［美］科恩 ＆ 艾密科（著），左秋明（譯）

（重慶師范大學(xué)，重慶 400047）

20世紀(jì)美國(guó)行政道德發(fā)展趨勢(shì)

［美］科恩 ＆ 艾密科（著），左秋明（譯）

（重慶師范大學(xué)，重慶 400047）

美國(guó)政府行政道德實(shí)踐發(fā)展的全過(guò)程共分為五個(gè)時(shí)期：即“道德改革時(shí)代”、“新公共行政時(shí)代”、“道德重建時(shí)期”、“道德再造時(shí)代”和“唯靈論時(shí)代”或者“精神主義時(shí)代”，其中的行政哲學(xué)思想及行政道德理念對(duì)美國(guó)行政道德的建設(shè)和發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。

20世紀(jì)；美國(guó)；行政道德；行政倫理；發(fā)展趨勢(shì)

一、公共管理中的道德觀

20世紀(jì)結(jié)束了，道德問(wèn)題正返回公共領(lǐng)域改革的日程表。正像在本世紀(jì)之交一樣，現(xiàn)在的焦點(diǎn)集中在政府的行政機(jī)構(gòu)上。20世紀(jì)美國(guó)民選官員的丑聞激發(fā)了改革的動(dòng)力。然而，現(xiàn)今對(duì)改革日程的最適當(dāng)?shù)囊夭糠诌€遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)，這也許反映了21世紀(jì)將是一個(gè)道德推動(dòng)式改革不太成功的世紀(jì)。

20世紀(jì)的道德改革分為五個(gè)不同時(shí)期，本文將對(duì)其進(jìn)行全景式回顧。第一個(gè)時(shí)期從19世紀(jì)后期至20世紀(jì)70年代初，被稱(chēng)為“改革時(shí)代”（The Reform Era）。在這一時(shí)期里，改革者試圖把政治從行政分開(kāi)，并建立專(zhuān)業(yè)化的公共服務(wù)。道德改革的第二個(gè)時(shí)期叫做“新公共行政時(shí)代”（New Public Administration），它反映了發(fā)生于20世紀(jì)60年代的巨大的社會(huì)、政治和文化變革，正是這些變革刺激了“新公共行政時(shí)代”的確立。這一時(shí)期的特點(diǎn)是，對(duì)職業(yè)公務(wù)員賦予了更大的個(gè)人責(zé)任。在80年代后期，當(dāng)公共行政學(xué)者重新發(fā)現(xiàn)了“改革時(shí)代”的道德原則時(shí)，鐘擺再次擺回。這一時(shí)期的主要任務(wù)是，維持政府在一個(gè)反政府時(shí)代的積極形象。這一時(shí)期被稱(chēng)為第三個(gè)時(shí)期，即“道德重建時(shí)期”（The Reconstruction Era），因?yàn)樗噲D使進(jìn)步中的公共行政的經(jīng)典理念再次具有相關(guān)性。如果不是由大衛(wèi)·奧斯本和西奧多·蓋布勒在1992年發(fā)表《重塑政府》而發(fā)起的對(duì)傳統(tǒng)公共行政進(jìn)行的深刻挑戰(zhàn)，“道德重建時(shí)期”可能今天仍不會(huì)到來(lái)。一些公共行政學(xué)者認(rèn)為，本書(shū)主張的進(jìn)取政府被一些公共行政學(xué)者認(rèn)為是對(duì)中立公共行政的價(jià)值觀和道德觀的挑戰(zhàn)。因此，該時(shí)期又稱(chēng)為“道德再造時(shí)代”（The Reinvention Era）?，F(xiàn)在公共行政道德研究的第五個(gè)時(shí)代正在進(jìn)行中，這個(gè)時(shí)期叫做“唯靈論時(shí)代”或者“精神主義時(shí)代”（Spiritualism）。

今天，美國(guó)公共行政學(xué)者們處在爭(zhēng)論之中，這種爭(zhēng)論將很可能為21世紀(jì)建立一個(gè)新的道德范例。公共行政的道德改革議程開(kāi)始于“改革時(shí)代”，而實(shí)際上在19世紀(jì)末就已出現(xiàn)。20世紀(jì)60年代和70年代的喧囂時(shí)代給新公共行政及其革命性的道德平臺(tái)以生命。在20世紀(jì)80年代和90年代早期出現(xiàn)了兩種方式的調(diào)和，即人們所稱(chēng)的“道德重建時(shí)期”。這個(gè)議程很快為“重塑運(yùn)動(dòng)”及后來(lái)對(duì)它的批判所淹沒(méi)，一種新的道德共識(shí)正在形成中。

二、改革時(shí)代（1883－1971）

在經(jīng)典之作《公共行政研究導(dǎo)論》（1955）中，倫納德·懷特認(rèn)為，美國(guó)民主的最初幾十年的高道德標(biāo)準(zhǔn)的特征已為大規(guī)模的政黨崛起、肆無(wú)忌憚的杰克遜式民主的后果以及銀行、保險(xiǎn)、鐵路運(yùn)輸和房地產(chǎn)等行業(yè)的道德標(biāo)準(zhǔn)的“普遍下降”所蠶食。到20世紀(jì)中葉，懷特得出的結(jié)論是，高標(biāo)準(zhǔn)的道德回復(fù)到三個(gè)層次的政府中。改變了美國(guó)政府道德進(jìn)程的是一個(gè)強(qiáng)有力的、范圍廣大的改革運(yùn)動(dòng)，這次改革運(yùn)動(dòng)首次開(kāi)始于內(nèi)戰(zhàn)之后，到20世紀(jì)中葉仍保持強(qiáng)勁的影響勢(shì)頭［1］（pp.13－15）。

