程欣，許琳

(西北大學公共管理學院，陜西西安710127)

隨著我國人口老齡化趨勢的加劇，老年生活照料問題逐漸凸顯。老年人無論在身體方面還是在心理方面都需要照料，而我國計劃生育政策的實施以及經(jīng)濟社會的發(fā)展又促使家庭向核心化、小型化發(fā)展，老年人的生活照料問題日益嚴峻?；谶@樣的現(xiàn)實情況，我國提出了以居家養(yǎng)老服務為基礎(chǔ)、社區(qū)服務為依托和機構(gòu)照料為補充的養(yǎng)老服務模式，各地也在政府的領(lǐng)導下積極開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務，期望解決老年人的養(yǎng)老問題。目前，我國老年照料服務尚屬于起步階段，由政府包攬老年照料服務是不可行的也是不現(xiàn)實的。根據(jù)福利多元主義、合作主義模式和第三方管理理論，要想以較低的成本給老年人提供高質(zhì)量的服務，政府就要將部分服務供給的職能轉(zhuǎn)交給非政府組織，并通過確定非政府組織的合法地位、提供相應的社會資源來給予其支持，而由非政府組織具體實施老年照料服務，以滿足老年人的照料需求，提高照料服務的效率和水平。這就要求政府與非政府組織的關(guān)系應該是平等的合作關(guān)系，而不是上下級的行政隸屬關(guān)系。但目前我國非政府組織普遍發(fā)育不完善，存在經(jīng)費缺乏、人力資源不足、管理尚未上軌道等問題，特別是其仍未擺脫與政府部門的隸屬關(guān)系，不僅在非政府性、志愿性、公益性和民間性等方面有所欠缺，而且雙方的合作仍缺少文化背景、法律制度、經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會支持等必需的發(fā)展環(huán)境，從而影響了老年照料服務事業(yè)的發(fā)展。目前我國學術(shù)界對老年生活照料問題的研究多是局部的、靜態(tài)的現(xiàn)狀描述，側(cè)重于對某一地區(qū)的老年生活照料問題進行實證研究，缺少對該問題的系統(tǒng)研究［1］，特別是對于老年照料服務的供給方——政府與非政府組織參與老年照料服務的定位沒有進行相關(guān)研究。本文基于以上的現(xiàn)實，研究境外政府與非政府組織合作參與老年生活照料的成熟經(jīng)驗，以期為我國政府與非政府組織在老年生活照料的合作方面提供借鑒。

一、境外政府與非政府組織參與老年生活照料的實踐特點與經(jīng)驗

1.英國

作為典型的福利國家，英國在老年保障方面值得稱道。英國有關(guān)老年照料的項目分為社區(qū)內(nèi)健康照料、地方政府社區(qū)支持服務、機構(gòu)照料和住宅服務。［2］英國政府與非政府組織合作參與老年照料的特點主要有:(1)政府為主導。英國政府非常重視與非政府組織的合作伙伴關(guān)系，不僅每年給予巨大的財政支持，而且建立了完備的行政支持體系和獨立于政府之外的登記－監(jiān)督體系，努力建立健全各項法規(guī)政策，并通過在各級政府與民間公益組織之間簽署具有指導意義的《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，積極推動英國政府各部門與非政府組織之間的合作。［3］(2)非政府組織為骨干。非政府組織接受政府和社會各界捐助，承擔社區(qū)照料服務，組織廣大志愿者開展社區(qū)照料等活動。非政府組織的專業(yè)化程度比較高，從業(yè)者經(jīng)過職業(yè)培訓，對需要照料的老人進行生理和心理檢查，建立老人健康檔案，針對不同情況的老人設(shè)計不同的服務康復計劃。［4］在英國老年照料體系中，政府與非政府組織定位明確、各司其職，通過協(xié)議方式確定雙方合作關(guān)系并以此作為約束各自行為的準則。

