馬澤平，魏小蘋(鄭州大學(xué) 商學(xué)院，河南 鄭州 450001)

目前，中國經(jīng)濟實現(xiàn)了高速發(fā)展、綜合國力得到全面提高，且工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐已大大加快，在國強的背景下，人們更注重民富，讓全體國民都能夠公平合理地分享經(jīng)濟增長成果，縮小收入分配差距，使中國成功越過“中等收入陷阱”， 這是國際金融危機之后我國對于當(dāng)前經(jīng)濟增長的一種反思，但這種反思不僅僅停留在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這些經(jīng)濟領(lǐng)域，它同樣關(guān)心經(jīng)濟增長中的個人、企業(yè)能否“機會平等”地參與經(jīng)濟活動和分享經(jīng)濟增長成果，關(guān)注可持續(xù)發(fā)展和公平正義基礎(chǔ)上的增長。

人們開始關(guān)注社會收入分配不公平現(xiàn)象，并反思之前的經(jīng)濟增長理論和增長價值觀。他們從貝克爾的窮人經(jīng)濟學(xué)出發(fā)，提出“廣泛基礎(chǔ)上的增長”、“共享型增長”、“益貧式增長”以及“包容性增長”理念，強調(diào)讓社會形成一種能使窮人或者低收入階層參與經(jīng)濟活動并從中受益，同時增加自身人力資本投資的機制。在保持經(jīng)濟的高速持續(xù)增長的同時，通過減少與消除機會不均等來促進社會的公平與包容性。而這種包容性增長要求政府為廣大民眾提供更優(yōu)質(zhì)、更均等化的公共服務(wù)，建立廣泛的就業(yè)與再就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)，增加政府轉(zhuǎn)移支付以加強職業(yè)技能培訓(xùn)，消除勞動力市場上的就業(yè)排斥與信息壁壘，創(chuàng)造并提供更多就業(yè)崗位。

一、國內(nèi)外有關(guān)公共就業(yè)服務(wù)的研究現(xiàn)狀

專家學(xué)者通過不同的視角對公共就業(yè)服務(wù)體系進行了建立和完善，現(xiàn)將他們的觀點分為三個方面：第一，從政府公共就業(yè)服務(wù)的供給角度，任金秋、曹淑芹、郭昊乾(2009)主張通過制度創(chuàng)新，構(gòu)建多元化的公共就業(yè)服務(wù)體系，希望通過非政府組織的參與，為就業(yè)困難群體實現(xiàn)就業(yè)；溫俊萍(2010)從公共品供給理論出發(fā)，認(rèn)為政府可以購買公共就業(yè)服務(wù)來擴大供給主體等。第二，在公共就業(yè)服務(wù)的過程方面，麻寶斌、董曉倩(2009)認(rèn)為應(yīng)該遵循均等化原則，為我國現(xiàn)存的就業(yè)歧視嚴(yán)重、失業(yè)救助體系不健全等公共就業(yè)服務(wù)問題提供解決思路；章冬斌(2010)主張借鑒歐洲國家就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)的理念，在公共就業(yè)服務(wù)全過程和各個領(lǐng)域引入競爭機制，強化就業(yè)信息服務(wù)和前期的就業(yè)指導(dǎo)，并注重對特殊群體的服務(wù)。第三，從制度層面來看，賈海彥(2007)提出我國當(dāng)前公共就業(yè)服務(wù)職能的缺陷主要源于對公共就業(yè)服務(wù)這一特殊公共品特性認(rèn)識得不全面，對政府職責(zé)的界定不清楚等方面，要解決這一問題，需要完善公共就業(yè)服務(wù)的職能，提供多層次、多樣化的服務(wù)。在構(gòu)建合理的公共就業(yè)服務(wù)管理模式方面，韓振燕(2009)主張政府要把重點工作放在就業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)性工作上，通過完善服務(wù)登記制度、公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，形成市場導(dǎo)向的就業(yè)機制。本文就是在以上觀點的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實的時代背景，在包容性增長的條件下進一步完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。