改革時(shí)代的根基在19世紀(jì)末奠定，是隨著伍德羅·威爾遜的論文《公共行政研究》在1887年的發(fā)表和《彭德?tīng)栴D法案》在1883年的通過(guò)而奠定的。它包含公務(wù)員系統(tǒng)的基本原則，這些基本原則產(chǎn)生于那個(gè)時(shí)代的美國(guó)道德精神。它首先是對(duì)“分贓制”的濫用、腐敗以及利益沖突的回應(yīng)，而這些正是內(nèi)戰(zhàn)及重建時(shí)期美國(guó)政府的典型特征。除了鏟除這些罪惡的需要之外，公務(wù)員改革者們也希望使政府變得更加高效。這些改革措施的重要機(jī)制是：用人唯賢；競(jìng)爭(zhēng)考試晉升制；對(duì)法律適用中行政中立的強(qiáng)調(diào)；嚴(yán)格堅(jiān)持一種等級(jí)制的指揮決策程序。

伍德羅·威爾遜把公務(wù)員制改革稱(chēng)作一個(gè)更全面的行政改革的前奏，認(rèn)為它為接下來(lái)的改革作了一個(gè)“道德準(zhǔn)備”。威爾遜認(rèn)為，行政應(yīng)該處于政治領(lǐng)域之外，從而為廣為討論的、后來(lái)被辯論的政策－政治/行政兩分法確立了根基［2］。這一原則很快就得到強(qiáng)化，隨著弗蘭克·古德諾論文《政治與行政》在1900年的發(fā)表而被更牢固地確立起來(lái)。

這就導(dǎo)致了“改革時(shí)代”政府道德法典的制定，該法典設(shè)定了基本原則和價(jià)值觀，來(lái)指導(dǎo)各團(tuán)體的成員，使其為公眾提供最高的、盡可能高水平的服務(wù)，而不受種族歧視或者私人利益或好處的影響。那個(gè)時(shí)代也許被最廣泛承認(rèn)和仿效的法典是國(guó)際城市管理協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)ICMA）制定的道德法典，該法典于1924年制定，1952年修訂。該法典要求其成員做到如下規(guī)定：①他們有使自己具有很好地履行職責(zé)的資格的一種道德責(zé)任及努力工作以提高工作水平的一種義務(wù)；②人事管理應(yīng)該按照唯賢原則（Merit Principle）來(lái)評(píng)價(jià)；③政策由選舉出來(lái)的市議會(huì)來(lái)決定；④榮譽(yù)、誠(chéng)信、公共服務(wù)及社會(huì)責(zé)任是重要的價(jià)值；⑤不應(yīng)該拍馬屁或者為個(gè)體和私人利益服務(wù)。

在整個(gè)“改革時(shí)代”，國(guó)際城市管理協(xié)會(huì)道德法典的關(guān)鍵要素都在各種各樣的聯(lián)邦雇員道德法典中得以重新反映。無(wú)黨派性、公平、禮儀和誠(chéng)信得到普遍強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，對(duì)美國(guó)政府忠誠(chéng)、秘密安全的保守義務(wù)以及公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)義務(wù)都在法典中經(jīng)常被強(qiáng)調(diào)。經(jīng)濟(jì)、效率、效益的重要性也時(shí)常得以強(qiáng)調(diào)。跟今天不同的是，20世紀(jì)前半期的改革者們經(jīng)常把美國(guó)政府自己看成是一套促進(jìn)道德抉擇的機(jī)構(gòu)。對(duì)他們而言，民主是為最大地減少特殊利益的影響而服務(wù)的。自由選舉確保政策制定者們由選民選舉出來(lái)，并由此對(duì)他們負(fù)責(zé)。公共機(jī)構(gòu)中的等級(jí)制通過(guò)強(qiáng)制政策決策服從民選官員或者那些在高層機(jī)構(gòu)中被民選官員任命的官員的命令來(lái)確保這種責(zé)任的效力。這是被保羅·愛(ài)潑白及其在錫拉庫(kù)扎（意大利西西里島東部一港市）大學(xué)麥克斯韋市民與公共事務(wù)學(xué)院的許多同伴加以推行的“大民主”的中心定理。

對(duì)良好社會(huì)的潛在威脅不是來(lái)自壞人而是來(lái)自不完善的制度設(shè)施［3］（p.283）。然而，個(gè)人道德品質(zhì)和主觀態(tài)度也能夠培育，以確保公共機(jī)構(gòu)具有最好的可能的道德結(jié)果。道德品質(zhì)包括樂(lè)觀主義（信心和能力）、勇氣（知難而進(jìn)）和由慈善培育的公平（一種對(duì)正義和公共利益的促進(jìn)義務(wù)）。主觀態(tài)度反映的是對(duì)人們及政策的道德模糊性、公務(wù)員的情景道德（比如在戰(zhàn)爭(zhēng)中就沒(méi)有絕對(duì)性）以及程序的二難性（公平性和公開(kāi)性時(shí)常與公共利益中的及時(shí)性決策性行動(dòng)發(fā)生矛盾）的一種理解。

在“道德改革時(shí)代”，按照弗雷德里克·莫舍在《民主與公共行政》中的觀點(diǎn)，“賢能（Merit）成為官方術(shù)語(yǔ)和民主政府的基石”［4］（p.202）。莫舍認(rèn)為，唯賢原則在美國(guó)意識(shí)形態(tài)中有著深厚根基?！靶陆痰赖隆眱r(jià)值不僅是作為一種實(shí)際需要性，更是作為一種道德義務(wù)而起作用。那個(gè)時(shí)代的美國(guó)人相信，獎(jiǎng)賞應(yīng)該基于按照客觀判斷的、在明確標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上評(píng)價(jià)的出色表現(xiàn)而給予。美國(guó)人對(duì)唯賢原則的承諾也是基于政治/政策與行政分離的理念，并由強(qiáng)有力的科學(xué)性管理運(yùn)動(dòng)而得以加強(qiáng)［4］（p.98）。羅斯福新政及對(duì)二戰(zhàn)的處理措施有效地摧毀了人們對(duì)政治/行政二分法的無(wú)論何種的實(shí)際信任，卻“沒(méi)有留下合適的替代品”［4］（p.98）。而在戰(zhàn)后時(shí)期，公共機(jī)構(gòu)中行業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)的興起逐漸消掉了改革日程的重要性。

