楊星燦，陳廣益

（1.湖南女子學院，湖南 長沙 410004; 2.長沙市開福區(qū)人民檢察院，湖南 長沙 410008）

長株潭兩型“試驗區(qū)”區(qū)域法制配套研究

楊星燦1，陳廣益2

（1.湖南女子學院，湖南 長沙 410004; 2.長沙市開福區(qū)人民檢察院，湖南 長沙 410008）

目前，理論界和實務界對保障長株潭地區(qū)區(qū)域“兩型社會”建設的法制研究不足，而解決長株潭試驗區(qū)法制不健全就需要借鑒國際國內(nèi)區(qū)域法制合作模式以完善區(qū)域內(nèi)“兩型”法制建設。完善長株潭地區(qū)法制配套，可以從以下四方面著手：首先，以省級立法為主，制定適用于“兩型社會”實驗區(qū)的地方性主干法規(guī)：其次，建立區(qū)域合作法律機制和區(qū)域法律沖突救濟法律機制；再次，根據(jù)相關法律法規(guī)和人大的授權，確定長株潭先行先試權的邊界；最后，完善清理現(xiàn)有政策法規(guī)沖突的長效機制。

長株潭地區(qū)，“兩型”試驗區(qū)，法制

2007年12月14日，國家發(fā)改委下發(fā)了《國家發(fā)展改革委關于批準武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革實驗區(qū)的通知》，批準長沙、株洲、湘潭城市群為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革實驗區(qū)。經(jīng)過幾年實踐，長株潭城市圈的經(jīng)濟發(fā)展和法制建設都取得了巨大的成就。但是，目前理論界和實務界偏重于對長株潭城市圈的經(jīng)濟合作的論述，而對保障區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與合作的法制論述較少。

一、長株潭城市圈區(qū)域法制現(xiàn)狀分析

長株潭城市圈擔負著“兩型”社會試驗之責，就是要在全國率先試驗，率先突破，圍繞經(jīng)濟和社會發(fā)展各個方面，建立一整套切實保護和合理利用各種資源，提高資源利用率，以盡可能少的資源消耗，獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的法制體系。為此，湖南省委 省政府、省長株潭“兩型”辦和長株潭三市政府以法制創(chuàng)新為先導，以推進長株潭試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新和發(fā)展方式轉變?yōu)槟繕?，在區(qū)域法制建設方面取得了如下成效。

首先，通過湖南省級地方性立法為“兩型”社會建設綜合配套改革試驗工作提供法律保障。省人大常委根據(jù)改革試驗現(xiàn)實，適時制定了相關地方性法規(guī)，為改革試驗工作提供法律基礎。湖南在全國率先為“兩型社會”建設進行了地方立法，2008年7月31日，湖南省第十一屆人大常委第三次會議通過《湖南省人民代表大會常務委員會關于保障和促進長株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)工作的決定》授權省政府在堅持國家法制統(tǒng)一原則的前提下，可以就長株潭城市群綜合配套改革重大事項適時決策，先行先試，報省人大會常委備案即可?！逗鲜￠L株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，于2009年9月27日經(jīng)湖南省第十一屆人大會常委第十次會議通過， 規(guī)定省政府和三市政府應當根據(jù)《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》有關長株潭城市群禁止開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域空間管治的要求，依法加強空間有效管治，保護生態(tài)環(huán)境。

其次，省政府和三市政府出臺了“兩型”社會建設相關的規(guī)范性文件以提供工作思路。省政府依照《長株潭城市群兩型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制改革專項方案》，要求加強部省合作，探索“兩型”社會建設和新型工業(yè)化發(fā)展良性互動的新模式和新機制，在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、技術改造、科技創(chuàng)新、淘汰落后、資源節(jié)約、環(huán)境保護、節(jié)能降耗減排、軍民融合等方面先行先試并推進試點示范。省政府批復并原則同意《長沙市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗實施方案》、《株洲市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗實施方案》和《長沙市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗實施方案》。相應的，《長沙市節(jié)約能源辦法》出臺，對執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、相關制度、法律責任等方面進行了較為詳細和更具可操作性的規(guī)定。

