黃 輝，徐敏薇，王俊華

（蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215123）

江蘇省是食品產(chǎn)業(yè)大省，現(xiàn)有食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和餐飲服務(wù)單位近52萬(wàn)家，從業(yè)人員220多萬(wàn)人，食品工業(yè)年銷(xiāo)售收入超過(guò)3600億元，有15種主要食品產(chǎn)量位居全國(guó)前10位，因而食品安全監(jiān)管任務(wù)非常繁重[1]。2005年1月29日，省政府決定成立江蘇省食品安全委員會(huì)，由省食品、藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)綜合監(jiān)督組織協(xié)調(diào)，其他各成員單位在其職責(zé)內(nèi)負(fù)責(zé)食品安全的管理。2011年7月，國(guó)務(wù)院食品安全辦印發(fā)了《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求在全國(guó)范圍內(nèi)建立實(shí)施食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。因此，《江蘇省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）從2012年1月1日起正式施行，凡舉報(bào)違法銷(xiāo)售使用食品非法添加物、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)偽劣食品等12種違法行為之一，經(jīng)查證屬實(shí)的均給予獎(jiǎng)勵(lì)。

1 《辦法》的合法性與合理性分析

1.1 合法性及公眾性分析

1.1.1 法律法規(guī)及政策

為鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除安全隱患，嚴(yán)厲打擊食品安全違法行為，《辦法》是根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》、《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》等法律法規(guī)和《國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（食安辦﹝2011﹞25號(hào)）制定的?？梢?jiàn)，江蘇省該辦法符合相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院方針政策，具有很高的合法性。

1.1.2 社會(huì)公眾的接受意愿

在徐州、南京、蘇州3地的調(diào)研中，在接受問(wèn)卷調(diào)查的852人中，認(rèn)為食品安全很重要或重要的有836人（占 98.1%），認(rèn)為食品安全重要性一般僅有11人（占1.3%），認(rèn)為食品安全不重要或很不重要的或說(shuō)不清的共5人（占0.6%）。

但當(dāng)問(wèn)及“您是否愿意擔(dān)當(dāng)食品安全‘義務(wù)監(jiān)督員'嗎”時(shí)，回答“很愿意”或“愿意”的有589人（占69.4%），回答“一般”的有183人（占21.6%），回答其他的有77人（占 9.0%）。以上數(shù)據(jù)說(shuō)明，社會(huì)公眾參與食品安全治理的意愿較高。因而，江蘇省《江蘇省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾舉報(bào)積極性，從而更加主動(dòng)地去參加食品安全監(jiān)管。

1.2 合理性分析

1.2.1 政治可行性分析

食品安全是公共問(wèn)題，但食品因?yàn)樯a(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏和消費(fèi)等環(huán)節(jié)而變得復(fù)雜，僅憑政府部門(mén)單方面監(jiān)管有很大的困難。因此，政府需要市場(chǎng)和社會(huì)公眾的有效參與，動(dòng)員全社會(huì)對(duì)食品安全進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，才能有效監(jiān)管食品安全問(wèn)題?！掇k法》的公布，不僅肯定了社會(huì)公眾的食品安全監(jiān)管的合法地位，而且提供了有效的參與途徑；獎(jiǎng)勵(lì)辦法也將進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的主動(dòng)性與積極性。

1.2.2 經(jīng)濟(jì)可行性分析

凡舉報(bào)違法銷(xiāo)售、使用食品非法添加物，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)偽劣食品等12種違法行為之一，查證屬實(shí)的都會(huì)對(duì)舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)額度根據(jù)舉報(bào)人的貢獻(xiàn)大小，分別按案件貨值5%及以下、3%及以下、1%及以下的比例給予獎(jiǎng)勵(lì)，貨值較小或無(wú)涉案貨物的也可視情節(jié)給予 50至200元的獎(jiǎng)勵(lì)。每起案件的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額原則上不超過(guò)5萬(wàn)元，舉報(bào)人有特別重大貢獻(xiàn)的，經(jīng)審批獎(jiǎng)勵(lì)金額可不受上述限制。

獎(jiǎng)勵(lì)基金由省財(cái)政廳在預(yù)算中安排，已結(jié)案的食品安全事件10日內(nèi)應(yīng)向食安委辦公室提出獎(jiǎng)勵(lì)意見(jiàn)，10日內(nèi)審核回復(fù)結(jié)果；具體獎(jiǎng)勵(lì)資金由省食品安全監(jiān)管部門(mén)先墊付；舉報(bào)人則需在2月內(nèi)，攜有效身份證件領(lǐng)取獎(jiǎng)金。