隨著改革時(shí)代的結(jié)束，人們認(rèn)識(shí)到的道德關(guān)切不是浪費(fèi)、欺詐和毀謗（“相對(duì)次要的”），而是對(duì)公共利益的“部分的、集體的、職業(yè)的觀點(diǎn)”的優(yōu)先性問(wèn)題［4］（p.210）。比如，艾森豪威爾總統(tǒng)在告別演講中警告，要當(dāng)心軍工聯(lián)合體的危險(xiǎn)性，闡明了保羅·愛(ài)潑白及改革時(shí)代的其他領(lǐng)起人為何對(duì)把專(zhuān)家放在“高層而不是放在水龍頭上”的傾向是那么地?fù)?dān)心［4］（p.213）。

1968年莫舍在許多方面的結(jié)論都標(biāo)志著改革時(shí)代的理性終結(jié)。他堅(jiān)持認(rèn)為，多數(shù)的公共決策具有很高的道德內(nèi)涵，大多數(shù)公務(wù)員可利用的選擇很少是黑色或者白色的。他明確表示，私人道德對(duì)公共決策是不夠的，而且，事實(shí)上，多數(shù)職業(yè)基本上是反政府的。因此，莫舍主張，如果程序是公開(kāi)而透明的，那么，政治和行政是公共道德的最好保護(hù)者。他還強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)大眾教育以確保品德和能力的重要性，克服了通過(guò)狹窄的、職業(yè)的專(zhuān)業(yè)化而引起的分割的危險(xiǎn)性。對(duì)莫舍來(lái)說(shuō)，大學(xué)提供了使職業(yè)對(duì)民主產(chǎn)生安全的最大希望。

三、新公共行政時(shí)代（1971－1987）

新公共行政時(shí)代為一個(gè)喧囂的時(shí)代提出了一種激進(jìn)的新哲學(xué)。在面對(duì)冷戰(zhàn)、太空競(jìng)賽、民權(quán)運(yùn)動(dòng)、像針對(duì)肯尼迪總統(tǒng)及其兄弟羅伯特·肯尼迪和馬丁·路德·金一樣的政治領(lǐng)袖的暗殺活動(dòng)、廣為傳播而有時(shí)又很血腥地抗議越南戰(zhàn)爭(zhēng)的示威活動(dòng)，以及主要城市中少數(shù)民族人群經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的缺乏這些社會(huì)問(wèn)題時(shí)，美國(guó)戰(zhàn)后的繁榮慶典、市郊化、一個(gè)車(chē)庫(kù)兩輛轎車(chē)以及搖擺舞的極盛等這些事物迅速地消退。這些社會(huì)問(wèn)題和劇變都在暗中毀壞美國(guó)公眾對(duì)其政府的忠誠(chéng)和信任，而這種忠誠(chéng)和信任是在改革時(shí)代由道德改革運(yùn)動(dòng)培育并鞏固起來(lái)的。

在那些年代里，美國(guó)是被深深地分裂的。所謂的以“沉默的多數(shù)”當(dāng)選的美國(guó)保守黨人理查德·尼克松作為總統(tǒng)壓倒了一度備受歡迎的自由派改革者休伯特·漢弗萊。候選人羅伯特·肯尼迪被暗殺、1968年夏天芝加哥的民主黨提名大會(huì)期間又發(fā)生“警察暴亂”，選舉就這樣被暴力破壞。美國(guó)民主的基本制度的核心部分正在受到挑戰(zhàn)：政府還能為民眾提供那些使他們能夠公平、和平地管理自己的機(jī)制嗎？

在這種情境下，公共行政理論家及執(zhí)業(yè)者小組發(fā)表了一系列相關(guān)論文，這些論文為“新公共行政”設(shè)定了哲學(xué)理念和議程草案［5］（pp.28－29）。從公共倫理的視角看，“新公共行政”尋求擺脫改革時(shí)代，設(shè)立公共倫理的新哲學(xué)。新公共管理者首先從隨后被接受的觀點(diǎn)——政治/行政二分法與現(xiàn)實(shí)及經(jīng)驗(yàn)相沖突——開(kāi)始著手批判。他們同時(shí)也對(duì)改革時(shí)代對(duì)經(jīng)濟(jì)的承諾及政府效率進(jìn)行抨擊，并認(rèn)為，當(dāng)公眾認(rèn)為不存在普遍接受的、客觀的履職標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，這樣的目標(biāo)是毫無(wú)意義的。

新公共行政提出了新觀點(diǎn)，即公共管理者首先應(yīng)該對(duì)他自己或她自己負(fù)責(zé)，來(lái)取代改革時(shí)代對(duì)行政中立性及命令鏈決策機(jī)制的強(qiáng)調(diào)。“自我實(shí)現(xiàn)的人會(huì)負(fù)責(zé)，因?yàn)樗麄兪墙】档??！保?］（pp.178－179）新公共行政看到一種模糊性、不確定性和變化的環(huán)境，一個(gè)在政府行政機(jī)構(gòu)內(nèi)要求形成更大民主和個(gè)人主義的臨時(shí)社會(huì)。新公共行政鼓勵(lì)公職人員和公民在公共場(chǎng)合宣稱(chēng)自己的個(gè)人價(jià)值。不像改革時(shí)代的道德哲學(xué)那樣，新公共行政要求公務(wù)員在各自的工作崗位中利用他們個(gè)人的道德準(zhǔn)則及判斷來(lái)指導(dǎo)他們的工作［5］（p.189）。