二、完善公共就業(yè)服務(wù)體系的意義和必要性

就業(yè)服務(wù)是以政府為主導(dǎo)、社會各方參與、通過就業(yè)服務(wù)機構(gòu)幫助勞動者獲得就業(yè)崗位和提升就業(yè)能力，幫助用人單位尋找合格勞動力的一系列服務(wù)工作的總稱。從世界各國的實踐來看，就業(yè)服務(wù)是具有經(jīng)濟理性的一種勞動力市場制度，在促進勞動力供求平衡、減少勞動力市場摩擦、降低勞動交易成本方面發(fā)揮著重要的功能。其中公共就業(yè)服務(wù)在提高勞動力市場透明度，幫助就業(yè)困難群體避免陷入不利地位上具有特殊作用。公共就業(yè)服務(wù)是就業(yè)政策的組成部分，它為勞動者的就業(yè)和用人單位的招聘帶來便利，使勞動力資源得到合理有效的配置。針對我國目前面臨的就業(yè)壓力，促進勞動者就業(yè)，尤其是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不僅加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也促進了城市發(fā)展，成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑，因此，完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系迫在眉睫。

從政府職能角度來看，強化社會管理和公共服務(wù)職能，要求大力優(yōu)化人力資源市場環(huán)境，積極探索和創(chuàng)新工作模式。從掌握勞動力資源、提供就業(yè)信息和就業(yè)培訓(xùn)，到維護勞動者的合法權(quán)益都需要政府部門完善相應(yīng)的管理和服務(wù)。這是促進人力資源的合理有效流動和配置，緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)，加速城市化進程和勞動力市場的城鄉(xiāng)一體化的客觀要求。

2011年發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2011》顯示，84.5%的勞動年齡流動人口沒有接受過職業(yè)培訓(xùn)，74.7%的流動人口養(yǎng)老保險尚未轉(zhuǎn)移到工作城市，3/4的流動人口家庭還在租房居?、?，我國流動人口在生存發(fā)展過程中面臨的突出問題是勞動技能整體偏低。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年我國流動人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了2.21億人，大規(guī)模的人口流動遷移已經(jīng)成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展的重要問題。中國經(jīng)濟正處在一個快速轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移已經(jīng)到了一個關(guān)鍵時期，人口紅利已接近尾聲，勞動力資源面臨著由單純的數(shù)量型向質(zhì)量型升級的困境。此外，我國的人均GDP已經(jīng)達(dá)到3600美元，開始進入中等收入發(fā)展階段，如果不能在“十二五”時期順利轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，有可能導(dǎo)致經(jīng)濟增長的回落或停滯、社會服務(wù)匱乏等難題。所以在加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景下，政府應(yīng)完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)平臺，拓寬公共就業(yè)服務(wù)的對象，對其進行就業(yè)培訓(xùn)或技能培訓(xùn)，提高他們自身的綜合素質(zhì)，為積極就業(yè)儲備人力資本。

三、包容性增長與公共就業(yè)服務(wù)體系的關(guān)系

1.包容性增長的內(nèi)在要求

以“包容性增長”為中心的發(fā)展戰(zhàn)略包括三個相輔相成的方面：一是通過高速、有效以及可持續(xù)的經(jīng)濟增長最大限度地創(chuàng)造就業(yè)與發(fā)展的機會；二是確保人們能夠平等地獲得機會，提倡公平參與；三是確保人們能得到最低限度的經(jīng)濟福利。從這一發(fā)展戰(zhàn)略中可以看出，要實現(xiàn)包容性增長，政府必須提供必要的就業(yè)服務(wù)，來確保人們能夠平等獲得發(fā)展的機會。雖然我國近些年實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速發(fā)展，但與此不相協(xié)調(diào)的是社會矛盾凸顯、收入分配差距懸殊、社會階層固化引來的仇視心理、流動人口的就業(yè)壓力和不平等、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，等等，這些問題的解決在很大程度上都依賴于政府搭建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。只有將它的功能充分發(fā)揮出來才能滿足我們?nèi)找嬖鲩L的公共就業(yè)服務(wù)需求，促進國民之間權(quán)利配置的趨同，徹底實現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，改變權(quán)力精英、資本精英、知識精英這個三位一體的排斥性體制。隨著農(nóng)村剩余勞動力的不斷轉(zhuǎn)移， 戶籍歧視、教育機會的不平等、資源分配的不公平等排斥性體制所帶來的問題會更加嚴(yán)重，必須引起高度的重視。

