付翠蓮

（1浙江海洋學院 管理學院，浙江 舟山 316004；2華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079）

改革開放三十多年來，社會結構已經發(fā)生了極大的變革，社會基層治理主體日漸多元化，主要包括了政黨、政府、社會團體和群眾自治組織等。在當前中國基層社會管理主體多元化的背景下，厘清多元背景下社會管理的科學概念，準確定位基層黨建與社會管理創(chuàng)新的關系，把握好基層黨組織在多元社會治理主體中的角色定位，以基層黨建創(chuàng)新引領社會管理創(chuàng)新，對于和諧社會管理體系的形成至關重要。

一、“社會管理”理念與黨執(zhí)政理念創(chuàng)新實現耦合

黨的十六屆四中全會首次提出了“社會管理”的概念，十六屆六中全會上通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，首次正式提出了“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的“社會管理”格局這一概念。黨的十七屆五中全會明確提出要加強和創(chuàng)新社會管理。2011年春胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領導干部培訓班上發(fā)表了關于提高社會管理科學化水平的重要講話，他指出，“社會管理的難點在基層，基層群眾的工作做好了，做細了，做到位了，社會管理中的各種難題也就迎刃而解了”。這說明新時期要進一步加強對社會管理的創(chuàng)新，強化基層黨組織對黨員干部、群眾及各種新社會組織，以及各項社會事業(yè)的領導和管理，以黨建工作的科學化推進社會管理創(chuàng)新，實現社會的良性、科學、和諧發(fā)展。社會管理理念的提出是黨和政府用以調整社會利益關系、回應社會訴求，從而化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。從概念上看，社會管理是指由政黨、政府、社會團體、社會機構等社會多元管理主體要素按照某種特定規(guī)則參與合作，共同管理公共事業(yè)，以追求最大化的管理效能，使社會運轉科學、合理、有效，實現和諧穩(wěn)定發(fā)展的最終目標。其中，黨和政府通過制定社會政策和法規(guī)、依法管理和規(guī)范社會組織和社會事務，在社會管理中起著主導作用；第三部門、各種市場組織與非政府組織以及廣大公眾起著協同和參與的作用，從而使社會組織在高度自律和有序的狀態(tài)下得到充分的發(fā)展，最終達到化解社會矛盾與利益沖突，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定的良性目標。

首先，新形勢新背景下對基層社會管理理念的創(chuàng)新提出新要求。當前，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、市場化和全球化的快速推進，既給經濟社會發(fā)展進步帶來了巨大活力，也對基層社會的治理提出了新要求。一是經濟社會轉型對基層社會管理理念的創(chuàng)新提出新要求。我們國家經過三十多年的改革和發(fā)展，經濟、社會、政治乃至文化層面都發(fā)生了巨大變化。轉型期原有的社會管理體制落后了，社會矛盾急劇增多，群體性事件不斷，社會的管理已經遠遠跟不上經濟體制改革的步伐，很多地方與現實需求脫節(jié)，所以迫切需要改革和創(chuàng)新。二是社會治理主體的多元化對基層社會管理體制的創(chuàng)新提出新要求。當前社會結構的深刻變化，逐漸從單位制結構轉向社區(qū)制結構轉變，社會管理主體漸趨多元化，主要包括了政黨、政府、社會團體和群眾自治組織等。這對于以傳統的以單位組織為黨的社會根基的我黨來說，黨的工作很難再單純依靠原來組織的手段、行政的方式有效地整合社會。三是社會結構模式的多樣化對基層社會管理載體的創(chuàng)新提出新要求。我國社會結構發(fā)生巨大變化，越來越多的社會成員從“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕?。原有的單位組織管理網絡被弱化，而新的社區(qū)管理網絡還沒有完全建立起來，政府往往要直接面對分散的個人，社會治理成本大大增加，社會事務自上而下的貫徹落實和社會問題自下而上的解決都受到一定阻礙，在部分地區(qū)和某些環(huán)節(jié)，在管理的載體上出現真空或覆蓋不全面的管理缺失現象。四是社會轉型的長期復雜化對基層社會管理方式的創(chuàng)新提出新要求。社會轉型帶來社會關系和社會結構的復雜化、社會利益的分化和重構，使得傳統的政府和社會管理手段單一的模式已不適應新的要求。這就需要基層黨組織與基層社會相互協調發(fā)展，增強黨的社會基礎和基層社會的發(fā)展活力。五是公共需求的多樣差異化對基層社會管理機制的創(chuàng)新提出新要求。由于各利益主體價值取向不同，公共需求的呈現多樣差異化的狀態(tài)。如何整合不同利益群體，引領和促進社會和諧發(fā)展，需要有方法和載體的創(chuàng)新，需要政黨與社會相互調適，基層黨組織與社會自身的結構相互耦合，以保障基層社會的良性、穩(wěn)定的轉型和基層黨組織對于基層社會的有效領導和整合?；鶎狱h組織針對這些新形勢新背景，也逐步實現工作重點的戰(zhàn)略性調整。

