○丁愛(ài)青 孫 偉

（淮陰師范學(xué)院 江蘇 淮安 223300）

隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020年）的貫徹實(shí)施，以及高等教育體制改革的持續(xù)推進(jìn)，特別是當(dāng)前發(fā)展過(guò)程中面臨的錯(cuò)綜復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，高校亟需借鑒企業(yè)內(nèi)部控制理論，通過(guò)建設(shè)有效的內(nèi)部控制體系，提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力，提升辦學(xué)效益，最終推動(dòng)我國(guó)高等教育向大眾化發(fā)展。

一、內(nèi)部控制體系的含義及要素

借鑒著名的COSO報(bào)告并結(jié)合高校特點(diǎn)，本文認(rèn)為，高校的內(nèi)部控制體系是指由高校黨政領(lǐng)導(dǎo)層、中層管理者及其他人員來(lái)建立和落實(shí)，旨在有效預(yù)防、識(shí)別與應(yīng)對(duì)各種管理風(fēng)險(xiǎn)，為實(shí)現(xiàn)高校既定發(fā)展目標(biāo)提供合理保證的一套制度和措施體系。通過(guò)建設(shè)有效的內(nèi)部控制體系，高校能更好地實(shí)現(xiàn)政策法規(guī)的遵守、財(cái)務(wù)信息的可靠、職務(wù)犯罪的降低以及運(yùn)行效率與效果的提高等。高?？梢浴翱刂骗h(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通、監(jiān)控、目標(biāo)設(shè)定、事項(xiàng)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”等八大要素（見(jiàn)表1）為抓手來(lái)建設(shè)有效的內(nèi)部控制體系。

二、內(nèi)控體系建設(shè)的三個(gè)階段

1、合規(guī)型內(nèi)控

以滿足國(guó)家政策法規(guī)、行業(yè)法規(guī)等為特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)信息的可靠性和遵從各項(xiàng)法規(guī)制度。

表1 高校內(nèi)部控制體系的八大要素

2、管理型內(nèi)控

要求高校在管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和過(guò)程中建立健全內(nèi)控管理體系，將內(nèi)控活動(dòng)融入日常工作，執(zhí)行內(nèi)部控制體系，評(píng)價(jià)其有效性，降低不確定因素對(duì)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響，從而實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

3、全面風(fēng)險(xiǎn)管理

在充分考慮內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)及其復(fù)雜變化的條件下，制定切實(shí)可行的戰(zhàn)略和運(yùn)行目標(biāo)，并建立健全全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，通過(guò)在管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和過(guò)程中執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理流程，培育良好的風(fēng)險(xiǎn)管理文化，確保高校實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

以上是高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的三個(gè)遞進(jìn)階段：滿足外部監(jiān)管的“合規(guī)型內(nèi)控”、自發(fā)提高運(yùn)行效率和效果的“管理型內(nèi)控”、為實(shí)現(xiàn)高校健康可持續(xù)發(fā)展而實(shí)施的“全面風(fēng)險(xiǎn)管理”，這三個(gè)階段之間的關(guān)系如圖1所示。

三、高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的現(xiàn)狀

1、控制環(huán)境不佳

有些高校領(lǐng)導(dǎo)層尚沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)存在的客觀性、風(fēng)險(xiǎn)管理方法和工具認(rèn)識(shí)不足，其關(guān)心的更多是學(xué)校規(guī)模和層次，相對(duì)忽視了日常管理的同步提升和管理者品德素質(zhì)的提高，導(dǎo)致決策效率和質(zhì)量低下，人才儲(chǔ)備不足或素質(zhì)參差不齊。此外，有些學(xué)校還存在機(jī)構(gòu)臃腫、管理層級(jí)較多、官僚作風(fēng)較重、溝通不順暢等問(wèn)題，導(dǎo)致信息傳遞不及時(shí)，信息整合能力較弱，對(duì)環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)較慢。

圖1 高校內(nèi)控體系建設(shè)階段間的關(guān)系

2、內(nèi)控制度基礎(chǔ)薄弱

有些高校管理以“人治”為主，內(nèi)部集權(quán)化較重，重大事項(xiàng)少數(shù)人說(shuō)了算，主觀決策、“拍腦袋”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。還有一些高校雖有制度流程，但缺乏對(duì)基建工程、設(shè)備采購(gòu)、圖書(shū)教材采購(gòu)、學(xué)生用品采購(gòu)、招生就業(yè)以及辦班創(chuàng)收等主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的關(guān)注和控制，使得內(nèi)控體系無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。而有些高校的內(nèi)控體系建設(shè)只停留在理念層面，沒(méi)有定期進(jìn)行內(nèi)控評(píng)估，缺乏具有較強(qiáng)操作性的評(píng)估方法等，導(dǎo)致內(nèi)部控制體系流于形式。