再次，通過行政契約制度促進區(qū)域法制一體化。早在“兩型”社會綜改實驗區(qū)獲批前的2006年6月長株潭三市市長就簽署了《長株潭區(qū)域合作框架協(xié)議》以及工業(yè)、科技、環(huán)保三個專項合作協(xié)議，合作主要突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢互補、基礎設施主動對接、生態(tài)環(huán)境共同保護。三市將著力推進新型工業(yè)化的整體聯(lián)動，推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級和經(jīng)濟增長方式轉變，建設創(chuàng)新型城市群，力求在經(jīng)濟一體化上取得突破性進展并為促進三市主動對接、聯(lián)動合作、互利共贏邁出了實質性步伐。

最后，發(fā)布并在實驗區(qū)率先試行“兩型”標準以提供工作模式。為貫徹省委省政府《關于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，推進“兩型社會”建設的決定》精神，落實“四化兩型”戰(zhàn)略，建立科學合理的標準體系，以標準規(guī)范、保障和促進“兩型社會”建設，長株潭“兩型”辦繼發(fā)布試行“兩型”產(chǎn)業(yè)分類、“兩型”企業(yè)、“兩型”園區(qū)、“兩型”縣、“兩型”鎮(zhèn)、“兩型”農(nóng)村等第一批標準后，又組織專門力量，編制了“兩型”機關、“兩型”家庭、“兩型”學校、“兩型”醫(yī)院、“兩型”社區(qū)、“兩型”村莊等第二批標準。

二、長株潭城市圈區(qū)域法制建設中存在的問題

經(jīng)過幾年的努力，長株潭地區(qū)雖然基本上形成了地方性法規(guī)、政府規(guī)章、行政區(qū)域協(xié)調(diào)契約機制、和以“兩型”標準為框架的“兩型”社會建設區(qū)域法制，但伴隨一體化進程的加速，必須不斷完善區(qū)域法制建設，減少區(qū)域法律沖突，否則，法制問題將成為兩型社會建設的重要瓶頸。目前制約“兩型社會”建設的法制難題，主要有缺乏“兩型”社會建設相關的法律制度；或者雖有法律規(guī)定，卻存在模糊地帶；地區(qū)利益沖突的法制協(xié)調(diào)機制以及區(qū)域法制沖突的法律救濟機制存在缺失。

首先，相關法制不健全，存在諸多法律盲點。具體體現(xiàn)在：在資源環(huán)境立法方面，資源環(huán)境立法供應嚴重不足、資源環(huán)境行政執(zhí)法明顯乏力、資源環(huán)境司法保護相對軟弱、資源環(huán)境法制文化相對落后等問題；在產(chǎn)業(yè)投資方面，缺乏法制支撐，我國在產(chǎn)業(yè)投資、運營和管理方面還沒有一部專門的法律規(guī)范文件作為法律依據(jù)，長株潭目前也尚未出臺“產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法”等相關法律法規(guī)。《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》規(guī)定的金融方面的基本原則，還不能完全具體指導改革過程出現(xiàn)的新情況和新問題，缺乏可操作性；在金融企業(yè)綜合經(jīng)營試點方面，開展金融業(yè)綜合試點經(jīng)營是長株潭綜合配套改革試驗的一個重要內(nèi)容，其中混業(yè)經(jīng)營是綜合試點的一個重要方面卻缺乏法律規(guī)制。我國己頒布的《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》和《證券法》，從法律上確定了“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的模式，相應成立了證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會進行監(jiān)管，可見我國目前對混業(yè)經(jīng)營限制嚴格。但混業(yè)經(jīng)營是未來經(jīng)濟發(fā)展的一個重要舉措，是綜合試點的一個重要方面，這就導致了創(chuàng)新措施與現(xiàn)有法律的脫節(jié)，甚至背道而馳，這將增加混業(yè)經(jīng)營過程中的不確定因素，可能會引發(fā)不可預知的金融風波。

