周愛萍 孔海娥

中國婦女發(fā)展的社會政策演進

周愛萍 孔海娥

新中國成立至今，中國政府制定了一系列關(guān)于婦女發(fā)展的社會政策，取得了諸多成績，為促進婦女發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。六十多年來婦女解放和發(fā)展的經(jīng)驗表明，只有將社會性別視角運用于各項社會政策的制定與實施，實現(xiàn)社會性別主流化，才能真正推進性別平等。

婦女發(fā)展；社會政策；社會性別；社會性別主流化

一、社會政策與社會性別

一般認為，最早提出社會政策概念的人是19世紀德國社會政策學會的骨干成員之一瓦格納（Adolph Wagner）。他在1891年發(fā)表的論文中把社會政策定義為:“運用立法和行政的手段，以爭取公平為目的，清除分配過程中的各種弊害的國家政策?！盵1]165從這個定義可以看出，社會政策是為了應(yīng)對各類社會問題，以爭取最終的公平、公正為目的而出現(xiàn)的一種社會現(xiàn)象，其具體內(nèi)容也隨著社會問題的出現(xiàn)而不斷地豐富和發(fā)展。一開始，人們對于社會政策具體內(nèi)容的理解不全面，范圍比較狹窄和單一，大都只限于狹義上的“社會福利”（資源分配）。隨著社會的發(fā)展，人們越來越感到社會福利同社會權(quán)利密不可分，因而社會政策還有必要包括社會成員基本權(quán)利和社會地位方面的內(nèi)容，亦即“社會關(guān)系”方面的內(nèi)容。[2]有學者認為，凡是同社會成員的基本權(quán)利和社會福利息息相關(guān)的政策都應(yīng)納入社會政策的關(guān)注視野，這樣，社會政策的具體內(nèi)容就相當豐富，如社會救助、救災(zāi)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)、婦女兒童保護、性別平等、種族（民族）平等、老年人權(quán)益、房屋住宅、勞資關(guān)系、勞動者工作保護條件、人口政策、婚姻家庭保護、殘疾人福利保障、孤兒扶養(yǎng)、退伍軍人優(yōu)撫與安置、職業(yè)訓練、義務(wù)教育政策，等等。[3]社會政策的主要領(lǐng)域分為社會保障政策、公共醫(yī)療衛(wèi)生政策、公共住房政策、公共教育政策、勞動就業(yè)政策、社會福利服務(wù)政策、針對專門人群的社會政策體系和社會政策的其他內(nèi)容。本文所指的社會政策是指政府制定和實施的涉及婦女權(quán)益或權(quán)利的各項政策。[4]16-18

社會政策和社會性別雖然分屬不同的學科領(lǐng)域，但二者也有共同之處：它們都以追求社會的平等、公正為已任，都強調(diào)每個個體或者每個男性和女性都有分享社會成員各項權(quán)利的機會，這種共同的價值觀為社會政策的性別主流化提供了可能性，成為社會性別視角運用于各項社會政策的制定與實施的基礎(chǔ)。

社會性別（Gender）是與自然性別（Sex）相對應(yīng)的一個概念，指基于兩性自然性別差異而形成的一種社會關(guān)系，包括社會對兩性及兩性關(guān)系的期待、要求和評價。社會性別概念的核心在于，它認為歷史和現(xiàn)實中兩性的境遇差別不是由于生理差別導致的，而是由于社會形成的，是社會通過制度化力量將兩性差別合法化、并代際復制的產(chǎn)物。社會性別作為一種理論，旨在探討兩性社會差別形成的內(nèi)在機制及重塑兩性關(guān)系的制度革新；作為一種研究方法或視角，是將人還原為有性別的人，進而發(fā)掘制度對兩性產(chǎn)生的不同影響。聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會于1997年就社會性別主流化的定義達成共識，即社會性別主流化是評估任何領(lǐng)域和層面——包括立法、政策或項目計劃在內(nèi)的任何一項行動——對女性和男性的影響。社會性別主流化將婦女和男人的關(guān)注與經(jīng)驗作為政治、經(jīng)濟和社會各領(lǐng)域中設(shè)計、執(zhí)行、監(jiān)測、評估政策和項目計劃不可或缺的重要部分來加以考慮，從而使男女兩性平等受益，其最終目的是達到社會性別平等，從而推動社會公正和可持續(xù)發(fā)展。社會性別以基本人權(quán)框架為基礎(chǔ)，重視社會性別角色分工和社會性別機制對社會、經(jīng)濟、政治、文化及人們觀念與行為的影響和作用，注重通過改革制度、法律、政策消除社會性別歧視，把賦權(quán)婦女作為實現(xiàn)社會性別平等的中心，強調(diào)婦女共同參與和受益。將社會性別分析應(yīng)用于發(fā)展，可以揭示出男女的社會性別角色和不平等的社會性別關(guān)系，分析出哪些政策和項目真正使男女在改變不平等的社會性別關(guān)系上受益，哪些項目雖然是針對婦女的需要，但是非但沒有促進婦女發(fā)展，反而強化了傳統(tǒng)的社會性別角色，加劇了男女間的不平等關(guān)系。