20世紀(jì)70年代，水門(mén)事件及其他一些被廣為宣揚(yáng)的丑聞和尼克松政府的道德失敗為這些革命性的、個(gè)體主義的公共行政道德觀念的傳播添柴加薪。國(guó)防部雇員丹尼爾·埃爾斯伯格把五角大樓的機(jī)密文件泄露給《紐約時(shí)報(bào)》，反映了公共機(jī)構(gòu)中道德行為的革命性的榜樣作用，也就是我們現(xiàn)在通常所指的舉報(bào)人。事實(shí)上，水門(mén)事件的揭露最初來(lái)自一個(gè)以前鮮為人知的公職人員的道德工具——信息對(duì)媒體的匿名泄漏。

新公共行政對(duì)公共行政道德的方法徹底顛覆了改革時(shí)代的原則。新公共行政學(xué)院的學(xué)者相信，民選官員及其政治提名人代表著對(duì)道德政府的首要威脅。在他們看來(lái)，道德優(yōu)秀的公務(wù)員，他們更了解公共政策問(wèn)題，是公民對(duì)良好政府和誠(chéng)信政府保持信心的最好保障。為了使這些公共品德的公共服務(wù)監(jiān)理人做好他們的工作，新公共行政還強(qiáng)調(diào)，有必要通過(guò)權(quán)力下放、社區(qū)控制和政府決策中最大化的、可行的公眾參與的措施來(lái)讓監(jiān)理人接近民眾。這一時(shí)期的立法改革——信息行為自由、舉報(bào)者保護(hù)和高級(jí)行政人員的自由裁量——力求削弱對(duì)政府行政部門(mén)的政治控制。而且，至少在一定程度上，這些措施中的每一個(gè)都預(yù)示著對(duì)個(gè)體公務(wù)員道德判斷的更大信任，而不是對(duì)民選的高級(jí)行政和立法官員的信任。羅納德·里根的當(dāng)選和保守主義在美國(guó)的興起，在許多方面都加速了對(duì)政府不信任的革命性時(shí)代的到來(lái)。但是，與里根的保守派不同的是，新公共行政理論家把職業(yè)公務(wù)員的個(gè)人價(jià)值觀和職業(yè)道德看作是確保政府誠(chéng)信的最好辦法。里根及其支持者希望縮小政府的規(guī)模和范圍。對(duì)里根派來(lái)說(shuō)，政府是個(gè)疑難問(wèn)題，解決難題的答案就在于擺脫政府。正如19世紀(jì)60年代的社會(huì)變化導(dǎo)致了新公共行政及其個(gè)性化的道德品牌一樣，里根革命的政治力量要求公共機(jī)構(gòu)職業(yè)人員和學(xué)者們重新審視中央集中制的基本理念及政府的目的。當(dāng)公共機(jī)構(gòu)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的泛濫及負(fù)面影響而存在的時(shí)候，這種重新審視引起了人們對(duì)公共行政的19世紀(jì)晚期之根的持續(xù)興趣。

四、道德重建時(shí)期（1987－1992）

到20世紀(jì)80年代晚期，公共行政理論已經(jīng)開(kāi)始擺回到改革時(shí)代的許多道德原則上。1987年，路易斯·高思洛普寫(xiě)道：“公共行政領(lǐng)域過(guò)于謹(jǐn)慎，而作為個(gè)體的公務(wù)員往往權(quán)力欲望過(guò)于強(qiáng)烈并富有擴(kuò)張性?！保?］他認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域必須發(fā)展一種集中在為個(gè)體公民服務(wù)的職業(yè)氣質(zhì)。在這個(gè)新的時(shí)代，公共行政道德的定義是：普遍地為其公民和共同體負(fù)責(zé)的行為。公共行政人員的任務(wù)是，為公民并在公民中把政策和計(jì)劃轉(zhuǎn)化為道德過(guò)程和后果［6］。道德責(zé)任是通過(guò)公務(wù)員與相對(duì)人/委托人之間以及在公民自己之間持續(xù)的、不斷的和互動(dòng)的關(guān)系而確立起來(lái)的。這個(gè)互動(dòng)過(guò)程驅(qū)動(dòng)著在他們之間以意圖、行動(dòng)和知覺(jué)的方式而發(fā)生的各種關(guān)系和交易的開(kāi)放式評(píng)估過(guò)程。這些交易將公民和公共管理者集合起來(lái)，建立了聯(lián)系，運(yùn)作中的共同體通過(guò)這種聯(lián)系而創(chuàng)建起來(lái)，并得以維持。良好的交易關(guān)系建立起信任，信念和忠誠(chéng)可以依靠這種信任基礎(chǔ)得以發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上，一種道德的制度能夠建立起來(lái)。正如高斯洛普的觀點(diǎn)，“通過(guò)形成信念、信任和忠誠(chéng)的三個(gè)組合，公共行政管理者將成為國(guó)家靈魂全面發(fā)展的決定性要素”［6］。

重建時(shí)期的道德理論家試圖尋找一個(gè)返回路徑，為公共行政管理者樹(shù)立一個(gè)可行的和被廣泛接受的道德行為準(zhǔn)則，這個(gè)道德行為準(zhǔn)則超越了新公共行政對(duì)道德決策的個(gè)體主義方法。然而，重建派的訴求因改革對(duì)行政中立性的信念而受阻。政治問(wèn)責(zé)制和政府本身在羅納德·里根政府時(shí)期就已經(jīng)喪失了可信度。

里根政府大幅度增加了行政部門(mén)的政治任命職位的數(shù)量，并以忠實(shí)的追隨者填滿(mǎn)了所有這些職位［7］（p.123）。他們用增強(qiáng)私有化、減少暴力以及人們對(duì)提高公務(wù)員工資和福利的反對(duì)的威懾方法加強(qiáng)了永久性公務(wù)員的中立性原則。在美國(guó)，這種高壓措施很難長(zhǎng)時(shí)間地維持現(xiàn)狀，里根的忠實(shí)支持者所推行的公共服務(wù)政治化，在自二戰(zhàn)以來(lái)史無(wú)前例的丑聞和道德腐敗的雙重打擊下轟然坍塌［8］（p.164）。里根政府時(shí)期的絕大多數(shù)犯罪行為及不道德行為是由他任命的官員及支持者實(shí)施的，而不是由優(yōu)秀公務(wù)員或者高級(jí)行政人員（SES）所為［8］（p.165）。