其次，加強社會管理對基層黨建創(chuàng)新提出新要求?；鶎狱h組織是社會管理的領導者和推動者，新形勢新背景對社會管理的創(chuàng)新提出了要求，同樣對基層黨組織建設也提出了新要求。一是對黨組織轉變工作理念提出了新要求。加強社會管理的根本目的是實現好、維護好、發(fā)展好廣大群眾的根本利益，這就要求基層黨組織牢固樹立以人為本的理念，寓管理于服務，在服務中體現管理。二是對黨組織改進工作方式提出了新要求。現代社會管理服務人、尊重人的特點，要求從控制性管理，更多地變?yōu)閰f商式、服務式管理；從以行政手段為主變?yōu)榫C合運用法律的、道德的手段實施管理；從傳統封閉式管理變?yōu)楦嗟匾揽楷F代信息技術實施及時化、便捷化、開放透明的管理。三是對黨的組織和工作全覆蓋提出了新要求。非公有制經濟組織、新社會組織的迅猛發(fā)展，人員的頻繁流動，使黨的組織和工作覆蓋出現“真空”地帶，這就要求基層黨組織不斷拓寬工作領域，探索創(chuàng)新組織設置模式，不斷擴大覆蓋面。四是對基層黨員干部社會管理能力和作風提出了新要求。群眾利益訴求的多樣化，社會矛盾的復雜化，要求基層黨員干部不斷提高應對復雜矛盾、處置突發(fā)事件的能力和做群眾工作的能力，轉變工作作風，及時化解社會矛盾。五是對黨組織統籌運用社會資源提出了新要求。加強社會管理不僅要發(fā)揮政法、民政、勞動、教育、衛(wèi)生等職能部門作用，更要引導群團組織、中介組織、自治組織等社會組織積極參與，這就要求黨組織不斷增強凝聚力，充分整合運用各類政治資源和組織資源，提高社會管理水平。