3、財(cái)務(wù)信息失真

高校是以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的，這不能如實(shí)反映資產(chǎn)和負(fù)債、收支結(jié)余以及現(xiàn)金流全貌情況。隨著高校的發(fā)展，基建投資規(guī)模逐年擴(kuò)大，融資渠道越來(lái)越多，銀行貸款越來(lái)越大，將基建資金與預(yù)算資金分開(kāi)核算，就不能統(tǒng)一反映學(xué)校整體財(cái)務(wù)狀況，同時(shí)也容易忽視融資貸款所帶來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。還有一部分高校不將自立收費(fèi)、預(yù)算外收入入賬，或單列為賬外資金，逃避財(cái)政和審計(jì)監(jiān)督，導(dǎo)致財(cái)務(wù)信息失真。

四、完善高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的對(duì)策

1、營(yíng)造良好的控制環(huán)境

（1）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)。高校領(lǐng)導(dǎo)層要做內(nèi)控體系建設(shè)的首倡者、執(zhí)行內(nèi)控體系的表率者，要健全完善“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，監(jiān)察、審計(jì)組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾支持和參與”的工作機(jī)制，帶頭落實(shí)相關(guān)政務(wù)公開(kāi)制度，認(rèn)清內(nèi)控的主要目的是降低風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，立即啟動(dòng)應(yīng)急處理方案以減少傷害，尤其要著重于事前預(yù)防，而非事后補(bǔ)救、檢討、追責(zé)。

（2）建立內(nèi)控責(zé)任體系。清晰具體的責(zé)任體系是提高內(nèi)控執(zhí)行力的基礎(chǔ)。高校的《內(nèi)控手冊(cè)》中應(yīng)制定自上而下的內(nèi)控責(zé)任體系，涵蓋領(lǐng)導(dǎo)層、管理層、執(zhí)行層和操作層的內(nèi)控目標(biāo)、權(quán)利和責(zé)任，以及在管控上的相互關(guān)系等，確保各負(fù)其責(zé)，齊抓共管，形成合力，努力構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、逐級(jí)負(fù)責(zé)、層層落實(shí)的內(nèi)控責(zé)任體系。高校還應(yīng)構(gòu)筑“防堵查”三層遞進(jìn)式的內(nèi)控體系：第一層次是在重點(diǎn)內(nèi)控環(huán)節(jié)中融入牽制制度，建立以防為主的監(jiān)控防線；第二層次是在常規(guī)性會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)上，對(duì)各個(gè)崗位、各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行日常性和周期性的核查，建立以堵為主的監(jiān)控防線；第三層次是成立一個(gè)獨(dú)立于被審計(jì)部門的審計(jì)小組。

（3）優(yōu)化人力資源配置。一是要深化干部人事制度改革。堅(jiān)持民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則，大力營(yíng)造“能者上，平者讓，庸者下”的選人、用人環(huán)境，不斷健全干部選拔、任用和退出機(jī)制，完善領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等制度。二是要加強(qiáng)對(duì)重要崗位、重點(diǎn)部位人員的教育、管理和監(jiān)督，要加強(qiáng)對(duì)高校不同層面人員的教育和培訓(xùn)，不斷提升人員素質(zhì)，并把內(nèi)控的真諦深深植入“高校人”的理念中，強(qiáng)化內(nèi)控文化建設(shè)，讓人人都是內(nèi)控的執(zhí)行者和責(zé)任人，各自都在控制鏈上發(fā)揮積極作用。

2、強(qiáng)化制度流程體系建設(shè)

制度和流程體系是內(nèi)控執(zhí)行的載體和基礎(chǔ)。高校應(yīng)該在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上全面梳理內(nèi)部控制的流程，確定所面臨的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，明確管控重點(diǎn)，檢查制度和流程體系是否涵蓋所有重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)節(jié)。同時(shí)，為了增強(qiáng)《內(nèi)控手冊(cè)》中制度和流程體系的可操作性，各章節(jié)中還應(yīng)包含內(nèi)控工作的流程圖、流程描述和相關(guān)的工具、模板等，并明確闡述相關(guān)目的和實(shí)施途徑，把內(nèi)控落到實(shí)處。

3、完善內(nèi)控自評(píng)和改進(jìn)機(jī)制

（1）強(qiáng)制性的內(nèi)控評(píng)估是促進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)和長(zhǎng)期健康運(yùn)作的重要保障。高校應(yīng)在內(nèi)控部門的組織下，通過(guò)自下而上的自我監(jiān)控與評(píng)價(jià)、各部門的自評(píng)、對(duì)重點(diǎn)內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的內(nèi)外部審計(jì)，以及員工內(nèi)控問(wèn)卷調(diào)查等形式，定期對(duì)內(nèi)控體系運(yùn)行狀況的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并形成報(bào)告。

