萬智慧

蘇州研究

科學(xué)推進(jìn)蘇州新型城市化的思考

萬智慧

主持人 方世南

城市化既是通過要素集聚實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、集約發(fā)展的過程，也是人類文明由低級向高級不斷發(fā)展、社會不斷進(jìn)步的過程。城市化是人類發(fā)展的必然趨勢，二十一世紀(jì)是“城市的世紀(jì)”。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動蘇州經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，必須加快推進(jìn)新型城市化進(jìn)程，最大限度地發(fā)揮城市在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、強(qiáng)化輻射帶動能力等方面的作用。

一、蘇州城市化的發(fā)展歷程

蘇州有人類活動的歷史可以追溯到一萬年以前，有兩千五百多年的建城史，在歷史上很長一段時間內(nèi)一直是江南的區(qū)域中心城市，明清時期曾經(jīng)位居世界十大城市之列。但近代以后逐漸衰敗，地位逐漸下降，到解放時，已落魄為一個畸形的消費(fèi)城市。解放以后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，蘇州的城市化水平有所提高，但速度不快，到一九七八年，城市化率只有16.6%，尚沒有達(dá)到20%這個國際公認(rèn)的城市化快速發(fā)展的臨界點(diǎn)。

改革開放以后，蘇州的城市化進(jìn)入了加速發(fā)展的軌道。這一過程大致可以分成以下三個階段：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造鎮(zhèn)階段 （一九七九－一九九〇年）。蘇州城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展得益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的大發(fā)展。改革開放以后，蘇州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。一九八五年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值占全市工業(yè)總產(chǎn)值的“半壁江山”，一九九〇年更是形成了“三分天下有其二”的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，為小城鎮(zhèn)的建設(shè)提供了有力的資金支持，而國家允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工以及降低建制鎮(zhèn)、縣級市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的政策，也促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。這一時期，蘇州的城市化率上升到24.9%,年均增長0.75個百分點(diǎn)。該階段蘇州城市化的特點(diǎn)是農(nóng)村工業(yè)化、就地城鎮(zhèn)化，俗稱“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”。

開發(fā)區(qū)造城階段 （一九九一－二〇〇〇年）。蘇州經(jīng)濟(jì)再上新臺階在于抓住了開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史機(jī)遇。相應(yīng)地，這一階段城市化的動力由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動轉(zhuǎn)為外資推動。蘇州第一個開發(fā)區(qū)是一九八四年自費(fèi)設(shè)立的昆山開發(fā)區(qū)，進(jìn)入九十年代以后，蘇州緊緊抓住浦東開發(fā)開放的機(jī)遇，先后設(shè)立了5個國家級開發(fā)區(qū)、12個省級開發(fā)區(qū)以及一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)小區(qū)。由于這些開發(fā)區(qū)大多依托老城區(qū)設(shè)立，在開發(fā)之初就作為現(xiàn)代化新城區(qū)（新鎮(zhèn)區(qū)）規(guī)劃，開發(fā)區(qū)的建設(shè)，有力地推進(jìn)了蘇州的城市化進(jìn)程。蘇州中心城區(qū)在此階段初步形成了“古城居中、一體兩翼”的格局。二〇〇〇年，蘇州的城市化率提高到42.9%，年均提高1.8個百分點(diǎn)，增幅明顯高于全省全國同期水平。

市域城市群發(fā)展階段 （二〇〇一年至今）。進(jìn)入新世紀(jì)，蘇州明確提出了城市化戰(zhàn)略，通過吳縣撤縣分區(qū)，蘇州中心城區(qū)形成了 “五區(qū)組團(tuán)”（園區(qū)、新區(qū)、吳中、相城和老城區(qū)）的城市新格局，在全市則形成了由一個區(qū)域中心城市、五個縣級市城區(qū)、十個左右中心鎮(zhèn)和若干一般鎮(zhèn)四級組成，梯度發(fā)展的城市集群。二〇一〇年蘇州的城市化率躍升到70.5%，年均增長2.76個百分點(diǎn)。

二、蘇州城市化發(fā)展的特點(diǎn)

蘇州城市化發(fā)展有以下幾個特點(diǎn)：

發(fā)展速度快。從時間上看，西方國家城市化快速發(fā)展時期經(jīng)歷的過程比較長。如英國大約用了一百年（一八〇〇-一九〇〇），美國是八十年（一八九〇-一九七〇），日本是四十年（一九三五-一九七五），而蘇州只用了三十年。從開發(fā)面積看，九十年代以前，蘇州中心城區(qū)的格局基本沒有跳出老城區(qū)范圍，也就是說，自伍子胥開始，兩千五百年開發(fā)了14.5平方公里，而一九九〇－二〇〇九年二十年間，建成區(qū)面積就擴(kuò)大到324平方公里，全市則達(dá)到了635平方公里。從城市化率看，一九七八－二〇一〇年提高了53.2個百分點(diǎn)。