其次，雖有相關法律規(guī)定，卻相對滯后或存在模糊地帶。具體體現(xiàn)在:在集體建設用地使用權流轉制度方面：我省在試驗區(qū)批準前后頒布了《湖南省土地利用總體規(guī)劃》（1997—2010年）、 《長沙市、株洲市、湘潭市三市土地利用總體規(guī)劃》（2010年）以及其他相關法規(guī)，試驗區(qū)的土地管理主要涉及集體建設用地流轉問題，而根據(jù)我國《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的相關規(guī)定，我國對集體建設用地流轉法律法規(guī)十分嚴格，基本上持否定態(tài)度。雖然中央對長株潭土地管理改革的意見包括開展農(nóng)村集體建設用地流轉及土地收益分配方面的改革試驗，但這種行為實質上己超出了憲法和法律規(guī)定的范圍，屬于對現(xiàn)行法律制度的突破，同時也表明相關法律、法規(guī)已經(jīng)滯后；在外匯管理體制改革方面：目前全國性的保稅港區(qū)管理辦法還沒有出臺，現(xiàn)有的外匯管理政策是根據(jù)不同區(qū)域功能特點而分別制定的，由《出口加工區(qū)外匯管理暫行辦法》、《保稅區(qū)外匯管理辦法》、《國家外匯管理局關于保稅物流園區(qū)外匯管理有關問題的通知》等共同構成法規(guī)框架。由于頒布時間早，未能及時得到修改，與現(xiàn)實社會經(jīng)濟生活嚴重脫節(jié)，更跟不上“兩型”社會綜改實驗區(qū)的外匯管理要求；在非公有制企業(yè)制度保護方面：目前我國對非公有制經(jīng)濟的立法保護層次低、法律規(guī)范不系統(tǒng)，現(xiàn)行憲法、法律、法規(guī)對非公有制經(jīng)濟保護力度不夠，即使有相關規(guī)定，也在法律、法規(guī)在實施中打了折扣，沒有落到實處。非公有制經(jīng)濟在一些具體的立法和政策中仍然受到歧視，只有少數(shù)單行的調(diào)整非公有制企業(yè)的法規(guī)，如《私營企業(yè)暫行條例》等。私營企業(yè)在市場準入、融資、法律和政府服務等方面還受到不公平待遇。長株潭地區(qū)也沒有出臺相關保護非公有制企業(yè)的地方性法律法規(guī)；在建立就業(yè)促進機制改革方面?！毒蜆I(yè)促進法》的出臺，改變了長株潭地區(qū)就業(yè)促進機制缺乏法律規(guī)制的現(xiàn)狀，但在實現(xiàn)就業(yè)機制轉換在實行過程中仍存在一些法律問題。一方面，政策性強，可操作性弱，即用政策語言來表述法律，導致其確定性、可操作性不強。另一方面，法律責任不完整，軟法律手段多，而且與《就業(yè)促進法》配套的立法不完善，導致對一些具體問題束手無策。

再次，地區(qū)利益沖突的存在和法制協(xié)調(diào)機制的缺乏。合作的根本原因是利益的存在，但其也存在雙面性。一方面，共同的利益如兩型社會建設帶來的政治效益以及各個領域的配套設施的日臻完善推動長株潭三地政府自覺地走向合作；另一方面，作為地方利益代表的當?shù)卣傁嗬眯姓嗔碓噲D使本地利益最大化以使合作難以達到理想狀態(tài)。例如占長株潭三市工業(yè)產(chǎn)值前四名的產(chǎn)業(yè)基本雷同，長沙是機電、食品、紡織、化工；株洲是冶金、化工、機電；湘潭是機電、紡織、冶金、化工?！皟尚汀鄙鐣ㄔO中本應避免低水平重復建設，但基于對各地自身利益的考慮，三市地方政沒有進行重新布局和調(diào)整，導致長株潭三地產(chǎn)業(yè)結構非常相似。