2.公共就業(yè)服務(wù)體系的現(xiàn)狀

公共就業(yè)服務(wù)具有國家主導(dǎo)的性質(zhì)，它的主要功能包括職業(yè)介紹、提供勞動力市場信息、管理勞動力市場調(diào)整計劃、勞動維權(quán)等。在職業(yè)介紹方面，政府要廣泛開展雇主、求職者滿意度調(diào)查、職位空缺調(diào)查。據(jù)統(tǒng)計，未來5年，全國將新增城鎮(zhèn)就業(yè)人口5000萬人。其中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力每年將達(dá)800萬～1000萬人，城鎮(zhèn)下崗職工還有400萬人需要再就業(yè)，大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)也將保持在一個較大的數(shù)目，勞動力總量將達(dá)到8.3億人，但勞動力就業(yè)需求崗位只能新增4000萬個，勞動力供求缺口達(dá)1000萬個左右。此外，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出②。一些傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)大批下崗失業(yè)人員，而一些新興的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和技術(shù)需要的素質(zhì)較高的人員又供不應(yīng)求，勞動者的職業(yè)能力和素質(zhì)亟待提高。解決就業(yè)問題一方面要靠經(jīng)濟增長，為社會提供更多的就業(yè)崗位，另一方面要通過建立完善的公共就業(yè)服務(wù)體系，為失業(yè)人員提供職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)和失業(yè)保險等服務(wù)，提高失業(yè)人員就業(yè)能力，以實現(xiàn)再就業(yè)。公共就業(yè)服務(wù)不僅可以為那些在就業(yè)市場上處于不利地位的勞動者提供就業(yè)安置和專門的就業(yè)信息，還可以提高勞動力市場的透明度，充分發(fā)揮政府促進就業(yè)和推動勞動力資源合理配置的作用。

近幾年一些試點地區(qū)和城市實現(xiàn)了居民自由遷徙、打破城鄉(xiāng)二元體制，使農(nóng)村居民和城里人享受同樣的公共服務(wù)。這些事件背后都蘊含著相似的發(fā)展密碼：包容和共享。提倡包容性，是要通過合理的制度安排、公平正義的方式，讓經(jīng)濟的發(fā)展成果惠及大眾尤其是弱勢群體，要在合理差異的基礎(chǔ)上，開辟一條既做大蛋糕又分好蛋糕的路子，為人們創(chuàng)造平等的發(fā)展環(huán)境和公平的發(fā)展機會。這需要不斷消除人們參與經(jīng)濟發(fā)展、分享發(fā)展成果方面的障礙，更需要完善公共服務(wù)體系，妥善處理效率與公平的關(guān)系。

3.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的需要

包容性增長是惠及全民的增長，實質(zhì)上是公民權(quán)利的一種平等實現(xiàn)與表達(dá)，是以投資和增加生產(chǎn)型就業(yè)機會為導(dǎo)向，加快經(jīng)濟增長速度和擴大經(jīng)濟規(guī)模的增長。它更傾向于通過增加生產(chǎn)型就業(yè)機會而不是直接的收入分配來實現(xiàn)經(jīng)濟增長，要使人們平等、廣泛地參與經(jīng)濟增長過程并從中受益，強調(diào)機會的平等。通過政府構(gòu)建的公共就業(yè)服務(wù)體系來使社會大眾享有平等的發(fā)展權(quán)利，通過消除由個人背景不同所造成的機會不平等，從而縮小結(jié)果的不平等。加快推進經(jīng)濟發(fā)展方式 “三個轉(zhuǎn)變”，逐步形成速度質(zhì)量效益相協(xié)調(diào)、消費投資出口相協(xié)調(diào)、人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，以及城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間發(fā)展相協(xié)調(diào)的新格局，將有力地促進經(jīng)濟發(fā)展切實轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道，即我們提倡的包容性增長。