（2）持續(xù)改進(jìn)是內(nèi)控評(píng)估的后續(xù)步驟。高校應(yīng)建立相應(yīng)的持續(xù)改進(jìn)機(jī)制，對(duì)內(nèi)控評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控設(shè)計(jì)和執(zhí)行缺陷等問(wèn)題進(jìn)行有計(jì)劃的改進(jìn)，并組織相應(yīng)的職能部門制定、實(shí)施管控改進(jìn)的計(jì)劃，對(duì)實(shí)施的情況進(jìn)行跟蹤和評(píng)價(jià)。

4、優(yōu)化對(duì)下屬部門的管控

（1）明確下屬部門的管控定位是建立高效管控的前提。高校應(yīng)根據(jù)各中層部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，明確不同部門的管控定位，并基于不同的管控定位，選擇相應(yīng)的管控重點(diǎn)。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)下屬部門資金、財(cái)務(wù)信息以及財(cái)務(wù)報(bào)告的管控，建立完善的信息披露、關(guān)聯(lián)交易預(yù)警、重大投資決策等制度。

（2）加強(qiáng)內(nèi)部管理控制。高校內(nèi)部財(cái)務(wù)應(yīng)實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，逐步推行總會(huì)計(jì)師制度；實(shí)施全面預(yù)算管理，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)決算制度；健全內(nèi)控責(zé)任追究制度；規(guī)范教育收費(fèi)管理，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，堅(jiān)決禁止“小金庫(kù)”。同時(shí)，還要對(duì)以下環(huán)節(jié)逐步實(shí)施全面質(zhì)量管理，提高預(yù)防控制和過(guò)程控制水平。一是堅(jiān)持基建（修繕）項(xiàng)目集體決策制度和按規(guī)定報(bào)批制度，嚴(yán)格按照基建程序辦事，將基建（修繕）工程的項(xiàng)目管理與財(cái)務(wù)管理分離，實(shí)行項(xiàng)目工程款支付“兩支筆”會(huì)簽制度。二是設(shè)立學(xué)校內(nèi)部采購(gòu)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一組織實(shí)施大宗物資采購(gòu)，做到陽(yáng)光采購(gòu)。加強(qiáng)對(duì)邀標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)和單一來(lái)源采購(gòu)的管理，規(guī)范物資使用、報(bào)廢等環(huán)節(jié)的制度，提高使用效益。三是將各類科研經(jīng)費(fèi)納入學(xué)校財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理、集中核算，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等支出的管理，明確開(kāi)支范圍和比例，并確?？蒲薪?jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?。四是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定，依法維護(hù)高校國(guó)有資產(chǎn)的安全，提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益，防止資產(chǎn)流失。五是完善招生“六公開(kāi)”制度，不斷擴(kuò)大公開(kāi)范圍，規(guī)范公開(kāi)流程，豐富公開(kāi)內(nèi)容，使招生工作在陽(yáng)光下進(jìn)行。

（3）建立信息溝通系統(tǒng)。一個(gè)好的信息交流系統(tǒng)能使高校及時(shí)掌握運(yùn)營(yíng)管理狀況，為“高校人”提供履行職責(zé)所需的各種信息，以保證學(xué)校各項(xiàng)活動(dòng)的順利開(kāi)展。因此，要建立涵蓋學(xué)校全部重要活動(dòng)的信息系統(tǒng)，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、規(guī)范地提供學(xué)校所需要的各種內(nèi)外部信息；同時(shí)要建立暢通的溝通渠道，確保信息傳達(dá)的有效性，使所有“高校人”充分理解并執(zhí)行學(xué)校的目標(biāo)和決定。

（4）積極推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)。高校應(yīng)全面提升校務(wù)公開(kāi)制度化和規(guī)范化水平，進(jìn)一步加大校院兩級(jí)的公開(kāi)力度，建立健全各項(xiàng)公開(kāi)制度，制定校務(wù)公開(kāi)目錄和公開(kāi)指南，擴(kuò)大并細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，豐富創(chuàng)新公開(kāi)形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。

[1]王立彥、張繼東：企業(yè)內(nèi)部控制[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2007.

[2]陳啟東、丁愛(ài)青：淺談高校后勤實(shí)體的內(nèi)部控制[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2009（6）.

[3]商業(yè)評(píng)論網(wǎng)[EB/OL].http://www.ebusinessreview.cn/articlede tail—2071.html，2010-07-30.

[4]百度文庫(kù)[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/dda77d2119 2e45361066f581.html，2012-05-08.