2.美國

與英國相比，美國的老年服務起步較晚，主要是政府通過購買非政府組織的服務來發(fā)展老年服務業(yè)，這不僅分擔了政府責任，而且在老年服務中引入了競爭機制。［5］最為典型的是PACE項目(美國的全面居家養(yǎng)老項目)，該項目通過與政府救助項目掛鉤以及多方支付的方式解決費用問題，使老人可以在社區(qū)里享受照料服務。其特點主要有:需要照料的老人可以選擇在社區(qū)里接受長期照料服務;項目的資金主要是通過整合醫(yī)療保險和醫(yī)療救助解決;通過成人日常健康中心提供各種醫(yī)療服務;通過多學科的專家團隊來進行個案管理。［6］

美國政府與非政府組織合作參與老年生活照料的經(jīng)驗有:(1)所有服務由一個非營利的照料機構(gòu)統(tǒng)一提供，個人或家庭無需與不同的服務提供者協(xié)商所需服務。(2)政府責任明確。州政府主要對項目的運行承擔管理責任。州政府的醫(yī)療保險和醫(yī)療救助服務中心負責起草PACE項目申請表，州一級政府有關(guān)管理機構(gòu)負責項目的運作。(3)完善的管理系統(tǒng)。政府通過服務對象準入、服務機構(gòu)審查、服務質(zhì)量檢查等制度來保證服務質(zhì)量。美國老年照料以系統(tǒng)的制度為前提，以雄厚的經(jīng)濟實力為基礎(chǔ)，以規(guī)范的管理模式為保障。

3.日本

日本在2000年通過介護保險制度的實施，實現(xiàn)了以居家養(yǎng)老為主、機構(gòu)養(yǎng)老為輔的照料模式，并將民間資本引入老年服務市場。［7］其基于中國儒家道德的社區(qū)老年服務主要提供老年人日托服務、短期托付服務、長期照料服務以及完善的家庭照料服務。政府資助下的非政府組織在市場機制運作下，服務質(zhì)量和服務效率較高，發(fā)展速度較快。

日本政府與非政府組織合作參與老年生活照料的特點有:(1)政府為非政府組織參與提供了法律保障。日本的《特定非營利活動促進法》《介護保險法》等一系列法律既保障了民眾自主選擇服務的權(quán)利，又使非政府組織參與到福利服務供給中，且能針對現(xiàn)行制度的弊端提出改革的建議和對策。(2)非政府組織針對老年需求不斷開發(fā)出形式豐富的照料服務。日本的護理保險制度規(guī)定的照料服務只有16類，根本無法滿足現(xiàn)實需要，但非政府組織增加了諸如簡單家務援助、陪同往返醫(yī)院的接送等服務，滿足了老年人多方面的需求。(3)多方合作促進老年照料事業(yè)發(fā)展。以日本橫濱市的一個非營利組織——“互助·泉”為例，該組織主動與政府部門合作，通過承擔一系列的行政委托事業(yè)為市民提供政府部門無法提供的福利服務，同時積極參與社區(qū)建設(shè)，與當?shù)厣虡I(yè)街合作，為購物困難的老人和殘疾人提供更便捷的服務。綜上所述，日本通過法律制度的完善增強了非政府組織的參與度，推進了老年照料服務供給的規(guī)范化和人性化。

4.中國香港地區(qū)

