單民

（最高人民檢察院檢察理論研究所，北京100040）

刑罰執(zhí)行監(jiān)督中的問題和對策

單民

（最高人民檢察院檢察理論研究所，北京100040）

當前我國刑罰執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題主要來源于刑罰執(zhí)行立法層面上的不完善，以及監(jiān)督體制本身的理念滯后和職能分配不合理等原因。有必要設(shè)定統(tǒng)一的刑罰法和刑罰執(zhí)行機構(gòu)，統(tǒng)一法院的刑罰執(zhí)行變更權(quán)，賦予檢察機關(guān)介入調(diào)查權(quán)與刑罰執(zhí)行強制措施權(quán)，來完善執(zhí)行監(jiān)督的立法規(guī)范；同時，設(shè)置專門的刑罰執(zhí)行監(jiān)督部門，優(yōu)化檢察機關(guān)內(nèi)部配置等，來完備刑罰執(zhí)行監(jiān)督體制。

刑罰執(zhí)行；監(jiān)督；問題；對策

刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督，是指人民檢察院依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，對人民法院、監(jiān)獄、未成年犯管教所、公安機關(guān)看守所和派出所等刑罰執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行刑罰的活動和有關(guān)監(jiān)管活動是否合法實行的法律監(jiān)督。長期以來，我國對于刑罰執(zhí)行監(jiān)督的重視程度要低于偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督，刑罰執(zhí)行監(jiān)督尚處在不完整、不系統(tǒng)、不具體、效力弱的狀態(tài)。筆者試從刑罰執(zhí)行監(jiān)督的立法層面、體制層面入手，剖析存在的問題，并提出相應(yīng)的對策和建議，進行一些有益探索。

一、刑罰執(zhí)行監(jiān)督立法層面存在的問題

（一）刑罰執(zhí)行的立法不完善

第一，刑罰執(zhí)行的立法不明確、不具體。我國的刑事實體法以及程序法多著眼于定罪量刑的需要，而對刑罰如何執(zhí)行的規(guī)定并不具體明確，少有的關(guān)于刑罰執(zhí)行的法律規(guī)范也是散見于《刑法》、《刑事訴訟法》、《監(jiān)獄法》、《看守所條例》以及相關(guān)的一些司法解釋和法律文件中，分布較為零散、缺乏操作性，存在立法盲點。例如，《刑法》第35條規(guī)定，對于犯罪的外國人，可以獨立適用或附加適用驅(qū)逐出境。這是我國法律體系中唯一的一條有關(guān)驅(qū)逐出境刑的法律規(guī)定?？梢钥闯?，法律對于驅(qū)逐出境缺乏明確的、具體性的規(guī)定。如什么樣的情況才適用驅(qū)逐出境？驅(qū)逐出境由哪個機關(guān)執(zhí)行？驅(qū)逐出境是否有時間限制？如果被判處徒刑又附加適用驅(qū)逐出境，應(yīng)該如何處理？這不能不說是立法的真空地帶。另外，由于執(zhí)行方式、執(zhí)行程序的規(guī)定不明確，實踐中常有人民法院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生。這些都導(dǎo)致檢察機關(guān)在進行刑罰執(zhí)行監(jiān)督時也沒有相應(yīng)的依據(jù)。

第二，刑罰執(zhí)行主體多元分散。根據(jù)我國法律的規(guī)定，刑罰執(zhí)行的主體包括人民法院、公安機關(guān)、監(jiān)獄、看守所、未成年人管教所、拘役所、社區(qū)矯正機構(gòu)等多個機關(guān)、機構(gòu)。刑事執(zhí)行主體多元分散導(dǎo)致了行刑權(quán)的不合理配置，而且不符合我國“分工負責(zé)、互相配合、互相監(jiān)督”的法律原則。例如，公安機關(guān)在刑事訴訟中的職責(zé)主要是刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕和移送起訴，其主要功能是制止、發(fā)現(xiàn)和揭露犯罪。但公安機關(guān)又是管制、徒刑緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行機關(guān)。公安機關(guān)在同一司法過程中擁有兩項不同的權(quán)力，有悖于司法機關(guān)分工分權(quán)的原則。又例如，“根據(jù)我國法律規(guī)定，人民法院既是罰金刑的審判機關(guān)，又是執(zhí)行機關(guān)，由于執(zhí)審合一等多方面原因，人民檢察院關(guān)注較多的是審判結(jié)果，而對罰金刑執(zhí)行活動情況信息不掌握，介入也不主動，以致罰金刑的執(zhí)行與執(zhí)行監(jiān)督相脫節(jié)”。1這種集審判、執(zhí)行、裁定等多項職能于一體的制度設(shè)計，將相互監(jiān)督排除在外，使檢察機關(guān)很難了解財產(chǎn)刑的具體執(zhí)行狀況，很難深入進行監(jiān)督。同時，由于刑罰執(zhí)行主體多而分散，導(dǎo)致監(jiān)督也呈現(xiàn)被動分散的特點，這就要求有限的檢察人員必須克服時間和空間跨度上的困難，熟悉各部門的法規(guī)，協(xié)調(diào)多方面的關(guān)系，針對不同的刑罰執(zhí)行主體采取不同的監(jiān)督方式和方法。這無疑大大增加了監(jiān)督難度。