從20世紀60年代以來，女權(quán)主義、性別視角在社會科學領(lǐng)域獨樹一幟，但在社會政策、福利國家的研究中，對性別的關(guān)注則是在70年代以后，之前對福利國家的研究大多忽略了性別關(guān)系這一變量。隨著性別關(guān)系話題的不斷升溫，90年代后，性別關(guān)系與福利國家的關(guān)系成為研究的熱點之一，二者之間相互影響。一方面，社會政策的定義和發(fā)展受到了性別關(guān)系及其話語的變化的影響；另一方面，國家所實施的社會政策同樣也在形塑著新的性別關(guān)系。二者之間的彼此影響在某種意義上促成了若干有利于女性的社會政策的出臺。本文從新中國成立至改革開放前、改革開放后至1995年，以及1995年世婦會之后三個階段來回顧我國有關(guān)婦女的社會政策的制定和執(zhí)行，從社會性別的視角對相關(guān)政策的制定與實施進行反思。

二、新中國成立至改革開放前的婦女政策

在長期的封建社會中，中國婦女的地位極其低下，生活極為悲慘。政治上，婦女沒有任何政治權(quán)利，無法參政議政；經(jīng)濟上，婦女沒有財產(chǎn)所有權(quán)和繼承權(quán)；生活上，婦女沒有自己獨立的人格，必須遵循“男尊女卑”、“三從四德”的傳統(tǒng)觀念。近代以來，許多開明人士開始倡導婦女解放，試圖改變中國婦女的狀況和地位，但由于沒能將女性解放運動同整個社會的改造結(jié)合起來，因而并不能影響和改變婦女整體的境況。新中國成立以后至改革開放前的30年間，隨著各項社會政策的制定與實施，中國女性的狀況才發(fā)生了巨大的變化。

早在新中國建立前夕，具有憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》就鄭重表示：“中華人民共和國廢除束縛婦女的封建制度。婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化教育的、社會生活的各個方面，均有與男子平等的權(quán)利?！?950年，《中華人民共和國婚姻法》頒布和實施，使婦女在婚姻家庭領(lǐng)域獲得了解放?；橐龇ù_定了婚姻自由、一夫一妻和男女平等的婚姻制度，從根本上解除了中國幾千年封建婚姻制度對婦女的束縛和壓迫，有力地蕩滌了長期積淀在社會心理深處的“男尊女卑”意識。婦女不僅獲得了擇偶、離婚、再婚等方面的自主權(quán)，而且在人格上受到充分的尊重，提高了婦女在家庭中的地位。1947年的土地法大綱規(guī)定：“鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地，……按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配?！盵5]1261-1262經(jīng)過土地改革之后的農(nóng)村婦女，“同男人一樣分得了法定的一塊土地，在家庭擁有的土地財產(chǎn)中，有了屬于她們自己的一份子，這從根本上為婦女力爭在家庭中成為平等的一員提供了必要的生產(chǎn)資料，為其實現(xiàn)自身的進一步解放奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)?！盵6]2191951年2月，政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》明確規(guī)定：男女勞動要同工同酬。1951年5月24日，中央人民政府政務(wù)院人事部發(fā)布《關(guān)于廢除招考工作人員及學員時“不收孕婦”規(guī)定的通知》，規(guī)定不準“不收孕婦”，對此類違反國家保護婦女權(quán)利的規(guī)定以及存在助長歧視婦女封建思想可能性的規(guī)定予以廢除，保障了已婚婦女的工作權(quán)利。1953年2月通過的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》第一章第四條規(guī)定：“凡年滿十八歲之中華人民共和國公民，不分民族和種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”1954年頒布的第一部憲法明文規(guī)定：婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活方面享有同男子平等的權(quán)利。1955年公布的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》也對男女同工同酬作出規(guī)定，這一政策在農(nóng)村成為維護婦女勞動報酬的重要依據(jù)，在城市成為女工獲取合理報酬免受歧視的堅強保障。