第三，新時期“社會管理”理念與黨執(zhí)政理念創(chuàng)新實現耦合。黨的執(zhí)政理念是指執(zhí)政黨執(zhí)掌政權的宗旨、價值取向、治國方略、執(zhí)政方式、領導方式、社會力量配置以及在執(zhí)政的條件下如何進行黨自身建設等觀點的總和[1]。執(zhí)政黨執(zhí)政理念關系到執(zhí)政黨執(zhí)政方式的改善、執(zhí)政能力的提高、執(zhí)政規(guī)律的科學把握和執(zhí)政基礎的鞏固。面對社會轉型特殊背景下政治統治方面所產生的諸多問題，黨的執(zhí)政理念適應新公共管理理論和服務型政府理念的要求，逐漸實現執(zhí)政理念的創(chuàng)新。改革開放前，我國黨政機構是基層社會唯一的社會管理主體，黨和政府通過強有力的政治與行政手段自上而下地實現了對社會高度整合；改革開放30年來，由于社會分化加快，整個社會的矛盾和沖突也在不斷產生和積累，舊的社會管理模式難以應對新形勢下面臨的種種新事物和新挑戰(zhàn)，基層黨組織和政府不能繼續(xù)通過傳統的社會管理體制有效地實現整個社會體系的整合而導致體系整合能力下降，“大一統”的社會整合體系在基層出現“梗阻”，從而造成社會管理成本的上升和管理的無力、滯后或被動現象。新公共管理理論主張，公共事務紛繁復雜性，加上政府自身難以逾越的低效屏障，民間社會力量不斷崛起，社會管理主體走向多元化成了必然的趨勢，客觀上形成了對政府重新定位自身角色功能的訴求，新的公共管理模式逐漸由傳統公共行政轉向現代公共管理的變革，即公共管理的主體應不僅局限于政府，還應包括居于特殊地位的執(zhí)政黨和各種非政府、非營利性的民間組織、公共組織，亦即第三部門[2]。其中，政府作為管理公共事務的核心成分雖然還是公共管理的核心組織，是公共管理的主體，但卻不再是唯一承擔公共管理責任的組織，而市場組織與非政府組織等以其自身的特質和各自的優(yōu)勢分別承擔起了社會管理的相關職能，在社會管理中發(fā)揮著愈益積極的作用。在多元化主體之間，必然要求政府與社會、政府與公眾、政府與市場、政府與第三部門的有效合作。

社會轉型期提出社會管理理念與黨執(zhí)政理念創(chuàng)新的耦合，其實質是政黨與社會的調適，即政黨在價值宗旨、組織機構以及制度規(guī)范等層面與社會現實和社會訴求的相互協調和契合。黨和政府掌握著管理國家與社會的公共事務的公共權力，必須堅持政府作為最大的社會管理主體的權威地位和共產黨的核心領導地位。但黨和政府應逐漸轉變執(zhí)政理念，調整自己管理方式和領導途徑，以公共管理主體的身份，以更加有效的方式參與到國家、政府和社會公共事務的管理當中。黨的基層組織與基層社會管理有著很強的共性。一是黨的基層執(zhí)政與社會管理存在著工作對象上的重合性。作為中國各項事業(yè)的領導核心，黨組織系統“橫向到邊、縱向到底”滲透于各級、各類社會組織中，對各種社會管理服務資源有較強的整合能力和便利條件，能夠有效地促進社會建設、社會管理的進步。二是黨的基層執(zhí)政與社會管理存在著工作方式上的互補性。“社會管理”，說到底是對人的管理和服務。社會工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是基礎性、根本性工作。社會工作中以心理學、社會學等多學科專業(yè)知識為基礎提煉而成的科學的手段和方法，為黨的群眾工作提供有使用價值的借鑒；而我黨有做群眾工作優(yōu)良傳統，當前基層黨組織繼續(xù)發(fā)揮著“聯系群眾、宣傳群眾、組織群眾、團結群眾、帶領群眾”的領導作用，二者有很強的互補性。三是黨的基層執(zhí)政與社會管理存在著工作內容上的一致性。社會管理是一個復雜的經濟、社會、文化、政治等全面性的大問題，而社會服務、社會救助、社會穩(wěn)定是社會管理的重要內容，黨組織可以充分利用自己的組織力，充分發(fā)揮服務社會、服務群眾的作用，實現二者的吻合，使工作于不同崗位的黨員在社會管理服務方面起到帶頭作用。

基層黨建創(chuàng)新是社會管理創(chuàng)新的核心內容，理順和調試基層黨組織與基層社會的關系，實現二者自身建設和發(fā)展的結構耦合，即基層黨建創(chuàng)新引領社會管理的創(chuàng)新，社會管理的創(chuàng)新強化基層黨建的創(chuàng)新，并能夠進一步展示了社會管理創(chuàng)新的成果，這兩者結合、競合、互動的關系。構建以基層黨建創(chuàng)新引領社會管理創(chuàng)新的模式，是實現基層黨建與社會管理創(chuàng)新的必由之路。