第三，暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律規(guī)定存在不科學(xué)之處。一是暫予監(jiān)外執(zhí)行折抵刑期，有違刑罰的目的。刑罰的目的有二，報應(yīng)目的與預(yù)防目的，兩者有機地結(jié)合起來使刑罰的懲罰性和教育性在刑罰目的中得到了很好的貫徹與體現(xiàn)。2為了體現(xiàn)刑罰的目的，對于刑罰執(zhí)行地點、場所、方式的“變更”總是以罪犯主觀上有所醒悟、客觀上有所悔改為前提，而我國的暫予監(jiān)外執(zhí)行制度僅僅建立在罪犯客觀上不能服刑的基礎(chǔ)之上，以客觀上的不能服刑來折抵刑期，不能體現(xiàn)罪犯主觀上的醒悟。二是決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律程序設(shè)計上有重大缺陷。根據(jù)我國法律規(guī)定，刑罰執(zhí)行期間需要暫予監(jiān)外執(zhí)行的，由執(zhí)行機關(guān)決定。由于暫予監(jiān)外執(zhí)行實際上就是對原裁判的變更，這一規(guī)定的實質(zhì)就是執(zhí)行機關(guān)可以變相地“變更”人民法院的裁判。只有法院的判決和裁定才是對犯罪行為及其行為人應(yīng)受到的刑事處罰做出的莊嚴慎重的裁斷，其他任何機關(guān)任何個人都無此項權(quán)力。法院裁判的權(quán)威性在于一經(jīng)做出就必須不折不扣地執(zhí)行。因此，由執(zhí)行機關(guān)決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律程序設(shè)計無形中損害了法院裁判的權(quán)威。

第四，有的法律條文之間存在沖突。例如，《刑法》第76條規(guī)定，緩刑罪犯由公安機關(guān)考察，所在單位或基層組織予以配合。而《刑事訴訟法》第217條規(guī)定，緩刑罪犯由公安機關(guān)交所在單位或基層組織予以考察。刑事法律中最基本的程序法和實體法在緩刑考察機關(guān)的規(guī)定上出現(xiàn)了不一致，不但令人難以理解，而且令刑罰執(zhí)行機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)無所適從。

（二）刑罰執(zhí)行監(jiān)督的立法不完善

第一，法律過于原則化，不易操作?！缎淌略V訟法》第224條規(guī)定“人民檢察院對執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督”?！侗O(jiān)獄法》第6條規(guī)定“人民檢察院對監(jiān)獄執(zhí)行刑罰的活動是否合法，依法實行監(jiān)督”。這些法律對于如何監(jiān)督?jīng)]有具體規(guī)定。在實踐中，各地檢察機關(guān)根據(jù)本地區(qū)的實際情況摸索出一些方法，但由于各地情況不同，制訂的具體監(jiān)督方法也不同，其中不乏與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的現(xiàn)象?？梢姡塘P執(zhí)行監(jiān)督立法過于原則，導(dǎo)致監(jiān)督工作無法可依，無法監(jiān)督。從實際效果看，檢察機關(guān)對刑罰執(zhí)行程序中的權(quán)力制約和程序控制作用也相對有限。