由此可見，和世界上大多數(shù)國家不一樣，新中國成立后的前三十年，社會政策的關(guān)注對象從一開始便超出了狹義的社會福利范圍，包括了婦女社會生活的方方面面，這無疑是中國婦女社會政策的一個顯著特點。

回顧新中國成立至改革開放前的三十年，政府及大眾對于社會政策的核心即“公平、公正”的理解不是以個人的自由、平等為基本出發(fā)點的，而是基于一種十分樸素的平等觀，注重人與人之間的相似性和一致性，著力于社會成員之間的平均性。20世紀50年代初國家關(guān)于婦女解放制定的政策或開展的工作，基本上延續(xù)了革命時期對婦女的動員精神，有相當多的婦女確實在集體勞動中獲得了前所未有的自信和成就感，但也付出了健康的代價。當時的人們往往無視兩性固有的生理差異，凡事要求男女并駕齊驅(qū)，比如在“文革”時期提出的“男人能辦到的，女人也能辦得到”之類的倡導在某種意義上就是被扭曲的女性解放目標的最真實寫照。這種忽視生理差異、無視歷史所形成的社會差異而尋求形式上男女平等的后果，只能造成本質(zhì)上的男女不平等。另外，在這一時期國家雖然提出了同工同酬的機制以保證男女的平等，“但是機會的平等一直沒有得到重視，比如由于婦女受教育狀況普遍不及男性，因此從事的工作大多簡單乏味，獲得提升的機會遠較男性為少”。[7]這些最初未能解決的問題似乎延續(xù)至今。

三、改革開放以來至1995年中國婦女權(quán)利的發(fā)展

20世紀80年代以來，婦女立法有了很大的進展。1980年修訂的婚姻法第十七條規(guī)定：“夫妻對共同所有的財產(chǎn)有平等的處理權(quán)”，“離婚時，夫妻的共同財產(chǎn)由雙方協(xié)議處理；協(xié)議不成時……按照照顧女方和子女權(quán)益的原則判決”?；橐龇ㄟ€具體規(guī)定：“夫妻在家庭中地位平等”，夫妻之間有“互相扶養(yǎng)的義務(wù)”，子女“可以隨父姓，也可以隨母姓”。1985年的繼承法全面地保障了我國公民的財產(chǎn)權(quán)利，規(guī)定男女享有同等的繼承權(quán)。80年代中期還出臺了《女職工健康保護暫行規(guī)定》（1986）和《女職工勞動保護規(guī)定》（1988）。義務(wù)教育法（1986）規(guī)定，所有適齡兒童，無論性別、民族或種族，必須接受九年制義務(wù)教育。民法通則（1986）規(guī)定，婦女享有和男子同等的民事權(quán)利。1992年頒布實施的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》，規(guī)定婦女在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活，以及財產(chǎn)、結(jié)婚、離婚和家庭生活方面，享有和男子同等的權(quán)利，它重申男女平等，并主張保護法律賦予婦女的特殊權(quán)益。

與50年代立法更多地注重婦女的社會性解放、無性別差異的平等權(quán)利不同，這些法規(guī)、條例的意圖和效果是對婦女有利的，但其對女性生理、生育特點的強調(diào)本身是以女性有著先天的生理上的不利條件及能力缺陷這一觀念為指導的，從而掩蓋了歷史上形成的性別不平等制度和觀念。[7]