二、基層黨建在社會管理創(chuàng)新中角色定位的歷史演進

從新中國成立至今，根據政黨、國家、社會和市場的互動關系來看，我國社會管理體制的制度沿革以及基層黨建在社會管理創(chuàng)新中角色地位的演進進程，大體上經歷了三個主要階段。

從建國后到十一屆三中全會的召開是一元治理格局。這段時期我國的社會管理是黨領導下“國家主導的一元化社會管理體制”，執(zhí)政黨和政府是唯一的社會管理主體，國家成為無所不管、無所不包的“全能國家”，所有權力集中于唯一的權力機構。在高度集權的政治體制和計劃經濟體制基礎上，黨和政府作為唯一的治理主體不僅管理著國家的政治和行政事務，也管理著全部社會事務和經濟事務，直接導致政治上的專權和管理上的極端低效，社會缺乏結構和功能的分化而成為“總體性社會”，個人成為缺乏自主性只能被動服從的個體，犧牲了個體的自由和權利，窒息了社會的創(chuàng)造活力，極大地扼殺人們的創(chuàng)造性和自主性。

從1978年改革開放到2002年十六大召開是現代社會管理體制起步時期。這一時期傳統社會管理體制趨于解體階段。十一屆三中全會后政治體制改革的目標是要解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象。從20世紀80年代后期始，黨和政府逐漸開始適度分離，黨主要負政治領導責任，政府則主要負行政責任，政府率先成為一個相對獨立的治理主體。與此同時廣大農村開始推行村民委員會制度，城鎮(zhèn)逐漸推行居民自治制度和企業(yè)職工代表大會，基層民主自治體系逐漸建立。黨和政府的工作重心是發(fā)展經濟，全能型政府之下的社會以及社會組織開始發(fā)生深刻的變革，政府的主要職能是對經濟進行管理。這一時期，中國執(zhí)政黨的社會功能發(fā)揮重大的作用，基層黨組織的服務功能推動社會服務向前發(fā)展。這一時期的社會組織發(fā)展受到的限制和控制較多，但仍然屬于社會管理的對象，在社會服務方面發(fā)揮有限的拾遺補缺的作用。

十六大至今是社會管理體制改革基本思路逐漸形成階段。2002年十六大后，社會主義市場經濟體制改革不斷深入，中國社會發(fā)生了結構性變革：個體和私營經濟獲得較快發(fā)展，私人經濟部門在經濟增長和社會就業(yè)方面發(fā)揮著越來越重要的作用；新階層與新組織不斷涌現，單位也不再是配置資源的唯一途徑；民間組織管理從定期清理走向依法登記管理，獲得很大發(fā)展；城市社區(qū)建設提上了黨和政府的議程，農村村民自治走上規(guī)范化管理的軌道。所有這些都為現代社會管理體制的建立奠定了基礎。2004年黨的十六屆四中全會明確提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。2006年十六屆六中全會上，正式提出了“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的“社會管理”格局這一概念，從而明確了現代社會管理的領導體制。由此，“社會管理”概念也逐漸走進社會管理活動之中，被納入更完備的體系性框架之中。

三、加強基層黨建，引領社會管理創(chuàng)新路徑選擇

社會管理是實現社會良性有序運行的基本手段和保證，也是一種政治過程[3]。黨的基層組織是基層社會管理的核心主體，是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，基層黨建是加強黨的執(zhí)政能力建設的基礎工程。十四大以來社會主義市場經濟的發(fā)展帶來了基層社會的各個層面的急劇轉型，城市、農村以及各行各業(yè)和各領域不斷發(fā)生關系重構和結構重組，這主要體現為基層社會的重新組織化。在社會重新組織化中不斷涌現的新的組織化形式與基層黨組織自身出現了一定程度的脫鉤，新的組織化要求與黨組織管理模式出現一定程度的脫節(jié)。在當前經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的新形勢下，加強黨的先進性建設，保持黨的生機和活力，引領社會管理創(chuàng)新的進一步深化與發(fā)展。