香港地區(qū)在我國傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上借鑒英國社區(qū)照顧的經(jīng)驗，特別是在制度層面借鑒了大量國外非政府組織的成功發(fā)展模式，通過政府與非政府組織分工合作、共同參與的服務體系來滿足不同身體狀況的老年人的生活照料需求。［8］香港政府與非政府組織合作參與老年生活照料的經(jīng)驗有:(1)資金來源廣泛。香港社會福利署將老年福利服務通過公開招標與競投的方式劃給非政府組織和私營安老院舍，所以大多數(shù)非政府組織的資金主要來源于政府資助。以香港最具規(guī)模的非政府組織——圣公會福利協(xié)會為例，其下設(shè)79個安老服務單位，服務支出占其年度支出的54.90%。該會2009—2010年度收入總額為6.617億港元，其中4.66億港元為政府資助，即70.60%的經(jīng)費來源于政府資助。［9］此外，通過服務收費和各種慈善募捐活動籌集到的經(jīng)費，對于非政府組織的運作也是不可小覷的。(2)服務項目完善。政府一方面通過完善的家居和社區(qū)照顧服務支持體系滿足老年人在家安享晚年的意愿，另一方面通過院舍服務與社區(qū)服務的有效承接來滿足長者不斷變化的服務需要。例如圣公會福利協(xié)會的老年照料服務就包括長者社區(qū)服務、長者日間護理服務、長者院舍服務、家庭及家居照顧服務、護老者志愿服務等多項內(nèi)容。(3)實施安老服務統(tǒng)一評估機制。香港于2000年實行了該評估機制，以國際認可的長者健康及家居護理評估標準來確定老人的生活照護需求，并通過年度服務檢討等審核機制來確保服務的有效實施。［10］

與英國、美國、日本不同的是，香港地區(qū)雖然受到西方文化的影響，但仍較完整地保留了中國傳統(tǒng)文化，其成熟的慈善募捐文化對我國內(nèi)地慈善文化的發(fā)展有一定的借鑒意義。

二、境外政府與非政府組織合作參與老年生活照料的經(jīng)驗對我們的啟示

從英國、美國、日本和我國香港的實踐經(jīng)驗來看，政府與非政府組織合作參與老年生活照料服務的模式已成為發(fā)達國家和地區(qū)老年服務的主要方向。其所積累的經(jīng)驗對我國發(fā)展老年照料服務事業(yè)有諸多啟示。我們要建立政府與非政府組織的合作關(guān)系，必須首先取得政府的支持，只有政府在主觀及客觀上為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度和政策環(huán)境，非政府組織與政府合作參與老年生活照料才具有可行性。當然，雙方的合作也離不開非政府組織自身的發(fā)展和完善。

1.從政府的角度構(gòu)建政府與非政府組織在老年生活照料中的合作關(guān)系

(1)明確非政府組織的地位，增加對非政府組織的行政支持。政府應該認識到非政府組織參與老年生活照料的必要性和重要性。無論是英美政府，還是以孝為先的日本和我國香港地區(qū)，均認為政府承擔過多社會職能易產(chǎn)生行政機構(gòu)的低效和滋生腐敗。從上述國家和地區(qū)的實踐來看，政府在老年照料方面都最大程度地放權(quán)。政府主要負責實施宏觀管理和監(jiān)督，具體運作由非政府組織實施，良好的合作關(guān)系打破了行政權(quán)力制約的上下級關(guān)系。政府可頒布各級政府處理與非政府組織之間關(guān)系的行為準則和綱領(lǐng)性文件，其宗旨是以協(xié)議的方式明確雙方合作關(guān)系。我國非政府組織與政府、企業(yè)在地位上不平等，還未形成與西方社會類似的三足鼎立格局。非政府組織現(xiàn)階段參與公共服務供給主要依附于政府或企業(yè)，以期獲得政府合法性認可、政策優(yōu)惠，以及企業(yè)的資金、人力等支持性資源。所以，要增加政府對非政府組織的行政支持力度，首先要明確非政府組織的地位，培育非政府組織的成長［11］，由非政府組織承接從政府分離出來的部分社會職能，將非政府組織作為傳播政府政策和反映公眾心聲的媒介，使其更有效地為老年人服務?？梢圆扇『贤频姆胀獍?、公私合營、授權(quán)委托等方式，將非政府組織轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏暾樟戏盏闹苯犹峁┱摺?/p>