面對三市的利益沖突，只有省“兩型辦”負責的從省級到市級間的縱向合作的推進，而在長株潭三市地方政府之間的合作則沒有專門組織或法律制度保障。長株潭政府間的合作主要是靠地方領導人的達成共識承諾來保障，導致這種合作缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性和法律效力，更缺乏相應的法律救助機制，一旦地方領導職務變動將使達成的合作共識喪失效力。就達成共識的方式來看，三市地方政府間合作一般采取磋商或會談的形式，沒有形成固定的談判機制，在涉及到地區(qū)政府間實質性利益的問題時往往由于分歧太大而無法合作。

最后，缺乏區(qū)域中的法制沖突的法律救濟機制。長株潭地區(qū)目前主要是省人大、省政府和省級部門規(guī)章構成區(qū)域法制框架，地方性法規(guī)制定后，各市都需要根據(jù)自身實際情況，制定相應的具體實施細則或政府規(guī)范性文件。長株潭三市中，根據(jù)《憲法》、《組織法》和《立法法》的相關規(guī)定，只有長沙市有地方性法規(guī)的制定權。由于地區(qū)利益沖突的存在，導致各地的具體實施細則或政府規(guī)范性文件不一致甚至相沖突的情況的存在，而出于地方利益和地方保護主義，必然出現(xiàn)同一事項在不同地區(qū)不同處理結果的情況。而現(xiàn)有的三市地區(qū)合作并無長效法律機制的保障，更談不上各地與長沙市法律法規(guī)和規(guī)范性文件沖突以及三市間規(guī)范性文件沖突的法律救濟機制。

三、現(xiàn)有區(qū)域法制模式經(jīng)驗及啟示

有效的法律制度機制不僅能促進區(qū)域合作的不斷深入，而且能使得區(qū)域合作得到強化和合理化。國內(nèi)外在區(qū)域法律制度協(xié)調(diào)方面已有實踐并取得了一定的成果，可為長株潭城市圈區(qū)域法制建設提供了不少啟示。

1951年，為了推進歐洲地區(qū)的經(jīng)濟一體化，各國簽訂了巴黎條約，將整個法、德的煤鋼生產(chǎn)置于一個共同的最高當局之下，以根本消除兩國不斷沖突的經(jīng)濟根源，隨后，歐洲煤鋼共同體被推廣到其他各國，加強了彼此間經(jīng)濟利益的紐帶，推動了經(jīng)濟一體化的發(fā)展。此后，通過《羅馬條約》建立了關稅同盟，使區(qū)域內(nèi)各成員國的商品可完全自由流動，推動了區(qū)域內(nèi)貿(mào)易自由化。通過《單一歐洲法案》逐步取消限制區(qū)域內(nèi)各種生產(chǎn)要素自由流動的障礙，實現(xiàn)勞動力、資本的自由流動。通過《馬斯特里赫條約》不斷協(xié)調(diào)各成員國的財政金融政策，并于1999年實現(xiàn)了經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟。目前歐盟在經(jīng)濟領域已有85%以上的事務實現(xiàn)主權共享，還實施了共同的競爭政策、地區(qū)政策和發(fā)展合作政策，以及相當強度的財稅協(xié)調(diào)政策，擁有每年高達千億歐元的自由財源和獨立的預算和審計制度。[1]

從國內(nèi)區(qū)域法制模式探索來看，主要有東北三省模式、泛珠三角模式和長三角模式。東北三省模式是三省政府建立的立法協(xié)作機制。[2]2006年，黑龍江、吉林、遼寧三省簽署了我國首個區(qū)域性立法協(xié)作框架——《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，開展緊密型、半緊密型、分散型三種形式的立法協(xié)作。根據(jù)協(xié)議框架，一個省負責的立法項目，經(jīng)過充分征求其他兩省意見，基本上不做改動就通行三省。這種立法權限問題是立法工作的嘗試與創(chuàng)新，其最大的特點就是將三省相同或相近的地方立法題目、內(nèi)容、對策等運用于相同或相近的省情，從而降低立法成本。并可以有效的消除地方性法律規(guī)章相互抵觸和沖突的現(xiàn)象。