協(xié)調(diào)程度高。有人形象地說，中國一些地方“城市像歐洲、農(nóng)村像非洲”，存在“黃河邊的中國”與“黃浦江邊的中國”的對立，①郎友興：《認(rèn)識“黃河邊的中國”》，新加坡《聯(lián)合早報》2002年12月31日。而蘇州沒有這一問題。一是中心城區(qū)與縣級市城市化發(fā)展比較均衡。蘇州五個縣級市全部位居百強(qiáng)縣前十位，各縣級市的城市化率最低的太倉為61.6%，最高的昆山為68.6%，全市差別不大。且城市之間的關(guān)系是共生共榮，這與環(huán)渤海地區(qū)城市之間層層吸納資源與層層邊緣化現(xiàn)象形成鮮明的對比。②趙偉：《工業(yè)化與城市化：沿海三大區(qū)域模式及其演化機(jī)理分析》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2009年第11期。二是城鄉(xiāng)差別較小。二〇一〇年蘇州農(nóng)民人均純收入在全國二十個大中城市位居首位，城鄉(xiāng)收入比為2:1，明顯低于全國（3.3: 1）、全?。?.5:1）的水平。在人均收入提高和生活質(zhì)量提升的同時，蘇州農(nóng)村居民與城市居民在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境等方面的差距，在總體上呈不斷縮小的態(tài)勢，并且已經(jīng)出現(xiàn)由發(fā)展性縮小轉(zhuǎn)向體制性縮小的趨勢。

經(jīng)濟(jì)效益好。城市化的發(fā)展，極大地提高了土地的利用效率。新增建設(shè)用地平均投資強(qiáng)度由“九五”期間的73.9萬元/畝，持續(xù)增加到“十五”期間的103.8萬元/畝、“十一五”期間的294.1萬元/畝，去年高達(dá)393.7萬元/畝。單位存量建設(shè)用地GDP產(chǎn)出則由二〇〇〇年的7.4萬元/畝，提高到二〇〇五年的16.1萬元/畝、二〇一〇年的26.1萬元/畝。蘇州節(jié)約集約用地各項(xiàng)指標(biāo)位居江蘇省首位。

城市特色明。城市的個性與特色是城市過去和現(xiàn)在的縮影，是城市的精髓和靈魂，也是城市綜合競爭力的重要組成部分。千人一面的城市必然會遭到人們的拋棄，失去其固有的韻味。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，蘇州十分注意對古城風(fēng)貌的保護(hù)，對歷史文化的傳承，形成了提升古城功能與保護(hù)古城風(fēng)貌兩全其美，老城與新城各得其所又相輔相成，傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明相得益彰的良好局面，得到了社會各界的廣泛贊譽(yù)?！疤K州古城保護(hù)與改造”項(xiàng)目獲得中國首屆人居環(huán)境獎、二〇〇二年迪拜國際改善居住環(huán)境最佳范例稱號，“蘇州古城保護(hù)與更新”入選上海世博園城市最佳實(shí)踐區(qū)案例。在當(dāng)今中國，不乏如西安、洛陽這樣歷史悠久的古城，也不缺如上海、深圳這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代城市，但像蘇州這樣兼具這兩個特點(diǎn)的城市，卻不多見?；蛟S這也是蘇州的最大特點(diǎn)之所在。

三、對蘇州城市化發(fā)展階段的判斷

總體來看，蘇州的城市化已經(jīng)進(jìn)入成熟階段。

從世界城市化發(fā)展歷史看，城市化率在20%以下為起飛階段，發(fā)展較慢，20－60%為加速發(fā)展階段，60%以上，城市化就進(jìn)入成熟階段。國際上一些已經(jīng)完成城市化的國家城市化率并不高，二〇〇五年，芬蘭、奧地利、希臘的城市化率依次為61.1%、66%、59%。

從蘇州城市化水平看，二〇〇五－二〇一〇年，城市化率上升了7個百分點(diǎn)，增長速度明顯放緩，且“逆城市化”這種西方國家城市化高級階段出現(xiàn)的現(xiàn)象也已經(jīng)在蘇州悄然出現(xiàn)，近年蘇州還出現(xiàn)了農(nóng)村戶籍人口增加的現(xiàn)象。

從蘇州城市化的動力看，城市經(jīng)濟(jì)理論研究表明，城市化的發(fā)生與發(fā)展受到三大力量的推動與吸引：農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)服務(wù)化。隨著城市化進(jìn)程的深入，這三種力量依次處于主導(dǎo)地位。工業(yè)化是改革開放以后蘇州城市化的主要動力，近年蘇州已進(jìn)入工業(yè)化后期并向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變，工業(yè)化對城市化的拉動作用逐漸變?nèi)酰?wù)業(yè)對城市化的拉動尚處于蓄積期。