第二，對有關(guān)刑罰執(zhí)行權(quán)的配置不合理。司法機關(guān)分工負責(zé)、互相配合、互相監(jiān)督是我國的一項基本法律原則。但在刑罰執(zhí)行階段，這一原則沒有得到很好的體現(xiàn)，權(quán)力配置失衡。“在交付執(zhí)行、變更執(zhí)行、終止執(zhí)行等刑罰的各執(zhí)行環(huán)節(jié)中，國家將刑罰執(zhí)行權(quán)主要配置于刑罰執(zhí)行機關(guān)和審判機關(guān)，賦予其執(zhí)行權(quán)、提請權(quán)、處分權(quán)、變更權(quán)和裁定權(quán)，而排斥了檢察機關(guān)的提請權(quán)、一定酌情處分權(quán)和程序控制權(quán)?！?司法實踐中，由于檢察機關(guān)缺乏對刑罰變更執(zhí)行的提請權(quán)、程序參與權(quán)等權(quán)力，雖然近年來檢察機關(guān)對“事前監(jiān)督”和“同步監(jiān)督”兩種監(jiān)督方式進行了積極探索，但這只是檢察機關(guān)內(nèi)部規(guī)定，沒有法律上的依據(jù)，實際操作起來仍有難度，檢察機關(guān)往往難以及時介入刑罰執(zhí)行程序，更難以全面、及時地掌握刑罰執(zhí)行情況。

第三，對監(jiān)管活動的監(jiān)督存在立法真空。刑罰執(zhí)行活動不但包括刑罰執(zhí)行交付、變更等活動，更大的一部分執(zhí)行活動是監(jiān)管活動，是對犯罪人員勞動改造、學(xué)習(xí)生活等方面的考核，這些直接關(guān)系到犯罪人員的減刑、假釋等，因此非常重要。法律對監(jiān)管活動的監(jiān)督基本上沒有涉及，這是我國立法中的盲點。對監(jiān)管改造活動如何監(jiān)督，各地各自為政，做法各不相同，是刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作規(guī)范化程度不高的集中表現(xiàn)。有的往往監(jiān)督力度不大、效果不好；有的為了取得較好的監(jiān)督效果，探索新的監(jiān)督措施，又往往沒有法律依據(jù)，難以“名正言順”。4少量“關(guān)于監(jiān)管活動的監(jiān)督規(guī)定也完全取決于檢察機關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，無形之中降低了監(jiān)督的法律地位和規(guī)格”，5使得檢察機關(guān)的法律監(jiān)督不能貫穿執(zhí)行活動的始終，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

第四，檢察機關(guān)對法院的刑罰變更執(zhí)行裁定沒有抗訴權(quán)，大大削弱了刑罰執(zhí)行監(jiān)督的力度。減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行一起構(gòu)成我國刑罰執(zhí)行變更的三種方式，“減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的裁定與刑事裁判的本質(zhì)是相同的，均決定著對被告人的實際處刑”。6檢察機關(guān)可以對確有錯誤的生效裁判提出抗訴，并必然啟動再審程序，但是《刑事訴訟法》修改后，對于減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督方式由抗訴改為提出糾正意見，直接影響了監(jiān)督的力度和效果。因為提出糾正意見雖然可以使法院另行組成合議庭進行審理，但做出的卻是最終裁定。同時，由于監(jiān)督的時間被置后，檢察機關(guān)即使提出了糾正意見，但由于裁定已經(jīng)生效執(zhí)行，有的罪犯已經(jīng)減去余刑或者被假釋，有的罪犯已經(jīng)出監(jiān)，無法找回，客觀上給監(jiān)督工作造成一定的難度。有的情況下，檢察機關(guān)駐監(jiān)所檢察室接到“減刑、假釋”的裁定書后，著手審查、調(diào)查后再提出糾正意見往往超過了20日，人民法院即以超過法定糾正期限20日為由而裁定駁回不予受理，使監(jiān)督工作無法有效開展。此外，對于保外就醫(yī)的案件，由監(jiān)獄報主管部門批準即可，一經(jīng)決定就可以釋放，而檢察機關(guān)提出的糾正意見經(jīng)常只能是形式上的事后監(jiān)督。

第五，立法對刑罰執(zhí)行監(jiān)督效力的保障不夠。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，目前檢察機關(guān)在刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督中可以運用的監(jiān)督手段主要為檢察建議與糾正違法通知書。但該兩類手段不具有強制執(zhí)行的效力。實踐中大量使用的口頭糾正意見和書面糾正意見能否被采納，完全取決于執(zhí)行機關(guān)的意愿，以至于檢察機關(guān)這一嚴肅的監(jiān)督行為被笑稱為“糾正違法勸告書”。7這不但使違法行為得不到及時糾正，也使檢察權(quán)的監(jiān)督作用弱化。