重建時(shí)代接近尾聲，丹尼爾·湯普遜總結(jié)了道德進(jìn)程及這一時(shí)期出現(xiàn)的各種障礙，指出，如果行政道德的目的是為了促進(jìn)政府道德原則的進(jìn)化，那么一種基于中立性和結(jié)構(gòu)上的道德建構(gòu)必須被拋棄。湯普遜將這些道德原則界定為：當(dāng)人們以一種方式——這種方式可能會(huì)嚴(yán)重影響其他人的福祉——行事的時(shí)候，人們應(yīng)該尊重的權(quán)利和職責(zé)；并且當(dāng)集體的政策和做法影響個(gè)體、社會(huì)及整體的福祉的時(shí)候，集體的政策和做法應(yīng)該滿(mǎn)足的條件［9］。

中立性道德原則要求，行政管理者應(yīng)該遵循道德原則及組織方向，而不是服從某個(gè)個(gè)體公務(wù)人員。這種道德方向是由民選官員或由他們?nèi)蚊墓賳T設(shè)定的。組織對(duì)決定及采取的行動(dòng)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)履行其工作職責(zé)的個(gè)體公務(wù)員負(fù)責(zé)，因?yàn)閭€(gè)體公務(wù)員的這些工作職責(zé)是由該組織中負(fù)有政治責(zé)任的高層的政策制定者規(guī)定的。

在實(shí)踐中，道德中立原則有實(shí)質(zhì)性劣勢(shì)。首先，無(wú)論法律、行政法規(guī)和政策指令羅列得多么詳盡，公務(wù)員在履行日常職責(zé)時(shí)通常面臨眾多的選擇及廣泛的自由裁定權(quán)。第二，沒(méi)有現(xiàn)成可用的機(jī)制供職業(yè)公務(wù)員或街道一級(jí)的公務(wù)員來(lái)表達(dá)他們的關(guān)切或者提出有關(guān)他們的組織的程序或議程的道德問(wèn)題。因此，公職人員僅有四種相當(dāng)乏味的選擇——服從、辭職、泄密或者加入黑社會(huì)、暗中破壞。

組織的道德原則表明，作為個(gè)體的公務(wù)員對(duì)其組織的道德性不負(fù)責(zé)任，僅對(duì)其自己的特定職責(zé)負(fù)責(zé)。作為一個(gè)整體，組織要對(duì)其政策和行動(dòng)的道德性負(fù)責(zé)。組織原則的邏輯是：沒(méi)有人能對(duì)全組織性的行動(dòng)負(fù)責(zé)；組織內(nèi)的任何個(gè)人的動(dòng)機(jī)不代表其整個(gè)組織的道德性；并且，一個(gè)復(fù)雜組織中個(gè)體的作用被界定得很有限，同樣地，沒(méi)有任何人有能力決定道德指向或者作為一個(gè)整體機(jī)構(gòu)的基調(diào)。

這種方法有著基礎(chǔ)性的缺陷。沒(méi)有了個(gè)體責(zé)任，公務(wù)員可以為所欲為，而不考慮基本的道德品行。當(dāng)公民直接挑戰(zhàn)公務(wù)員的決定時(shí)，公民可能會(huì)對(duì)一個(gè)道德后果沒(méi)有道德期望［9］?？梢圆扇∈裁创胧﹣?lái)克服自改革時(shí)代沿襲下來(lái)的道德原則中的這些基礎(chǔ)性的缺陷呢？

湯普森認(rèn)為，個(gè)人責(zé)任必須超越角色責(zé)任。不作為和行為，必須從道德角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。在公共行政領(lǐng)域，行動(dòng)和結(jié)果必須比動(dòng)機(jī)或意圖有更大的重要性（這是很難衡量的）。而且，公共官員必須運(yùn)用深謀遠(yuǎn)慮，來(lái)考慮他們行動(dòng)的后果［9］。

重建派接著開(kāi)始討論改革時(shí)代的道德構(gòu)建的理論缺陷。一種實(shí)用而可行的公共道德法規(guī)必須包含個(gè)人責(zé)任和組織責(zé)任兩種，后果和過(guò)程都必須從屬于道德的檢查。在重建時(shí)代結(jié)束之前，人們對(duì)政府的信任度達(dá)到了20世紀(jì)的最低水平。彼得·德魯克管它叫做“官僚政府的破產(chǎn)”［10］（p.xi），公眾對(duì)政府的信任接近歷史最低水平［10］（p.1）。伴隨海灣戰(zhàn)爭(zhēng)勝利而來(lái)的短暫的公眾高支持率，在面臨日益惡化的美國(guó)經(jīng)濟(jì)、持續(xù)的高失業(yè)率以及一個(gè)被認(rèn)為徹底腐敗的聯(lián)邦政府的時(shí)候便迅速地跌落。