改革開放以來，我國從原來的“男女都一樣”逐漸關(guān)注兩性不同的生理差異，更多地強調(diào)婦女生理、生育的特點和作為弱勢群體的特殊保護。然而婦女不是一個統(tǒng)一的整體，她們有著不同的復雜的身份認同，有權(quán)利和有能力表達自己的利益需求，社會應(yīng)該不斷滿足這種需求。男女不是二元對立和與生俱來的，而是在漫長的文明史中建構(gòu)的。[8]隨著市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，“婦女問題”大量出現(xiàn)。首先是婚姻家庭問題，繼而是婦女回家、女干部落選、女大學生就業(yè)難、打工妹權(quán)益被侵犯、拐賣婦女、賣淫嫖娼、女工下崗、對婦女的暴力、一些農(nóng)村婦女喪失土地使用權(quán)等問題相繼出現(xiàn)。在計劃經(jīng)濟體制下得到比較充分保障的婦女地位有不同程度的下降，部分婦女的權(quán)益在市場機制、資源短缺和男性中心文化的共同作用下受到或多或少的剝奪和侵害。市場經(jīng)濟不可能是絕對公平的，不會自然實現(xiàn)社會公正，男女平等的實現(xiàn)有賴于國家的介入。第四次世界婦女大會在中國北京召開，給了中國婦女發(fā)展一個新的契機。

四、第四次世界婦女大會以后關(guān)于中國婦女的社會政策

1995年，第四次世界婦女大會在北京召開，江澤民總書記向國際社會莊嚴承諾：“男女平等是促進我國社會發(fā)展的一項基本國策，我國反對歧視婦女的現(xiàn)象，切實維護婦女在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中的平等地位及各項權(quán)益?！敝袊膵D女運動迎來了一次新的高潮，政府部門、社會組織和大眾媒體都更加關(guān)注社會性別平等問題，采取各種可能的方式促進和保護婦女權(quán)益。1995年8月經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，《中國婦女發(fā)展綱要（1995—2000年）》正式頒布實施，這是我國政府第一部關(guān)于婦女發(fā)展的專門規(guī)劃。綱要提出，到20世紀末，我國婦女發(fā)展的總目標是：婦女的整體素質(zhì)有明顯提高，在全面參與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展、參與國家和社會事務(wù)管理的過程中，使法律賦予婦女在政治、經(jīng)濟、文化、社會及家庭生活中的平等權(quán)利進一步得到落實。同時，綱要在政治權(quán)利和參與決策、就業(yè)和勞動保護、教育與職業(yè)培訓、衛(wèi)生保健、計劃生育、法律保護、改善婦女發(fā)展的社會環(huán)境、扶持貧困地區(qū)婦女事業(yè)發(fā)展等八個方面提出了具體政策和措施。1996年，湖南省長沙市通過《關(guān)于預防和制止家庭暴力的若干規(guī)定》，這是中國出臺的第一個反對家庭暴力的地方性政策。鑒于貧困具有明顯的社會性別差異，政府制定并實施了向貧困婦女傾斜的社會政策。例如，《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000）》將消除婦女貧困作為國家扶貧戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2001年建立性別敏感的扶貧指標，推動了扶貧工作的社會性別主流化。此外，為扶持婦女自主創(chuàng)業(yè)，政府制定和實施了扶持婦女自主創(chuàng)業(yè)政策，并在職業(yè)培訓補貼、小額信貸、稅費減免等方面給予優(yōu)惠。

到20世紀末，綱要的主要目標基本實現(xiàn)，婦女在政治、經(jīng)濟、文化、社會和家庭生活等各個領(lǐng)域的權(quán)利得到進一步實現(xiàn)。為實踐新千年國際社會提出的婦女兒童行動計劃，促進婦女兒童的持續(xù)發(fā)展，根據(jù)我國婦女發(fā)展迫切需要解決的實際問題，《中國婦女發(fā)展綱要（2001—2010年）》確定了六個優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，即婦女與經(jīng)濟、婦女參與決策和管理、婦女與教育、婦女與健康、婦女與法律、婦女與環(huán)境，并把促進婦女發(fā)展的主題貫穿始終。綱要的制定和實施，目的是強化政府的有關(guān)職能，動員全社會的力量，為婦女的進步與發(fā)展創(chuàng)造更好的社會環(huán)境；同時，鼓勵婦女在參與經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程中爭取自身的進步與發(fā)展。為了更好地貫徹社會性別平等意識，促進婦女發(fā)展，2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國就業(yè)促進法》，規(guī)定實行公平就業(yè)，反對性別歧視，它的實施為勞動者享有平等的就業(yè)權(quán)利提供了具體保障。