二、刑罰執(zhí)行監(jiān)督體制層面存在的問題

（一）舊的監(jiān)督理念限制監(jiān)督功能的發(fā)揮

長期以來，我國傳統(tǒng)法學(xué)理論認為包括檢察機關(guān)在內(nèi)的司法機關(guān)都是國家專政的工具。司法實踐中，刑罰執(zhí)行監(jiān)督更側(cè)重于保障刑罰報復(fù)功能的發(fā)揮，往往忽視了對公民個體權(quán)利的尊重和保護。因而在刑罰執(zhí)行監(jiān)督制度設(shè)計上缺乏必要的法律程序和必要的監(jiān)督手段，刑罰執(zhí)行和監(jiān)管過程中的非人性化管理問題突出，侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生，體罰虐待被監(jiān)管人員，造成被監(jiān)管人員死亡或傷殘的事件禁而不絕，當事人家屬的上訪和控告也屢見不鮮，不但嚴重損害了司法機關(guān)的形象，而且破壞了法律的權(quán)威與尊嚴，造成了社會不穩(wěn)定的因素。檢察機關(guān)在處理與被監(jiān)督者的關(guān)系時，強調(diào)與刑罰執(zhí)行機關(guān)的配合多、制約少，對刑罰適用對象則強調(diào)懲罰多、保護少，往往表現(xiàn)為與刑罰執(zhí)行機關(guān)共同打擊、懲罰犯罪，即使看到刑罰執(zhí)行機關(guān)的工作存在問題，也往往是大事化小，小事化了，使得刑罰執(zhí)行監(jiān)督的職能難以得到有效落實。

（二）刑罰執(zhí)行監(jiān)督職能分配存在的問題

目前在實踐中，監(jiān)禁刑、非監(jiān)禁刑的執(zhí)行法律監(jiān)督由檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門承擔，生命刑的執(zhí)行法律監(jiān)督卻一分為二，由兩個部門承擔。即對被判處死刑立即執(zhí)行的臨場監(jiān)督由人民檢察院公訴部門承擔，對于服刑罪犯又犯罪案件被判處死刑立即執(zhí)行的監(jiān)督以及死刑緩期二年執(zhí)行的監(jiān)督由監(jiān)所檢察部門承擔。這樣容易引起檢察機關(guān)內(nèi)部職能的混亂，不利于執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)一行使。而且，讓參加庭審全過程的公訴機關(guān)對死刑立即執(zhí)行進行臨場監(jiān)督，一方面，先入為主會影響其對案情全面、客觀的了解和判斷；另一方面，公訴部門可能因為顧及辦案質(zhì)量而疏于履行監(jiān)督職能，使刑罰執(zhí)行監(jiān)督的制衡功能大大弱化。這并不符合現(xiàn)代法律制度的要求。

（三）刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作還存在一些空白點

首先，財產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督存在空白點。我國司法實踐中財產(chǎn)刑的執(zhí)行率很低，“空判”問題嚴重。有的地方不到一半，有的地方只有30%，全國的平均率也不高。8針對這一問題，最高人民法院2010年2月10日頒布《最高人民法院關(guān)于財產(chǎn)刑執(zhí)行問題的若干規(guī)定》9，明確了財產(chǎn)刑執(zhí)行權(quán)全歸一審法院，財產(chǎn)刑執(zhí)行可以參照民事強制執(zhí)行程序，執(zhí)行的財產(chǎn)應(yīng)當全部上繳國庫。在財產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督方面，《刑事訴訟法》第224條規(guī)定，人民檢察院對執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督。這種監(jiān)督應(yīng)該包括對各種刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督，但是缺乏具體的規(guī)則規(guī)定?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第436條規(guī)定，對人民法院的交付執(zhí)行活動、執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行活動以及其他機關(guān)有關(guān)執(zhí)行刑事判決、裁定的活動中的違法行為的監(jiān)督，可以參照本規(guī)則有關(guān)人民檢察院對公安機關(guān)偵查活動中違法行為監(jiān)督的規(guī)定辦理。但是，一方面財產(chǎn)刑的刑罰執(zhí)行有其自身的特點，這樣的監(jiān)督方式值得商榷；另一方面，對財產(chǎn)刑執(zhí)行進行監(jiān)督的部門是公訴部門還是監(jiān)所檢察部門，無論是法律法規(guī)還是人民檢察院內(nèi)部規(guī)定，都沒有提及，易造成實踐中的兩不管狀態(tài)。其次，剝奪政治權(quán)利刑執(zhí)行監(jiān)督也存在空白點。目前，剝奪政治權(quán)利刑的執(zhí)行主要是依靠公安機關(guān)與群眾相結(jié)合的方式并且主要依靠群眾監(jiān)督考察小組來完成。被單獨判處剝奪政治權(quán)利的犯罪人，由于沒有受到人身自由的限制，可能會經(jīng)常外出，以這種主要依靠群眾監(jiān)督考察小組來監(jiān)管被剝奪政治權(quán)利的犯罪人，難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督。11在《最高人民檢察院關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問題的規(guī)定》中，也沒有規(guī)定財產(chǎn)刑和資格刑的監(jiān)督主體。