五、道德再造時(shí)代（1992－當(dāng)前）

奧斯本和蓋布勒的《再造政府》（1993）深刻地影響了整個(gè)世界的公共行政理論和實(shí)踐，在美國(guó)尤其如此。雖然作者對(duì)政府是失敗的這一普遍觀點(diǎn)持贊同意見(jiàn)，但是他們的解決方式與里根及保守派截然不同。里根及其支持者認(rèn)為政府是個(gè)難解之題，而私有化就是答案。而奧斯本和蓋布勒則認(rèn)為，政府系統(tǒng)是個(gè)難題，答案就是再造這些系統(tǒng)。這些系統(tǒng)的核心困難是手段的，而非目的的［10］（p.xxi）。與多數(shù)理論家、研究者、執(zhí)業(yè)人員甚至再造政府的倡導(dǎo)者們的觀念相反，再造政府并不主張政府應(yīng)該像商業(yè)一樣運(yùn)作。事實(shí)上，奧斯本和蓋布勒的結(jié)論是，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的區(qū)別是如此基本和重要的，以至于政府不能像商業(yè)一樣運(yùn)作［10］（p.21）。他們的建議是，政府需要變得較為具有企業(yè)性。企業(yè)性政府尋求將資源從低回報(bào)地區(qū)轉(zhuǎn)移到高回報(bào)地區(qū)。依此他們建議，哪里有可利用的信息，或者在哪里這種信息可以被加以利用，政府決策者們就應(yīng)該以這種政府行為為基準(zhǔn)對(duì)抗作為資源配置過(guò)程一部分的另一種行為（預(yù)算編制）。它同時(shí)還包含了關(guān)注改革時(shí)代對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率還有績(jī)效和道德指標(biāo)的更大的承諾［8］（pp.177－182）。

奧斯本和蓋布勒再造政府的10條原則的目的顯然是創(chuàng)造一個(gè)結(jié)果導(dǎo)向型政府，并在公共機(jī)構(gòu)里達(dá)到事半功倍的效率。同時(shí)，再造理論認(rèn)可了政府道德的重要性。奧斯本和蓋布勒明確拒絕重建時(shí)代的道德改革工具——檢察長(zhǎng)和審計(jì)師尋求根除浪費(fèi)、欺詐和權(quán)力濫用，并提醒說(shuō)：是不是在20世紀(jì)80年代和90年代初的大多數(shù)腐敗和道德淪喪都是民選官員和政治被任命者的后果而不是職業(yè)公務(wù)員的后果呢？更有，奧斯本和蓋布勒想知道：如果發(fā)現(xiàn)或者防止腐敗常常都比用干預(yù)的方法最終節(jié)約的成本高，那么它是不是值得？還有更令人關(guān)注的擔(dān)心是：在追求廉潔政府的過(guò)程中，將建設(shè)并正在建設(shè)公共系統(tǒng)，這些公共系統(tǒng)有能力生產(chǎn)高質(zhì)量、高容量成果［10］（p.137）。結(jié)果導(dǎo)向型政府能利用行政措施和計(jì)劃成果更有效地減少腐敗。對(duì)結(jié)果而不是對(duì)規(guī)則的關(guān)注是使政府工作更好也更道德的一種更為有效的方法。再造理論也關(guān)注政府的敏感度和政治責(zé)任。不像新公共行政時(shí)代那樣，再造理論家們不相信用鼓勵(lì)公務(wù)員把他們自己的價(jià)值觀適用于公共政策決策的方法就會(huì)使政府變得更加道德。再造理論家們把對(duì)消費(fèi)推動(dòng)型政府的不斷增長(zhǎng)的欲求看作是“一種官僚機(jī)制的傲慢自大”的一個(gè)結(jié)果。這個(gè)難題由于這一事實(shí)——即多數(shù)政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算不是由他們的顧客的行為或者意見(jiàn)決定的或者甚至是較大地影響的——而變得更加惡化［10］（p.167）。

為了糾正政府敏感度和政治責(zé)任的缺失，再造理論家們呼吁一種權(quán)力被分散的政府、單調(diào)的官僚機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)管理合作及授權(quán)公務(wù)員。但是，他們提倡企業(yè)性政府（收入大于支出），這引發(fā)了人們對(duì)再造計(jì)劃極大的道德?tīng)?zhēng)論。這種相當(dāng)簡(jiǎn)單而并沒(méi)有明顯挑釁性的建議對(duì)許多人而言意味著，要實(shí)現(xiàn)政府的反應(yīng)敏感度和問(wèn)責(zé)制，政府應(yīng)該更像一個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)一樣去運(yùn)作。

正如我們之前所提到的，奧斯本和蓋布勒明確拒絕政府可以或者應(yīng)該像一個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)一樣運(yùn)作的觀點(diǎn)。相反，他們?cè)谶@方面的總的要點(diǎn)非常接近改革時(shí)代對(duì)經(jīng)濟(jì)、效率和效益的強(qiáng)調(diào)。然而，相當(dāng)實(shí)質(zhì)范圍的道德?tīng)?zhēng)論已經(jīng)逾越了公共企業(yè)家精神的主題。爭(zhēng)論刺激了人們對(duì)公共行政道德的更大關(guān)注，這可能預(yù)示著公共道德理論和實(shí)踐新時(shí)代的開(kāi)始。

六、唯靈論時(shí)代（精神主義時(shí)代）（1997－當(dāng)前）

H.喬治·弗雷德里克遜在他的《公共行政的精神》一書(shū)中認(rèn)為，現(xiàn)代公共行政發(fā)展壯大的動(dòng)力是在19世紀(jì)后半葉到20世紀(jì)初并持續(xù)到20世紀(jì)早期的美國(guó)政府的腐敗現(xiàn)象［8］（p.157）。盡管有這種道德基礎(chǔ)，但大多數(shù)公共行政部門(mén)的執(zhí)業(yè)者把他們“完成工作”的行動(dòng)看作是他們的首要任務(wù)［8］（p.161）。雖然界定和限定他們的工作的程序和流程是旨在打擊腐敗的（如：競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、憑優(yōu)聘任和晉升以及透明的法律），但是大部分執(zhí)業(yè)者都把重心放在績(jī)效上，而將是非問(wèn)題留給了理論家們。