從蘇州的資源環(huán)境看，蘇州城市化規(guī)模的擴(kuò)張已經(jīng)受到資源環(huán)境的瓶頸制約。單就土地而言，目前蘇州已經(jīng)出現(xiàn)可用地面積與可用地指標(biāo)雙短缺狀況，城市擴(kuò)張的空間有限。二〇一〇年，全市建設(shè)用地占比為27.5%，如扣除大型湖泊水面，這一比例高達(dá)38.4%，是全國平均水平的5－7倍。按照戶籍人口計(jì)算的人均耕地面積只有0.53畝，按照常住人口計(jì)算更是不足0.32畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均耕地0.8畝的警戒線。

可以認(rèn)為，蘇州城市化進(jìn)程已經(jīng)到了一個拐點(diǎn)。在現(xiàn)階段,迅速擴(kuò)大規(guī)模，大幅提升城市化率，既不應(yīng)該，也不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，這并不表明蘇州的城市化可以就此打住，而是表明蘇州應(yīng)當(dāng)走更加注重提升產(chǎn)業(yè)層次，更加注重優(yōu)化城市功能，更加注重提高生活質(zhì)量，更加注重城市價值觀和城市精神構(gòu)建與認(rèn)同，更加注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新型城市化之路。

四、蘇州新型城市化的著力點(diǎn)

如前所述，蘇州目前城市化的主要任務(wù)已經(jīng)不是大幅提高城市化率，而是大力提升城市化的內(nèi)涵與質(zhì)量。因此，蘇州新型城市化的推進(jìn)主要應(yīng)當(dāng)抓好以下幾個方面的工作。

注重規(guī)劃引導(dǎo)。城市規(guī)劃既是指導(dǎo)城市建設(shè)和發(fā)展的公共政策，更是規(guī)范各項(xiàng)城市建設(shè)的規(guī)范性文件?？茖W(xué)地制定并實(shí)施好城市規(guī)劃，可以充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制功能，有效提高城市化質(zhì)量。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)國外城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化城市規(guī)劃的前期研究，科學(xué)預(yù)測城市未來發(fā)展的方向、形態(tài)、規(guī)模，將城市規(guī)劃由單純的功能型規(guī)劃上升為綜合人文型規(guī)劃，進(jìn)一步完善城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃之間的相互銜接，強(qiáng)化歷史文化的保護(hù)，強(qiáng)化城市的可持續(xù)發(fā)展能力，強(qiáng)化城市的功能特色，要把城市規(guī)劃的制定和管理納入法制化軌道，提高規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，使之真正成為指導(dǎo)城市保護(hù)與發(fā)展的“百年規(guī)劃”。

完善城市群組。從國際經(jīng)驗(yàn)看，城市群在一個國家與地區(qū)中的作用趨于強(qiáng)化。不少學(xué)者認(rèn)為，大城市應(yīng)當(dāng)采用多中心模式或稱組團(tuán)式模式，在一個大城市或城市化區(qū)域內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)有多個承擔(dān)一定城市功能的中心或副中心，這種模式有利于實(shí)現(xiàn)各種資源的最佳配置和集約利用，獲取發(fā)展的規(guī)模效益、集聚效益和極化效益。珠三角深（圳）（香）港合作、廣（州）佛（山）同城、湖南長（沙）株（洲）湘（潭）城市群的建設(shè)，實(shí)際上也是順應(yīng)了這一趨勢。改革開放以來，蘇州在國內(nèi)外的影響力逐漸提高，已經(jīng)成為江蘇的品牌。但這是蘇州六大板塊疊加的結(jié)果，如果單獨(dú)把蘇州老城區(qū)拉出來，在全國是沒有什么位置的。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化加速發(fā)展的條件下，蘇州應(yīng)當(dāng)在正確處理好與長江三角洲其他城市，特別是上海的關(guān)系，力爭成為區(qū)域次中心城市的同時，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)，積極構(gòu)建與外部對接、開放，在內(nèi)部有機(jī)合作的一體化城市體系，努力形成以特大城市為核心、大城市為樞紐，中小城市為基礎(chǔ)，國際化、現(xiàn)代化的區(qū)域城市群。這不僅有利于蘇州，更有利于江蘇。