三、完善我國刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度的對策

（一）完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督的相關(guān)立法

第一，建議制定統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行法。我國目前法律中有關(guān)刑罰執(zhí)行的內(nèi)容只是零星地散見于《刑法》、《刑事訴訟法》、《監(jiān)獄法》中，由于受篇幅的限制，規(guī)定比較原則化，也沒有形成體系，更談不上科學(xué)化和規(guī)范化。由于監(jiān)督權(quán)相對于執(zhí)行權(quán)的依附性要求，只有執(zhí)行權(quán)擁有統(tǒng)一、完整的運行規(guī)則，監(jiān)督才能有的放矢。因此，建議盡快制定一部結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容詳盡的刑罰執(zhí)行法典，將刑罰執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定集中化，具體化，將被判刑人的法律地位、刑罰執(zhí)行機構(gòu)及各種刑罰的具體執(zhí)行方式、被判刑人的權(quán)利與義務(wù)等規(guī)定其中，并在法典中單列一章刑罰執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容，對散見于各種相關(guān)法律中的監(jiān)督條文進行協(xié)調(diào)、細化，使之具有系統(tǒng)性和可操作性。在其中不但要完善監(jiān)督主體、內(nèi)容、范圍、對象、方法等規(guī)定，而且要規(guī)定檢察機關(guān)在履行刑罰執(zhí)行監(jiān)督時的權(quán)力和義務(wù)、程序、違法行為的法律責(zé)任等等，使得檢察機關(guān)在進行法律監(jiān)督時有據(jù)可依、有章可循。

第二，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行機構(gòu)。目前我國刑罰執(zhí)行主體的多元性，導(dǎo)致了司法機關(guān)之間職能的混淆和司法資源配置的不合理，不利于法律的統(tǒng)一正確執(zhí)行，影響了執(zhí)法的嚴肅性和執(zhí)法的效果。應(yīng)改變目前由人民法院、公安機關(guān)、監(jiān)獄等多頭執(zhí)行、分散機構(gòu)的狀況，而由不承擔偵查、起訴和審判等職責(zé)的司法行政機關(guān)負責(zé)，“即在司法部內(nèi)部設(shè)置一個專門機構(gòu)，如刑罰執(zhí)行總局，由其統(tǒng)一負責(zé)我國所有的刑罰執(zhí)行工作，避免多機構(gòu)執(zhí)行引起的混亂”，11以形成職責(zé)統(tǒng)一、體系完整的刑罰執(zhí)行格局。

第三，由人民法院統(tǒng)一行使刑罰執(zhí)行變更的權(quán)力。目前，我國刑罰執(zhí)行變更的三種方式中，減刑、假釋由人民法院裁定，暫予監(jiān)外執(zhí)行由人民法院裁判或者省級監(jiān)獄管理部門、縣級以上公安機關(guān)決定。人民法院是國家唯一有權(quán)對罪犯作出審判的司法機關(guān)，任何機關(guān)、任何團體不得改變?nèi)嗣穹ㄔ旱膶徟薪Y(jié)果。因此，監(jiān)獄機關(guān)、公安機關(guān)的暫予監(jiān)外執(zhí)行決定權(quán)實際上是對人民法院的裁判權(quán)的侵犯，是一種不嚴肅、不科學(xué)的權(quán)力配置，既導(dǎo)致執(zhí)法尺度難以統(tǒng)一，又損害了人民法院審判權(quán)的權(quán)威。因此，應(yīng)當取消監(jiān)獄機關(guān)和公安機關(guān)對暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定權(quán)，由人民法院統(tǒng)一行使。