首先，構建服務型政府，強化基層黨組織的服務功能提升社會管理水平。構建服務型政府是政府實現基層社會管理的重要目標和有效保證。一是明晰政府角色，從管制型政府的行政理念轉變到服務型政府的行政理念，樹立顧客導向的服務理念。當前，社會管理的核心就是要改善和保障民生。改善民生問題，不僅是履行政府社會管理職能的必然要求，更是政府行政必須優(yōu)先實現的基本職能[4]。二是要改善政府與民眾的關系，進一步提高政府的公信力。這就需要在強化基層黨組織有效形式監(jiān)督職能的同時，充分發(fā)揮民間力量對政府的監(jiān)督，要進一步加強中央、地方和民眾之間的互動，加大社會力量對公共權力主體的有效監(jiān)督和制約，實現基層社會善治。三是要實現基層社會管理與公民社會之間的良性互動。伴隨著我國公民社會的日益發(fā)展與成熟，改變了傳統的全能政府控制基層社會的管理局面。這就要求基層政權的公民社會管理工作進行變革與創(chuàng)新，采取有效對策努力擴大公民社會的積極影響，以公民本位的精神實現政府再造，促進黨和政府與公民間的良性互動。

其次，培育社會自主性，實現基層社會管理主體由一元向多元的轉變。當今社會管理主體多元運作的態(tài)勢注定單一的某種力量無法完成基層社會管理重任。因此，培育和建設城鎮(zhèn)社區(qū)居委會和農村村民委員會等群眾自治組織和非政府組織，是發(fā)揮基層社會管理資源作用的重要途徑。實現基層社會管理主體由一元向多元的轉變，核心在于培育社會多元主體力量，特別在培育其社會自主性的同時要給民間組織發(fā)展以足夠的空間，給多元的社會利益以足夠的保護。實現民間社會管理資源與黨和國家管理資源的對接與互動，將會大大提高基層社會管理的實效。

再次，引入協商民主，建立健全公眾政治參與的機制與平臺?；诋斍罢h組織、政府和社區(qū)自治組織缺乏有效的互動的問題，強調引入協商民主，能夠為基層自治注入新的活力，以彌補選舉民主的不足，實現群眾需求表達和回應互動的動態(tài)型社會管理。協商民主指的是“為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府”[5]。協商民主既是一種治理形式，也是一種決策形式。在社會管理和社會建設方面，必須更多地引入協商民主的方法，更加積極地探索協商民主的新形式、新路徑，建立健全公眾政治參與的機制與平臺，使廣大群眾有足夠的政治機制、渠道和平臺來表達自己的利益愿望和意見，要借助這些政治參與機制、渠道和平臺，虛心聽取各方意見，平等地進行討論、協商求同，不斷地以真正的公開、真誠的協商贏得社會公眾的信任、理解和支持，進一步促進黨和政府與公民間的良性互動。

最后，運用信息化手段，實現全方位服務型社會管理。隨著當前社會管理要素日趨增多，難度不斷增大，單靠傳統手段已經難以實施科學有效的社會管理。因此，要充分認識并進一步發(fā)揮信息化手段在社會管理創(chuàng)新中的作用，加強和完善信息網絡管理，將當前錯綜復雜的社會管理事務與高速發(fā)展的信息網絡緊密結合起來，構建社會管理信息化平臺，提高新形勢下社會管理信息化水平。

[1]周尚文.共產黨執(zhí)政理念論析[J].毛澤東鄧小平理論研究，2002，(5).

[2]薛輝.淺析公共管理主體多元化的政治學意義[J].中國行政管理，2004，(4).

[3]楊春壽、池巍巍.社會管理理論的若干問題探討[J].哈爾濱學院學報，2009，(3).

[4]潘小娟，白少飛.中國地方政府社會管理創(chuàng)新的理論思考[J].政治學研究，2009，(2).

[5]Maeve Cooke.Five Arguments for Deliberative Democracy.PoliticalStudies,2000,Vol48,p947～969.