做強(qiáng)中心城市。當(dāng)今世界范圍的城市化，已經(jīng)形成了以中心城市輻射帶動周邊次級城市的發(fā)展模式，大城市、城市群在一個國家與地區(qū)中的作用趨于強(qiáng)化。一九七五－二〇〇〇年，全世界一百萬人以上大城市人口比重從33.8%上升到37.4%，預(yù)計(jì)到二〇一五年，這一比例將上升到40.4%。中心城市是城市化的戰(zhàn)略重點(diǎn)，提升中心城市首位度是城市化的重要推動力。蘇州中心城市由“一體兩翼”發(fā)展至“五區(qū)組團(tuán)”，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)層次和發(fā)展空間的新突破，首位度得到了較大提高。但總體而言，蘇州“強(qiáng)市弱心”的格局并未根本改變。因此，發(fā)揮蘇州中心城區(qū)在區(qū)域城市化體系中的龍頭作用，全面提升中心城市的經(jīng)濟(jì)首位度、產(chǎn)業(yè)首位度、科技首位度、人才首位度、文化首位度，增強(qiáng)中心城市的影響力、競爭力，應(yīng)當(dāng)是蘇州新型城市化的題中應(yīng)有之義。蘇州中心城市首位度的提升、高端要素的集聚、服務(wù)功能的完善，也有利于有效利用大城市的規(guī)模效應(yīng)，引領(lǐng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，加快實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

提升城市功能。從城市的本意看，城市就是城和市的有機(jī)結(jié)合。在歷史上，除了軍事性城市以外，一般均是先有市后有城。當(dāng)今世界，隨著經(jīng)濟(jì)服務(wù)化進(jìn)程的加快，城市化已由工業(yè)化作為主要推動力的階段進(jìn)入由工業(yè)化和服務(wù)業(yè)化共同推進(jìn)的階段。過去的城市工廠林立是標(biāo)志，現(xiàn)在公司林立是實(shí)力。因此，提升城市化質(zhì)量，走內(nèi)涵發(fā)展之路，就要回歸城市的本意，強(qiáng)化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快市域CBD建設(shè)，大力發(fā)展金融、商務(wù)、會展、休閑、旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加速發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、樓宇經(jīng)濟(jì)，致力提升城市的綜合服務(wù)功能，力爭經(jīng)過一段時間的努力，構(gòu)建起與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相匹配、與先進(jìn)制造業(yè)相融合、與城市現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)、與群眾需求相適應(yīng)，功能明確、布局合理、配套完善、特色鮮明的服務(wù)業(yè)發(fā)展體系，把蘇州打造成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高地和服務(wù)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市。

強(qiáng)化社會建設(shè)。城市化是一個綜合的過程，它不僅包括景觀層面的城市化、人口意義上的城市化、經(jīng)濟(jì)方式的城市化，也包括社會層面的城市化。甚至可以說，如果沒有實(shí)現(xiàn)社會層面的城市化，沒有新市民對于城市社區(qū)的普遍認(rèn)同、對于城市生產(chǎn)生活方式的普遍接受、對于城市文化的普遍融合，這種城市化是表面的、殘缺的甚至是虛假的。一是要努力實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)的均等化，努力在財力許可的情況下，讓更多的人包括新蘇州人普遍享受政府基本公共服務(wù)的陽光雨露。二是切實(shí)加強(qiáng)城市文化建設(shè)。繼承與發(fā)揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)和而不同的歷史傳統(tǒng)，繼承與發(fā)揚(yáng)兼容并蓄、開放包容的吳文化精髓，以海納百川的氣度積極引進(jìn)、吸收其他國家和地區(qū)的文化，實(shí)現(xiàn)外來文化與本地文化的交會融合，實(shí)現(xiàn)“老蘇州人”、“新蘇州人”和“洋蘇州人”的和諧相處，避免出現(xiàn)美國著名學(xué)者亨廷頓所言的“文明的沖突”。三是強(qiáng)化社區(qū)特別是動遷小區(qū)、移民社區(qū)的社區(qū)建設(shè)，合理進(jìn)行利益引導(dǎo)，積極發(fā)展居民自治組織和各種類型的民間組織，充分發(fā)揮它們在動員群眾、協(xié)調(diào)利益、維護(hù)穩(wěn)定、承接政府職能轉(zhuǎn)變等方面的作用，重塑城市人際網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化城市社區(qū)的歸屬感與凝聚力。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體。高度城市化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的前提，成熟的城市化也要求城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要搶抓蘇州被省委省政府列為省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的契機(jī)，破除體制機(jī)制障礙，積極引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中。加快推進(jìn)農(nóng)戶集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及住房置換成集體資產(chǎn)所有權(quán)、社會保障、城鎮(zhèn)住房工作，鼓勵農(nóng)民帶股、帶保、帶房或產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。大力促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，率先形成城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源配置、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保和社會管理六個一體化的新格局，使蘇州既保持魚米之鄉(xiāng)優(yōu)美的田園風(fēng)光，又呈現(xiàn)先進(jìn)和諧的現(xiàn)代文明，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與市民共同富裕、農(nóng)村與城市全面繁榮。

萬智慧，博士，蘇州市政府研究室副主任。