(2)完善對非政府組織的法律支持。完善的法律體系支持是促使發(fā)達國家和地區(qū)非政府組織發(fā)展成熟的一個重要原因，美國老年人照料法律體系就是由《美國社會保障法》《美國老年人法案》等法律文件以及據(jù)此制定的有關(guān)老年照料的法律條款和具體規(guī)定構(gòu)成的，且?guī)缀趺坎坑嘘P(guān)老年照料的法律中對相應的機構(gòu)、職能、程序等都進行了規(guī)定。由此看來，完善的法律法規(guī)體系不僅能夠保證由非政府組織提供老年照料服務的各項措施有效實施，同時還能夠明確在實施過程中雙方的權(quán)責，從而實現(xiàn)非政府組織參與老年照料服務的可持續(xù)發(fā)展。

雖然我國政府也在積極地建立并完善有關(guān)非營利組織登記與管理的法律制度框架，也頒布了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等與非政府組織發(fā)展相關(guān)的法律制度和管理條例，但仍存在諸如登記注冊門檻過高、稅收優(yōu)惠落實不到位等問題，這在很大程度上制約了非政府組織的發(fā)展。應完善有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)，給予非政府組織應有的法律地位。在老年人權(quán)益保障方面，我國內(nèi)地缺乏相應的老年人服務法，建議對老年人權(quán)益保障法進行修改，增加相關(guān)的具體條文，同時積極制定和完善其他相關(guān)法律法規(guī)，逐步完善老年人長期照護法律體系，建立老年人照護法律法規(guī)、政策以及服務機構(gòu)的信息公開制度。

(3)擴大對非政府組織的資金支持。盡管境外非政府組織的收入來源各異，但有一點是相同的，即政府資助是主要來源甚至是第一來源。例如美國PACE項目的資金主要是通過整合醫(yī)療保險和醫(yī)療救助解決，香港圣公會福利協(xié)會的資金來源中政府資助占到70%?？傮w看來，我國內(nèi)地非政府組織普遍面臨資金短缺問題，這主要與政府對其的關(guān)注程度和資金支持力度不夠有關(guān)。要解決我國內(nèi)地老年照料事業(yè)的資金短缺問題，政府一方面可以通過財政撥款和稅收優(yōu)惠來進行資金扶持，另一方面也可以通過購買服務來間接推進非政府組織的發(fā)展，并鼓勵非政府組織開展商業(yè)化運營，以實現(xiàn)資金來源多元化。

(4)對非政府組織進行輿論宣傳支持。非政府組織參與老年生活照料除了需要政府的支持，更重要的是獲得社會的認同。政府應通過宣傳非政府組織的作用、功能和文化價值，讓更多人了解非政府組織參與老年照料事業(yè)的優(yōu)勢并倡導公眾監(jiān)督，通過提供相關(guān)稅收優(yōu)惠以及宣揚熱心捐贈人士和志愿者的事跡等來鼓勵公眾的捐贈和志愿行為，促使非政府組織向公益性、合法性組織發(fā)展。

2.從非政府組織的角度構(gòu)建非政府組織與政府在老年生活照料中的合作關(guān)系

在當前我國內(nèi)地的制度環(huán)境下，非政府組織只有與政府建立良好的合作關(guān)系才能有更好的發(fā)展。非政府組織自身的發(fā)展和完善可以使政府更放心地將老年照料的權(quán)責通過非政府組織提供服務的方式予以下放，從而使非政府組織與政府的合作不僅成為可能，而且成為常態(tài)。

(1)增強與政府的溝通，明確自身角色定位。能否得到政府的理解和支持關(guān)系到非政府組織的生存與發(fā)展，而這離不開良好的溝通。我國香港地區(qū)政府與非政府組織之間的溝通主要通過香港社會福利聯(lián)合會來實現(xiàn)，而內(nèi)地政府與非政府組織間缺乏正式交流機制，溝通不暢。此外，非政府組織還應明確自身的“非政府”定位，以其服務提升社會公信力，讓民眾滿意、讓政府放心，以便獲得政府支持。