第四，在立法上取消暫予監(jiān)外執(zhí)行折抵刑期。建議改暫予監(jiān)外執(zhí)行制度為“刑罰中斷執(zhí)行制度”，即對于罪犯的保外就醫(yī)、懷孕或哺乳以及生活不能自理等情況，經(jīng)人民法院裁判，監(jiān)管機關(guān)可以進行暫予監(jiān)外執(zhí)行，但監(jiān)外執(zhí)行期間不計入刑罰執(zhí)行期間，只是刑罰在一定的時間內(nèi)中斷執(zhí)行，當法定的產(chǎn)生監(jiān)外執(zhí)行的情形消失后，由執(zhí)行機關(guān)依法將罪犯收監(jiān)，并繼續(xù)執(zhí)行余下的刑期。

第五，賦予檢察機關(guān)隨時介入調(diào)查權(quán)與刑罰執(zhí)行強制措施權(quán)。造成目前檢察機關(guān)法律監(jiān)督困窘的主要原因之一，是檢察權(quán)的行使缺乏著力點即基本手段。12我國的刑罰執(zhí)行制度采取的是檢察、執(zhí)行相分離的結(jié)構(gòu)，加上刑罰執(zhí)行封閉性、隔離性、復(fù)雜性的特點，如果不借助一定的法律手段和監(jiān)督途徑，檢察機關(guān)將很難對刑罰執(zhí)行的情況有及時充分的了解，更毋論發(fā)現(xiàn)違法行為了。從現(xiàn)行立法來看，除了原則性的規(guī)定外，檢察機關(guān)在對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動進行監(jiān)督時，缺乏明確的調(diào)查權(quán)。這使得檢察機關(guān)很難依職權(quán)發(fā)現(xiàn)違法線索，在接受申訴、控告之后發(fā)現(xiàn)了違法線索，檢察機關(guān)進行相關(guān)的調(diào)查、核實、收集證據(jù)工作時能否取得進展，往往也要取決于調(diào)查對象的配合程度，即便是相對成熟的職務(wù)犯罪偵查的開展也是如此。因此，結(jié)合我國刑罰執(zhí)行監(jiān)督的實際情況，應(yīng)賦予檢察機關(guān)隨時介入調(diào)查權(quán)，即檢察機關(guān)對于刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的任何違法情況都可以隨時介入進行調(diào)查，并有權(quán)要求相關(guān)的社會部門或個人協(xié)助調(diào)查，不予協(xié)助的，要承擔相應(yīng)的法律后果。這種隨時介入調(diào)查權(quán)，應(yīng)該是完整的檢察權(quán)，包括知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、處理權(quán)等權(quán)力要素，其運行范圍應(yīng)該是對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的全程同步監(jiān)督。同時，為避免執(zhí)行機關(guān)或個人對具有證人身份的被執(zhí)行人員的干預(yù)和影響，還應(yīng)當賦予檢察機關(guān)刑罰執(zhí)行強制措施權(quán)，即調(diào)換執(zhí)行機關(guān)的權(quán)力，這既是一種必要的偵查措施，也是在特定環(huán)境下對證人的一種特殊保護。只有如此，才能解決好檢察機關(guān)對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的違法行為介入難、調(diào)查難、取證難、查處難、糾正難，法律監(jiān)督作用發(fā)揮不理想的問題。