1.2.3 實(shí)施可行性分析

《辦法》第四條明確了舉報(bào)的途徑：①來(lái)人當(dāng)面舉報(bào)；②電話(huà)、傳真舉報(bào)；③網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)；④信函舉報(bào)； ⑤其他途徑?！掇k法》實(shí)行“實(shí)名制”，也可匿名匿報(bào)，但若要接受獎(jiǎng)勵(lì)則必須出示有效身份證明；同時(shí)對(duì)舉報(bào)人的信息，不經(jīng)許可則不能對(duì)外公布；但若誣陷或?qū)儆诓徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，則要負(fù)法律責(zé)任。

《辦法》實(shí)行“首問(wèn)”負(fù)責(zé)原則，即“舉報(bào)實(shí)行‘首接負(fù)責(zé)’，對(duì)屬于本部門(mén)職責(zé)范圍的，要在3個(gè)工作日立案；如果不是本部門(mén)職責(zé)范圍的，要在24小時(shí)內(nèi)移交有權(quán)處理的監(jiān)管部門(mén)，同時(shí)要通知舉報(bào)人?！?/p>

2 存在的問(wèn)題

2.1 多頭管理，舉報(bào)程序過(guò)于繁瑣

《辦法》第三條明確了部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，規(guī)定了食品的生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏和消費(fèi)等環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)范圍，例如：當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門(mén)受理對(duì)農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違法行為的舉報(bào)，當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門(mén)受理對(duì)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)違法行為的舉報(bào)等。但對(duì)于食品安全舉報(bào)仍然存在多頭管理的局面，而且程序過(guò)于繁瑣，也不利于消除對(duì)社會(huì)公眾的信息不對(duì)稱(chēng)障礙。

信息非對(duì)稱(chēng)性造成公共政策執(zhí)行的政策宣傳不當(dāng)、政策理解失誤、政策溝通受阻，尤其可能造成公共政策執(zhí)行的“暗箱操作”和以權(quán)謀私，難以對(duì)公共政策執(zhí)行的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督與控制[2]。本研究認(rèn)為，政府部門(mén)應(yīng)積極構(gòu)建更為簡(jiǎn)單有效的舉報(bào)及咨詢(xún)平臺(tái)。

2.2 基金來(lái)源過(guò)于狹窄，管理及運(yùn)行機(jī)制不透明和完善

《辦法》第十五條規(guī)定，省級(jí)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金在省財(cái)政預(yù)算中安排，由省食品安全委員會(huì)管理辦公室負(fù)責(zé)管理。省食品安全委員會(huì)辦公室定期向省食品安全監(jiān)管部門(mén)據(jù)實(shí)撥付舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金，并向省財(cái)政部門(mén)通報(bào)?！掇k法》第十六條規(guī)定：各市、縣（市/區(qū)）應(yīng)當(dāng)設(shè)立食品安全獎(jiǎng)勵(lì)基金，參考省獎(jiǎng)勵(lì)程序?qū)嵤┡e報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。

江蘇省食品安全獎(jiǎng)勵(lì)資金全部來(lái)源于政府財(cái)政，這對(duì)于部分財(cái)政困難的市、縣來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是沉重的負(fù)擔(dān)，而且政策執(zhí)行效果必然無(wú)法達(dá)到利益驅(qū)動(dòng)目的，即無(wú)法調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行舉報(bào)的積極性。

2.3 食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂，《辦法》上的部分項(xiàng)目缺乏可操作性

《辦法》明確了凡舉報(bào)違法銷(xiāo)售使用食品非法添加物、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)偽劣食品等12種違法行為，經(jīng)查證屬實(shí)的均應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。其中，第八條，違法生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的；第九條，未按食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定超范圍、超劑量使用食品添加劑的。一方面，我國(guó)當(dāng)前食品安全標(biāo)準(zhǔn)還較為混亂，因此食品安全標(biāo)準(zhǔn)仍有待進(jìn)一步完善。而且《辦法》規(guī)定的舉報(bào)項(xiàng)目的可操作性還有待商榷；另一方面，社會(huì)公眾無(wú)法對(duì)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行隨時(shí)隨地的有效監(jiān)測(cè)，缺少相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，更缺少專(zhuān)業(yè)的快速監(jiān)測(cè)設(shè)備?？梢?jiàn)，《辦法》規(guī)定的部分項(xiàng)目缺乏實(shí)際可操作性。