弗雷德里克遜及其理論在這種分析語(yǔ)境中特別重要。他曾經(jīng)是新公共行政時(shí)代的最初的參與者和理論家之一，現(xiàn)在還是公共行政道德領(lǐng)域著名的、被廣泛引注的作者，而且也許是再造理論尤其是公共行政企業(yè)家精神最直爽的批評(píng)家。弗雷德里克遜認(rèn)為，價(jià)值觀是公共管理的核心，而其核心價(jià)值是忠誠(chéng)于法律、誠(chéng)信、敬業(yè)、個(gè)人道德及對(duì)憲法的義務(wù)［8］（p.161）。他進(jìn)一步認(rèn)為，目前已感知的政府道德危機(jī)主要限于民選官員。專(zhuān)業(yè)的職業(yè)公務(wù)員的道德標(biāo)準(zhǔn)和期望已經(jīng)到達(dá)最高水平，并且在大多數(shù)情況下，他們的表現(xiàn)相當(dāng)不錯(cuò)［8］（pp.167－170）。

然而，公共管理理論家和職業(yè)者們繼續(xù)努力在官僚制的民主控制與專(zhuān)業(yè)判斷和選擇之間建立一種適度的平衡，這種平衡對(duì)高效行政非常重要。就倫理的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)行政決策和行動(dòng)承擔(dān)個(gè)人責(zé)任意味著并要求行政自由裁量權(quán)，其中包括公務(wù)員個(gè)人責(zé)任原則。這種觀點(diǎn)與對(duì)大屠殺負(fù)責(zé)的阿道夫·艾希曼及其他納粹派的觀點(diǎn)相反，納粹派認(rèn)為，他們僅僅是在執(zhí)行他們的被政治任命的長(zhǎng)官的命令，而他們對(duì)這些長(zhǎng)官是又負(fù)有責(zé)任的。

矛盾的是，弗雷德里克遜認(rèn)為，在20世紀(jì)80年代和90年代制定的道德法律和程序阻止并削弱了專(zhuān)業(yè)公共管理者履行并接受對(duì)其政府行為的個(gè)人責(zé)任的能力。對(duì)公共行政人員甚至他們的家庭成員、道德管理官員、總檢察長(zhǎng)及道德委員會(huì)的披露要求很可能會(huì)震懾罪犯及不道德嫌疑行為。然而，他們還力圖通過(guò)自由裁量權(quán)的行使及公共利益中的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制來(lái)抑制對(duì)行政效率的過(guò)度追求［8］（p.174）。

在20世紀(jì)90年代，立法者和當(dāng)選行政人員往往陷入一種政策僵局，兩大政黨為爭(zhēng)奪大選的意識(shí)中心而斗爭(zhēng)。在如此的環(huán)境里，行政機(jī)構(gòu)的政策方向及負(fù)責(zé)任的行政自由裁量的行使在未來(lái)十年可能會(huì)為創(chuàng)造性地解決公共政策難題提供最大希望。相反的情況是，對(duì)20世紀(jì)90年代的政策僵局最通常的反應(yīng)是私有化。這一思想似乎是這樣的，如果公共機(jī)構(gòu)不能迅速提供公共問(wèn)題的解決辦法，那么從效率上和道德上，就看看私營(yíng)機(jī)構(gòu)又能做些什么。私營(yíng)機(jī)構(gòu)可以提供競(jìng)爭(zhēng)、選擇及利益驅(qū)動(dòng)的效率，從而導(dǎo)致一個(gè)小型、廉價(jià)政府的產(chǎn)生。由于私有化的缺乏，再造理論家及其他改革者要求更大的公共企業(yè)家精神。公共企業(yè)家精神伴隨有風(fēng)險(xiǎn)，并能提供道德挑戰(zhàn)。

雖然人們相信公共企業(yè)家精神的道德問(wèn)題能夠管理，但弗雷德里克遜也注意到了公共機(jī)構(gòu)腐敗及不道德行為與政務(wù)管理的企業(yè)模式之間的直接聯(lián)系［8］（p.178）。20世紀(jì)早期道德驅(qū)動(dòng)型政府改革的持續(xù)而實(shí)質(zhì)性影響是，增加了政府行政機(jī)構(gòu)的能力，減少了政治的影響。私有化及企業(yè)模式正在用公共政策后果的道德內(nèi)容的消極影響來(lái)逆轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)。

托馬斯和辛西婭·林奇對(duì)關(guān)于其稱(chēng)之為公共管理的“后現(xiàn)代價(jià)值”表達(dá)了類(lèi)似的關(guān)切。在他們看來(lái)，現(xiàn)今后現(xiàn)代公共行政理論、價(jià)值觀是相對(duì)的，其中優(yōu)先性是通過(guò)政治過(guò)程確定的。道德不是政策管理的合適主題。然而，大多數(shù)美國(guó)人信仰上帝和黃金規(guī)則，因此拒絕后現(xiàn)代的道德相對(duì)主義［11］。在公共管理理論與美國(guó)公眾的道德共識(shí)之間的這種明顯脫節(jié)，在改革時(shí)代不會(huì)是一種重大關(guān)切。在以平層組織、授權(quán)雇員及公共企業(yè)家精神為特點(diǎn)的后再造時(shí)代，這種脫節(jié)變成人們的重大關(guān)切。林奇認(rèn)為，需要一種新的行政道德，并且精神智慧在公共行政中的運(yùn)用既適當(dāng)又有益［12］。公共行政道德需要成為公共行政教育的核心。他們主張將宗教智慧和價(jià)值觀念廣泛引入到公共行政課程［11］。1996年對(duì)美國(guó)公共行政管理協(xié)會(huì)（ASPA）隨機(jī)挑選的750名成員的一項(xiàng)研究集中在成員們對(duì)美國(guó)社會(huì)和政府道德的看法、公共機(jī)構(gòu)中誠(chéng)信的本質(zhì)以及公共行政管理協(xié)會(huì)自己制定的道德法典上［13］。研究人員發(fā)現(xiàn)，在公共管理學(xué)者和實(shí)際工作者中，道德是一個(gè)日益引起廣泛關(guān)切的問(wèn)題。大部分的受訪(fǎng)者表示，他們希望公共行政管理協(xié)會(huì)加強(qiáng)并擴(kuò)大其道德計(jì)劃的推廣方案，并將計(jì)劃的宣傳、咨詢(xún)和評(píng)估包括其中［13］。