要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，必須將發(fā)展政策的著力點放在經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)上，將就業(yè)政策的著力點放在機會平等化上，將公共政策的著力點放在公共就業(yè)服務(wù)均等化上，強調(diào)在利益共享過程中所有人的機會均等，在共享的同時也需要社會成員都能為經(jīng)濟增長做出貢獻(xiàn)。經(jīng)濟增長以提供更多的就業(yè)機會、更廣泛的參與度為前提，使得社會絕大部分勞動力能夠得到就業(yè)機會，從而在作出貢獻(xiàn)的同時也能分享經(jīng)濟增長的成果。

雖然每個國家工業(yè)化的過程都伴隨著城市化進程，但這一轉(zhuǎn)變過程對每個國家來說都不是一帆風(fēng)順的。發(fā)展中國家的許多快速膨脹的城市都充斥著貧窮，缺乏公共服務(wù)。我國現(xiàn)在面臨經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變問題，借助經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的契機，加快相對落后的鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展速度，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距。我們應(yīng)積極構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，在包容性增長的框架內(nèi)，憑借消除社會階層、社會群體之間的隔閡和裂隙，能使社會的每個個體都能充分表達(dá)自己的訴求和主張，都能充分享受到社會能提供的各種服務(wù)，都能在社會中得到充分的認(rèn)同而不是遭受社會其他個人或組織的歧視、偏見與報復(fù)。

4.社會轉(zhuǎn)型的要求

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，經(jīng)濟總量增加，國際影響力日漸提高。但在發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問題，如單純追求GDP及經(jīng)濟效益，忽略社會效益和生態(tài)效益，地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異導(dǎo)致收入差距逐漸擴大，基尼系數(shù)逐步升高，社會背景差異導(dǎo)致各階層發(fā)展機會不平等。針對經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的客觀問題，包容性增長對這一時期提出了迫切要求：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)之間的相互包容。針對社會發(fā)展不均衡，包容性增長作為一種價值導(dǎo)向，把所有人都幸福作為發(fā)展的目標(biāo)和發(fā)展的動力，力爭使經(jīng)濟發(fā)展的目的回歸到以人為本。包容性增長更加關(guān)注弱勢群體的訴求，保護弱勢群體的參與權(quán)和共享權(quán)。對城市居民和農(nóng)村居民享有的基本公共服務(wù)水平是否相當(dāng)?shù)葐栴}，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化可以很好地予以解決。

高速持續(xù)的經(jīng)濟增長是創(chuàng)造就業(yè)和其他發(fā)展機會的前提條件。然而，經(jīng)驗表明，單純的高速增長并不能保證機會的均等，轉(zhuǎn)型不完全和市場不完善導(dǎo)致機會不均等。公平是指后果或結(jié)果公平，機會均等是指起點平等，人們知道市場并不會帶來結(jié)果平等，只有政府能采取措施才能使它們?nèi)萑探Y(jié)果的不平等。隨著對城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識的不斷深化，人們逐漸意識到彼此之間的發(fā)展應(yīng)是包容性的發(fā)展，是機會平等的發(fā)展。即依靠包容性增長方式來促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。包容性增長是機會平等的增長。人們在收入上產(chǎn)生差距的原因主要有兩個：個人背景以及所處環(huán)境不同；個人努力和勤奮程度不同。機會平等一個很重要的內(nèi)容就是從城鄉(xiāng)一體化的角度來看，使城鄉(xiāng)居民在公共教育、就業(yè)保障等方面享有機會平等的權(quán)利。