3 建議及對(duì)策

3.1 加快信息平臺(tái)的構(gòu)建，簡(jiǎn)化食品安全舉報(bào)的程序

在當(dāng)前的社會(huì)條件下，江蘇省應(yīng)著重加強(qiáng)短信平臺(tái)的構(gòu)建?？梢耘c移動(dòng)、聯(lián)通和電信等通信公司協(xié)議成立免費(fèi)的短信平臺(tái)，向社會(huì)公眾定期發(fā)布食品安全相關(guān)的法律法規(guī)、政策等信息；同時(shí)社會(huì)公眾也可以通過(guò)這一平臺(tái)，咨詢(xún)食品知識(shí)或舉報(bào)食品安全問(wèn)題。隨著信息化建設(shè)步伐加快，這一短信平臺(tái)還應(yīng)逐步升級(jí)為免費(fèi)的彩信平臺(tái)，以方便社會(huì)公眾隨時(shí)隨地拍下涉嫌違反食品安全規(guī)定的照片，并及時(shí)上傳。

3.2 拓寬基金來(lái)源的渠道，加強(qiáng)基金管理

為減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，應(yīng)積極拓寬獎(jiǎng)勵(lì)基金的來(lái)源渠道。一是將對(duì)違法企業(yè)的罰款納入基金；二是接受社會(huì)各界的捐款、募捐以及多形式形式贊助。

與此同時(shí)，政府必須加強(qiáng)對(duì)基金的管理，可以將基金投入低風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)領(lǐng)域，以保證基金保值和增值。該基金應(yīng)做到專(zhuān)款專(zhuān)用，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督，并定期向社會(huì)公布收支的明細(xì)賬目，接受公眾及市場(chǎng)的監(jiān)督。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，地方政府可以在能力范圍內(nèi)提高舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)；而較為落后的蘇北地區(qū)，省財(cái)政廳則可以根據(jù)實(shí)際情況利用基金對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助，確保政策得到落實(shí)。

3.3 完善“實(shí)名制”舉報(bào)制度，并建立誠(chéng)信檔案

完善“實(shí)名制”舉報(bào)制度，這樣可以保證舉報(bào)信息來(lái)源的真實(shí)性與責(zé)任追溯；另一方面，可以在結(jié)案后，將獎(jiǎng)金發(fā)放到舉報(bào)人手中。但我們也得注意到，《辦法》也是允許匿名制的，這對(duì)于保護(hù)社會(huì)公眾的個(gè)人信息有重要意義。

要推進(jìn)誠(chéng)信檔案的建立，一方面，可以追溯公民舉報(bào)的責(zé)任，并可根據(jù)核查結(jié)果，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或是將其誠(chéng)信等級(jí)降低，并備案參考；另一方面，公民的實(shí)名制舉報(bào)制度，從制度層面確定了社會(huì)公眾的權(quán)利，是推進(jìn)我國(guó)政治民主化的重要舉措，也是讓社會(huì)公眾參政議政的重要手段。

3.4 調(diào)整并整合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化《辦法》中的舉報(bào)項(xiàng)目的可及性

我國(guó)出臺(tái)了一系列食品安全和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，一般以法律或管理?xiàng)l例的形式發(fā)布，如《食品衛(wèi)生規(guī)范》、《食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)》、《食品包裝材料標(biāo)準(zhǔn)》、《食品原料及生產(chǎn)成品標(biāo)準(zhǔn)》《食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》等。此外，衛(wèi)生部、輕工業(yè)部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部頒布了許多與食品有關(guān)的管理辦法，國(guó)家質(zhì)檢總局還發(fā)布了有關(guān)《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》等，這些法律法規(guī)構(gòu)成了我國(guó)食品安全法律規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系[3]。

《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》已于2010年12月1日起施行，并將逐步建立食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系。但對(duì)于《辦法》中社會(huì)公眾可以舉報(bào)的項(xiàng)目，還應(yīng)更加完善、科學(xué)可行。一方面，可以通過(guò)新型的信息平臺(tái)來(lái)公布最新食品安全標(biāo)準(zhǔn)，宣傳可以識(shí)別的快速辦法或其他處理途徑；另一方面，要根據(jù)社會(huì)公眾的特點(diǎn)，盡量簡(jiǎn)化一些食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，以增加舉報(bào)項(xiàng)目的可及性，才能有效地動(dòng)員社會(huì)公眾對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管。

[1]國(guó)新辦網(wǎng).江蘇加強(qiáng)食品安全工作新聞發(fā)布會(huì)[EB/OL].[2012-01-05].http://news.sohu.com/20120105/n3 31265342.shtml.

[2]葛蕾蕾.多元政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的構(gòu)建[J].山東社會(huì)科學(xué),2011(6):157.

[3]陸小成,張林軍.公共政策執(zhí)行中的政治資源開(kāi)發(fā)與配置[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2003(4):33.