第六，賦予檢察機關(guān)刑罰變更執(zhí)行程序的參與權(quán)和抗訴權(quán)。按照我國的法律規(guī)定，刑罰變更執(zhí)行的提出和裁定，都是檢察機關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容。但法律既未規(guī)定檢察機關(guān)對這一重要活動如何介入，也未規(guī)定其在裁定程序中的地位和作用，只規(guī)定了檢察機關(guān)認為法院裁定不當?shù)模瑧?yīng)當提出糾正意見。實踐中，由于缺乏當事人和檢察機關(guān)的參與，法院的裁定程序演變?yōu)樾姓徟绦颍瑢徖砉δ芴撝?，裁定?nèi)容實際上在執(zhí)行機關(guān)提出意見時就已“未審先定”了。132010年2月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》規(guī)定，對于部分案件罪犯的減刑、假釋要開庭審理。開庭審理如果沒有檢察機關(guān)的參與，庭審就會成為法院、監(jiān)管場所的“雙龍會”，那么刑罰變更執(zhí)行程序的權(quán)力配置、程序設(shè)計不符合刑事訴訟原則的痼疾將表現(xiàn)得更加明顯。因此，為切實落實刑事訴訟活動中分工負責(zé)、互相配合、互相制約的原則，改變刑罰變更執(zhí)行權(quán)配置不合理的現(xiàn)狀，必須完善刑罰變更執(zhí)行程序，確立監(jiān)管場所提出、檢察機關(guān)提請、人民法院裁定的權(quán)力配置模式，賦予檢察機關(guān)對刑罰變更執(zhí)行的提請權(quán)和法院審判活動的參與權(quán)。14在檢察機關(guān)參與“刑罰變更執(zhí)行裁定程序”的語境下，與檢察機關(guān)的監(jiān)督地位相對應(yīng)的權(quán)力就是抗訴權(quán)。我國《監(jiān)獄法》第34條規(guī)定：“人民檢察院認為人民法院減刑、假釋的裁定不當，應(yīng)當依照刑事訴訟法規(guī)定的期間提出抗訴。對于人民檢察院抗訴的案件，人民法院應(yīng)當重新審理?！睂徖砜乖V的機關(guān)仍是原審法院，這樣的規(guī)定雖然違背了“任何人不得兼任自己的法官”這一自然公正原理，但符合基本的訴訟理論，即對于法院的裁定，不論是出于制約裁判權(quán)的需要，還是對裁判結(jié)果進行有效救濟的需要，都要求檢察機關(guān)在法院作出裁定時有相應(yīng)的抗訴權(quán)。但是，修改后的《刑事訴訟法》卻將檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的方式限定為提出糾正意見，既違背了權(quán)力制衡的基本訴訟原理，也有違《刑事訴訟法》規(guī)定的二審終審制。這種權(quán)力配置從根本上削弱了檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)能，與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位和加強對刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督的現(xiàn)實需要是完全不相稱的。

第七，賦予檢察建議與糾正違法通知書應(yīng)有的法律效力。檢察建議和糾正違法通知書不僅在刑罰執(zhí)行階段，其作為貫穿于整個刑事訴訟過程中的監(jiān)督手段，在實踐中被檢察機關(guān)普遍使用。但由于這兩個法律文書一般不具有訴訟上的強制性，實踐中經(jīng)常發(fā)生檢察機關(guān)發(fā)出后被置之不理的情況。這不但使違法行為得不到及時糾正，也使檢察權(quán)的監(jiān)督作用弱化。從完善立法的角度，對于檢察建議和糾正違法通知書的效力，應(yīng)該在《刑事訴訟法》的總則中加以明確規(guī)定，以保證監(jiān)督手段在整個刑事訴訟階段都具有效力。從刑罰執(zhí)行監(jiān)督的角度來講，即人民檢察院在提出違法糾正意見后，相關(guān)的刑罰執(zhí)行機關(guān)必須在法律規(guī)定的期限內(nèi)進行改正，并將執(zhí)行情況通知檢察機關(guān)；執(zhí)行機關(guān)不同意糾正違法意見的，應(yīng)當在法定時間內(nèi)申請復(fù)議、復(fù)核；如果沒有申請復(fù)議、復(fù)核視為認可其合理性，應(yīng)當依法予以糾正，否則就是違法，將承擔不執(zhí)行監(jiān)督意見的不利后果。

（二）完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督體制

第一，設(shè)置專門的刑罰執(zhí)行監(jiān)督部門，優(yōu)化檢察機關(guān)內(nèi)部配置。監(jiān)所檢察部門長期從事監(jiān)禁刑、非監(jiān)禁刑以及部分生命刑的執(zhí)行監(jiān)督，已形成一套較合理的工作機制與流程，在全國絕大部分監(jiān)管場所建立起了派駐檢察室、派出檢察院等派出機構(gòu)，在監(jiān)管機關(guān)形成了統(tǒng)一密集的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。因此，在我國現(xiàn)有的檢察體系中，為保證刑罰執(zhí)行監(jiān)督的統(tǒng)一規(guī)范行使，可以確立以監(jiān)所檢察部門為主體，職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴和控告申訴檢察部門參與配合的刑罰執(zhí)行檢察權(quán)配置模式。具體可作如下配置：一是對監(jiān)獄、看守所的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督由監(jiān)所檢察部門負責(zé)；二是對監(jiān)外執(zhí)行活動的監(jiān)督由監(jiān)所檢察部門負責(zé)；三是對死刑執(zhí)行監(jiān)督由監(jiān)所檢察部門負責(zé)，公訴部門予以配合；四是刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，一般由監(jiān)所檢察部門行使，反貪、反瀆部門予以配合；五是監(jiān)管場所內(nèi)的罪犯又犯罪案件，審查批捕、審查起訴由監(jiān)所檢察部門負責(zé)；六是刑罰被執(zhí)行人的申訴、控告、舉報由監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一受理，根據(jù)其性質(zhì)決定自行辦理或交由相關(guān)部門辦理。同時，還應(yīng)科學(xué)地界定刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督部門的名稱。“監(jiān)所檢察”這個名稱雖然沿用多年，但一直體現(xiàn)不出刑罰執(zhí)行監(jiān)督的工作職責(zé)與工作重點，故建議將“監(jiān)所檢察”部門更名為“刑罰執(zhí)行和監(jiān)管檢察”部門。