(2)提供老年照料服務，為政府分擔老年照料責任。我國內(nèi)地的非政府組織應積極發(fā)現(xiàn)并發(fā)掘老年照料需求，經(jīng)過不斷的實踐開發(fā)出適應老年需求的照料服務。非政府組織應主動與政府部門合作，通過承擔一系列的行政委托項目，為老年人提供福利服務。日本的“互助·泉”就積極主動地尋求與當?shù)卣暮献鳎@得了巨大成功，如它在2001年4月獲得橫濱市“自立支援家政服務事業(yè)”和“居家支援家政服務事業(yè)”的委托項目，2001年10月獲得橫濱市高齡者配食服務事業(yè)的委托項目等。

(3)加強非政府組織自身能力的建設(shè)，提升為老年人服務的專業(yè)能力。一要建立健全內(nèi)部管理制度。美國PACE項目通過醫(yī)療保險建立評估系統(tǒng)，并由發(fā)起人、州政府的管理機構(gòu)、醫(yī)療保險或醫(yī)療救助中心三方簽訂合約，以確保PACE提供的服務質(zhì)量。香港圣公會及其所屬提供老年照料的服務機構(gòu)，均采用ISO與SQS服務質(zhì)量標準系統(tǒng)對服務質(zhì)量認證考核，從而保證了規(guī)范運營和對服務質(zhì)量的監(jiān)督。我國內(nèi)地非政府組織也應積極與境外非政府組織溝通交流，學習境外先進的管理方式和科學的管理技術(shù)，建立規(guī)范公開的財務制度、自律機制和績效評估機制。二要拓寬籌資渠道。我國香港地區(qū)非政府組織的資金來源除了政府資助，還有各種慈善基金、個人捐款以及一定的經(jīng)營收入。我國內(nèi)地非政府組織在少有社會捐贈的情況下，一方面要主動開展活動增加服務收入，所得收入應主要用于提高服務水平、服務效率和服務質(zhì)量，用于促進組織自身的擴大和發(fā)展等公益性用途;另一方面也要最大限度地利用國際資源，爭取國際組織的經(jīng)濟支持。三要強化人力資源管理，提升從業(yè)人員素質(zhì)。老年生活照料亟需醫(yī)療康復服務，這對從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)要求較高，我國香港地區(qū)和許多歐洲國家都有社工培訓專業(yè)學校，而我國內(nèi)地在這方面相對落后。所以我國內(nèi)地非政府組織要加強從業(yè)人員的培訓，促進從業(yè)人員的職業(yè)化，并同政府一道積極探索建立專職慈善工作者的人事、福利、保障等制度，為建設(shè)一支專業(yè)的、穩(wěn)定的公益慈善工作隊伍創(chuàng)造條件。系統(tǒng)化的培訓和在職培訓以及正式的繼續(xù)教育機會，對于保證老年照料服務的人力資源水平是非常必要的。四要完善非政府組織的監(jiān)督體制。英國、美國、日本都主要通過對老年照料服務的提供方進行檢查和監(jiān)管的方式來確保服務質(zhì)量。美國不僅設(shè)置了嚴格的年度檢查，還建立了監(jiān)察員制度、數(shù)據(jù)管理的量化評估體系和標準等補充措施，以保證老年照料服務的質(zhì)量。我國內(nèi)地非政府組織除了建立內(nèi)部監(jiān)督機制外，還應通過政府、第三方的獨立審計和輿論監(jiān)督等方式來完善監(jiān)督機制。

境外政府與非政府組織在老年生活照料服務中的實踐經(jīng)驗為我國內(nèi)地提供了有益的借鑒，同時給予我們許多寶貴的啟示。我們應有步驟、分階段地開展老年生活照料服務事業(yè)，以逐步建立起科學的、具有中國特色的老年照料服務體系。

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