有趣的是，對(duì)道德再造時(shí)代的挑戰(zhàn)，就像是對(duì)里根主義的挑戰(zhàn)一樣，導(dǎo)致了對(duì)該領(lǐng)域的基本審視。兩者都引起了對(duì)政府及其履職能力的攻擊，里根試圖減少政府，奧斯本則要重新設(shè)計(jì)政府。在這兩種情況下，公共管理者都面臨著界定“是”或道德行為的不同環(huán)境。在這兩種情況下，有一個(gè)重返價(jià)值觀、道德及理想的經(jīng)典表述的欲求。

七、結(jié) 論

在1995年，人們都將他們看到的現(xiàn)象評(píng)價(jià)為公共管理的一種危機(jī)——一種“共同體感和社會(huì)充當(dāng)一種集體企業(yè)的能力的下降”和一種“價(jià)值和公共道德的衰退”［14］（p.1）。假設(shè)的解決辦法包括更大的履職責(zé)任、公平采購(gòu)和公平雇用措施、對(duì)舉報(bào)人更大的獎(jiǎng)勵(lì)及授權(quán)、對(duì)道德法規(guī)和行為準(zhǔn)則的強(qiáng)化［14］（p.10）。學(xué)者們強(qiáng)烈地要求個(gè)體的公共管理者對(duì)其公共行為負(fù)個(gè)人責(zé)任，并衡量計(jì)劃及其設(shè)定的政策動(dòng)議的道德性（Bowman，1991）。學(xué)者們還強(qiáng)調(diào)這種認(rèn)識(shí)，即遵守行為的選擇、口頭的反對(duì)及辭職與一種個(gè)人保護(hù)和公眾反應(yīng)一樣也是可用的［15］（p.19）。

美國(guó)正在進(jìn)入公共行政道德的一個(gè)新時(shí)代，在這個(gè)時(shí)代，績(jī)效和道德將被給予同等重視。一些再造理論家們的績(jī)效管理獨(dú)自將確保公共行政道德的適當(dāng)水平的這一觀點(diǎn)遭到反對(duì)。然而，弗雷德里克遜和其他人都認(rèn)為公共企業(yè)家精神從一種道德視角來(lái)說(shuō)太危險(xiǎn)、應(yīng)該作為一種可行的公共管理策略而加以拒絕的主張也會(huì)被拒絕。

公共企業(yè)家精神對(duì)滿(mǎn)足公眾對(duì)更高質(zhì)量、更負(fù)責(zé)任的低成本政府的需求來(lái)說(shuō)變得日益重要。然而，大多數(shù)政府官員目前尚未完全具備確定一種特殊的政策革新能夠包含的道德風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)的能力。為了解決這個(gè)技術(shù)缺陷，學(xué)者們主張?jiān)诠舱呒靶姓W(xué)校里開(kāi)展更全面的道德課程。這應(yīng)該是一個(gè)積極的在職培訓(xùn)計(jì)劃不可缺少的部分，而這個(gè)計(jì)劃必須是公共行政管理協(xié)會(huì)及其職員在公共機(jī)構(gòu)工作的其他職業(yè)協(xié)會(huì)所倡導(dǎo)議程的中心內(nèi)容。

此外，除了有關(guān)由企業(yè)公共管理產(chǎn)生的道德選擇的教育以外，學(xué)者們也贊成公共管理的培訓(xùn)者了解私營(yíng)部門(mén)的經(jīng)營(yíng)方式和做法。對(duì)任務(wù)履行的不勝任可能是一種失職行為，因此是違反道德的行為。公共管理者不能在交換機(jī)上睡覺(jué)，而當(dāng)公共管理者沒(méi)有妥當(dāng)?shù)靥幚砗门c私營(yíng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系時(shí)，他們也不能將疏忽來(lái)作為推卸責(zé)任的借口。

道德的公共行政可以在各個(gè)時(shí)代公共道德的教訓(xùn)上建立。從改革時(shí)代，人們需要公眾利益的明確意識(shí)及建立道德行為的職業(yè)規(guī)范的努力。從新公共行政時(shí)代，人們需要適應(yīng)個(gè)人責(zé)任的核心概念及復(fù)雜組織中對(duì)個(gè)體的道德命令。

對(duì)政府作用（里根觀點(diǎn)）及政府能力（奧斯本觀點(diǎn)）的攻擊要求人們重新思考政府在社會(huì)中的位置和任務(wù)。這些都要求考慮確保公共管理者都有一個(gè)道德基礎(chǔ)的需要。人們也需要參與到弗雷德里克遜對(duì)公共行政目的的辯論中去。人們渴望參加這些基礎(chǔ)性討論：什么是價(jià)值、理想目標(biāo)和公共管理者道德？它與其說(shuō)是對(duì)將引導(dǎo)美國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)一個(gè)新的、更加道德有效率的公共政府的研究及私有化的重視，倒不如說(shuō)是對(duì)教育、能力及個(gè)人責(zé)任的一種強(qiáng)調(diào)。

（原文題為“Trends In 20th Century United States Government Ethics”，發(fā)表于International Journal of Organizational Theory and Behavior（美），2000年第3期。）

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A

1008－7168（2012）06－0028－07

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.06.005

2012-04-11

重慶師范大學(xué)校級(jí)重點(diǎn)基金項(xiàng)目暨2011年博士啟動(dòng)金項(xiàng)目“中美公務(wù)員道德立法比較研究”（B2011042）。

左秋明（1968－），男，河南南陽(yáng)人，重慶師范大學(xué)教師，博士。

段志超］