第二，建立派駐檢察與上級巡回檢察同步進行制度。目前檢察機關(guān)對刑罰執(zhí)行活動進行監(jiān)督，主要是實行派駐檢察；未實行派駐檢察的，實行巡回檢察，且多是本院巡回檢察。建議建立派駐檢察與上級巡回檢察同步進行制度，即在派駐檢察的基礎(chǔ)上，由上級檢察院組織人員進行巡回檢察。一是可以加強內(nèi)部監(jiān)督，避免因長期派駐而造成的被執(zhí)行機關(guān)同化的問題。二是可以解決一些基層檢察院沒有設(shè)立監(jiān)所檢察部門，刑罰執(zhí)行檢察權(quán)由偵查監(jiān)督或公訴部門代為行使，工作相對薄弱的問題。三是可以有效整合現(xiàn)有刑罰執(zhí)行監(jiān)督資源，實現(xiàn)優(yōu)化配置，形成監(jiān)督合力。

第三，強化對刑罰執(zhí)行的同步監(jiān)督和動態(tài)監(jiān)督。實行全程同步監(jiān)督，是刑罰執(zhí)行監(jiān)督機制改革的方向。由于檢察機關(guān)刑罰執(zhí)行監(jiān)督人員不足問題突出，而監(jiān)督對象多，刑罰被執(zhí)行人多，執(zhí)行方式多，在監(jiān)督過程中必須把握重點。一是把握好重點監(jiān)督環(huán)節(jié)，即刑罰變更執(zhí)行。二是把握好重點監(jiān)督對象，即刑罰執(zhí)行機關(guān)的重點崗位、重點人員，刑罰被執(zhí)行人中的職務(wù)犯、黑社會性質(zhì)組織犯罪的主犯和首要分子、嚴重暴力犯罪罪犯，判處十年以上有期徒刑、無期徒刑、死緩等重刑罪犯等。在監(jiān)督手段上，充分利用現(xiàn)代化的科技手段，實行派駐檢察機構(gòu)與刑罰執(zhí)行機構(gòu)的信息聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的動態(tài)監(jiān)督。

注：

1俞玲華：《罰金刑執(zhí)行監(jiān)督的若干問題探討》，《檢察實踐》2005年第3期。

2趙秉志主編：《刑罰總論問題探索》，法律出版社2003年版，第17頁。

3熊志堅：《完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督的六點建議》，《檢察日報》2007年3月2日。

4慕平總主編：《刑事訴訟監(jiān)督論》，法律出版社2008年版，第151頁。

5、6曲虹、鄒時楠：《當前刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作中的問題及解決之道》，《人民檢察》2004年第6期。

7李忠誠：《刑事執(zhí)行監(jiān)督功能探討》，《人民檢察》2003年第2期。

8參見《最高法：財產(chǎn)刑執(zhí)行權(quán)歸一審法院財產(chǎn)應(yīng)上繳國庫》，http://news.china.com.cn/law/2010-03/20/ content_19648218.htm，2012年6月5日訪問。

9該司法解釋自2010年6月1日起施行。

10慕平主編：《檢察改革的新探索》，法律出版社2007年版，第292-293頁。

11金鵬：《入世背景下對我國刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作的思考》，《犯罪研究》2002年第6期。

12梁玉霞等：《強化法律監(jiān)督的制度設(shè)計》，載《中國檢察》（第7卷），北京大學(xué)出版社2004年版。

13萬毅：《程序如何正義》，中國人民公安大學(xué)出版社2004年版，第336-337頁。

14白泉民主編：《監(jiān)所檢察實務(wù)與理論研究》，中國檢察出版社2009年版，第166頁。

（責(zé)任編輯：石泉）

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1005-9512（2012）11-0155-07

單民，最高人民檢察院檢察理論研究所副所長，教授，《中國刑事法雜志》副主編。