五、性別平等政策回顧與思考

新中國成立后，特別是改革開放以來，面對社會中性別矛盾突出的問題，我國加快了對性別平等政策的制定和貫徹，也取得了巨大成就。比如，將性別意識納入決策主流；將男女平等確立為基本國策；制定了中國婦女發(fā)展綱要，將婦女發(fā)展納入國家行動規(guī)劃；制定了一套完整的保護婦女權(quán)益的法律，為促進性別平等和和諧提供了法律保障；制定了構(gòu)建先進性別文化的政策，為促進婦女發(fā)展創(chuàng)造了良好的文化環(huán)境。

社會政策和女性生活密切相關(guān)，而性別差異是無法回避的社會問題，進而也成為社會政策需要面對的問題。婦女作為個體要求與男性在各方面的完全平等和作為一個處于相對脆弱狀態(tài)的群體希望得到特殊保護是一個客觀存在的事實，如果忽視這一事實，假設(shè)男女人口是同質(zhì)的，并有相同的需求，就無法實現(xiàn)男女的真正平等。一項社會政策的制定不僅要同社會現(xiàn)實相適應(yīng)，還要與目標群體的基本需求相吻合，才能實現(xiàn)制度預期的社會功能。在對婦女相關(guān)政策的制定中，這一點尤為重要。在理論上我們可以將婦女與其他領(lǐng)域、其他階層剝離開來，單獨制定一個婦女政策，而在現(xiàn)實中我們的政策卻無法直接或僅僅面對女性群體，必須將婦女群體還原到不同的領(lǐng)域、階層和地域，通過相關(guān)的政府領(lǐng)域來實施這些政策。這就需要各個領(lǐng)域在制定自己的總體規(guī)劃和政策時，將婦女發(fā)展納入其中，并通過該領(lǐng)域具體地予以執(zhí)行和落實。

社會性別主流化，即是對公共政策進行社會性別分析以發(fā)現(xiàn)差距、促進現(xiàn)實中性別平等的全部過程。如何使社會性別分析進入我國公共政策研究、制定與實施的主流，是擺在研究者、決策者及政策執(zhí)行者面前的重要課題。有研究者指出：“如果在社會政策的制定中嵌入社會性別理論的視角，會有與以往不同的社會政策出臺，就會產(chǎn)生帶有性別平等的社會效果，特別是彌補婦女利益的結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性的社會政策缺失，將會促進性別平等的進程。”[9]因此，政府、學界及非政府組織應(yīng)該加強合作，共同促進社會性別分析成為社會政策理論的一個視角和實踐的主流。

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責任編輯：董力婕

The Social Policy Evolution of Chinese Women’s Development

ZHOU Aiping，KONG Hai’e

Since the foundation of New China,the Chinese government has released a series of social policies on women’s development and many achievements have been made,which have provided a social environment for the promotion of women’s development.This essay reviews the related policies of women’s liberation and developments promulgated during the sixty years after the set-up of New China,and discusses the related policies and implementation status associated with women’s liberation and development from the social gender perspective.This essay indicates that only if social gender elements are included in the decision and implementation process can real social gender mainstreaming be realized.

women’s development；social policy；social gender；social gender mainstreaming

10.3969/j.issn.1007-3698.2012.03.012

2012-03-12

C913.68

A

1007-3698（2012）03-0067-05

周愛萍，女，納西族，華中師范大學社會學專業(yè)博士研究生，云南民族大學學報編輯部助理研究員，主要研究方向為社會政策、農(nóng)村發(fā)展；650031孔海娥，女，江漢大學政法學院講師，主要研究方向為文化人類學。430056