēng)險進行有效的量化管理。中央政府和地方政府均缺乏統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機構(gòu)和科學(xué)的管理辦法，缺乏一套科學(xué)規(guī)范的信息披露和監(jiān)督機制，缺少相應(yīng)的償還機制和決策失誤的責(zé)任追究機制，由此加速了地方干部扭曲的負(fù)債觀。

四、防范與化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策建議

1、制度層面

（1）完善財政體制，合理劃分財權(quán)與事權(quán)的范圍。就我國現(xiàn)狀而言，盡快在科學(xué)界定政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照公共物品或勞務(wù)的層次性理論正確劃分中央與地方的事權(quán)，并按照財權(quán)與事權(quán)的一致性原則進行財權(quán)的劃分，進而建立起規(guī)范合理的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，是防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的根本途徑。

（2）創(chuàng)新地方政府投融資機制。中央政府應(yīng)該盡快組建相關(guān)的地方政府融資、用資的管理監(jiān)督平臺，對地方政府通過各種途徑得到的融資進行嚴(yán)格的評估和審批，與此同時要對地方政府融資后資金的使用實行有效的監(jiān)控。盡快修改預(yù)算法，設(shè)立公債法，以實現(xiàn)對政府債務(wù)的依法籌措和依法管理，并接受人民的全面監(jiān)督。

（3）加快經(jīng)濟體制改革，理順政府與市場的關(guān)系。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府經(jīng)濟的行為必須規(guī)范合理，應(yīng)在充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的同時，理順政府與市場的關(guān)系。盡管市場經(jīng)濟改革目前已進入深水區(qū)，改革難度巨大，但進一步深化改革，以解放生產(chǎn)力時不我待。各級政府要有所為有所不為，應(yīng)通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高保障能力，減少地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

2、管理層面

（1）完善地方政府管理體系。鑒于公民與政府的關(guān)系是多層次委托代理的關(guān)系，這種代理關(guān)系很易產(chǎn)生代理人的道德風(fēng)險。故完善政府治理結(jié)構(gòu)，地方政府官員的考核制度和任免制度，設(shè)立合理的激勵和約束機制，提高公民和社會輿論的監(jiān)督，是完善地方政府管理體系的首要任務(wù)。同時要積極加快推進行政事業(yè)單位改革，不斷精簡地方行政結(jié)構(gòu)數(shù)量，壓縮地方財政供養(yǎng)人員數(shù)量和比例，減少地方財政支出壓力和地方政府債務(wù)規(guī)模擴大的壓力。

（2）完善地方政府債務(wù)管理制度。首先要推進地方政府債務(wù)的公開化。從長遠的角度來看，這是促進地方財政穩(wěn)定的有效措施。債務(wù)信息的公開化是建立有效的債務(wù)融資監(jiān)控制度的重要前提，可以幫助政府決策者最大可能的避免債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。債務(wù)信息不僅應(yīng)包括地方政府的直接債務(wù)和顯性債務(wù)，還應(yīng)包括或有債務(wù)和隱形債務(wù)。要盡快將地方政府債務(wù)納入地方財政預(yù)算管理。其次，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資責(zé)任制及健全債務(wù)償還機制。建立嚴(yán)格債務(wù)投資責(zé)任制即要通過規(guī)范的形式明確責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的償債和管理責(zé)任。對利用政府資金的項目在論證、評估和設(shè)計方面加強評審，使項目決策更加科學(xué)化。另外，還要健全政府債務(wù)償還機制。要通過大力發(fā)展地方經(jīng)濟，拓寬收入渠道，加快建設(shè)步伐，壯大地方財力，從而增強抵御風(fēng)險的能力，這也是確保財政安全的根本出路。同時，為了緩解償債壓力，還應(yīng)該按照政府債務(wù)余額的一定比例提取還款準(zhǔn)備金等。

（注：本論文為江南大學(xué)2011年大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計劃的階段性成果，項目組成員：管伊峰、徐靜、許賢、李娜。）

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