民眾沒有實現(xiàn)充分就業(yè)的權(quán)利，就相當(dāng)于缺少創(chuàng)造收入的能力和機會。政府通過提供均等化的公共服務(wù)，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)，力爭機會均等的實現(xiàn)，使人們能平等地享受就業(yè)等相關(guān)方面的服務(wù)。促進機會均等需要投資公共服務(wù)以提高民眾特別是弱勢群體的發(fā)展?jié)撃?，只有這樣才能使他們參與到經(jīng)濟發(fā)展過程中，并進一步分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，實現(xiàn)真正的包容性增長。

四、完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系的措施

第一，在人力資源市場上，推行一站式服務(wù)，并積極拓展公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的職能，推行“培訓(xùn)、就業(yè)、維權(quán)”三位一體的服務(wù)模式。在職業(yè)咨詢上提供職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹，形成定期舉辦招聘會或洽談會與網(wǎng)上招聘相結(jié)合的職業(yè)介紹體系；在職業(yè)技能培訓(xùn)方面，為進入失業(yè)保險程序的職工制訂培訓(xùn)計劃，并指導(dǎo)、組織實施培訓(xùn)及推薦就業(yè)；用工方面，并對用工單位用工情況進行監(jiān)督檢查，規(guī)范用工單位的用工行為，督促其簽訂勞動合同。

第二，建立信息庫，不僅要涵蓋企業(yè)勞動用工資源庫，還要包括農(nóng)村勞動力資源數(shù)據(jù)庫。將農(nóng)村勞動力的個人基本信息、求職意向等信息錄入系統(tǒng)，對其實行動態(tài)管理；將所有企事業(yè)單位的用工情況以及用人單位的招聘崗位(工種、條件、待遇)錄入系統(tǒng)，全面掌握市場需求，為網(wǎng)上求職的單位和個人提供服務(wù)。對勞動力供求信息不僅要進行專門的收集，還要對這些信息進行研究分析，預(yù)測供求的層次和結(jié)構(gòu)，掌握市場上行業(yè)和職業(yè)分布狀況，尤其要分析影響供求結(jié)構(gòu)的因素，同時也可以為勞動力提供職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)咨詢。

第三，公共服務(wù)領(lǐng)域需要從根本上改變財政結(jié)構(gòu)，推動公共服務(wù)的均等化。加大政府財政的投入和支持力度，保證公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)費來源，這樣可以很好地彌補勞動力市場的不足和缺陷，發(fā)揮我國政府促進勞動力市場建設(shè)和發(fā)育的職能，發(fā)揮比較優(yōu)勢。同時我國現(xiàn)階段面臨嚴(yán)峻和復(fù)雜的就業(yè)形勢，更是要求政府在公共就業(yè)服務(wù)體系完善過程中加大財政投入力度；進行財政體制改革，使財政從經(jīng)濟建設(shè)型轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型；財政的支出結(jié)構(gòu)要作調(diào)整，財政的錢應(yīng)更多地投向公共服務(wù)。

第四，機構(gòu)設(shè)置上要進行規(guī)范，配備專職的工作人員，充分發(fā)揮其服務(wù)功能。改變原來的服務(wù)設(shè)備簡陋、服務(wù)手段落后、信息化發(fā)展滯后的弊病，滿足鄉(xiāng)村公共就業(yè)服務(wù)的需要。

第五，貫徹落實《就業(yè)促進法》，規(guī)范公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的行為。就業(yè)服務(wù)機構(gòu)要實現(xiàn)完全免費服務(wù)，并把新就業(yè)人口尤其是弱勢群體納入“特殊服務(wù)對象”范疇?？紤]我國二元經(jīng)濟格局導(dǎo)致的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，公共就業(yè)服務(wù)體系不僅要解決勞動力就業(yè)服務(wù)問題，還要注意農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題。

注釋：

①http://www.chinanews.com/gn/2011-10-09/3375545.shtml.

②周方遒.關(guān)于當(dāng)前我國就業(yè)問題的成因及對策[J].渤海大學(xué)學(xué)報，2008，(1)：120-122.

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