泛珠三角模式是泛珠三角地方市場為基礎的合作協(xié)調(diào)機制。[3]泛珠三角區(qū)域內(nèi)既包括經(jīng)濟高度國際化和市場化的港澳地區(qū)和珠三角地區(qū)，也包括市場化程度較低、經(jīng)濟較封閉的西南地區(qū)。這個跨越東中西部的經(jīng)濟區(qū)域合作之所以能夠形成寬領域、深層次、多形式的區(qū)域合作局面，就在于該區(qū)域內(nèi)部以市場為基礎建立自下而上的合作模式。這種模式是指“區(qū)域經(jīng)濟合作關系的確立不是由中央先入為主的確定和強制，而是來自于地方自身的需求，經(jīng)濟區(qū)成員有區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)合的欲望，形成了合作框架和初步運行機制，爾后得到了中央政府的肯定和支持?！备鶕?jù)《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，為保證有效合作的開展，拓展合作渠道，泛珠三角內(nèi)部確立了幾個方面的合作協(xié)調(diào)機制，保證合作政策的落實。其一為內(nèi)地省長、自治區(qū)主席和港澳行政首長聯(lián)席會議制度，用以研究決定區(qū)域合作規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域合作重大事宜；其二是港澳相應人員參加的政府秘書長協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)合作事項進展，編制合作的專題計劃；其三是日常工作辦公室，負責區(qū)域合作日常工作；其四是部門銜接落實制度，對具體合作項目和相關事宜提出工作措施，制定詳細的合作協(xié)議和計劃，落實合作事項。

長三角模式現(xiàn)有的區(qū)域法制協(xié)調(diào)機制主要有行政協(xié)議和聯(lián)合立法。[4]長三角地區(qū)的區(qū)域法制協(xié)調(diào)以長三角地區(qū)的行政機關首長間通過對話和磋商達成共識的行政協(xié)議為主，其形式主要有：宣言、協(xié)定（協(xié)議）、意向書、綱要、備忘錄和共識等，如《長江三角洲旅游城市合作宣言》、《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》、《關于以籌辦“世博會”為契機，加快長江三角洲城市連隊發(fā)展的意見》和《關于開展人事爭議仲裁業(yè)務協(xié)助和工作交流的協(xié)議》。行政協(xié)議由各地方政府共同協(xié)商，各方的利益都得到了表達，對長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化起到了良好的促進作用。聯(lián)合立法是指長三角地區(qū)地方人大和政府可以通過訂立聯(lián)合立法協(xié)議，制定區(qū)域統(tǒng)一規(guī)則，通過長三角地區(qū)有立法權限的省市人大或政府的聯(lián)合立法或協(xié)作立法，制定統(tǒng)一法規(guī)或規(guī)章，法律效力高于長三角地方法規(guī)和規(guī)章，低于行政法規(guī)。

從以上國內(nèi)外區(qū)域法制模式的探索和實踐可以得出，區(qū)域經(jīng)濟的一體化呼喚著法制的協(xié)調(diào)，而法制協(xié)調(diào)機制的建立又將成為經(jīng)濟發(fā)展的有力保障和動力源泉。區(qū)域聯(lián)合與協(xié)作需要以一定法律框架為基礎，只有跨區(qū)域地方政策的規(guī)劃、目標設定，實施監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)有章可循、有法可依，政策工具的制定和實施都有明確、合法的規(guī)范性文件可依，才能避免跨區(qū)域地方政策領域的沖突。因此，跨區(qū)域立法協(xié)調(diào)是跨區(qū)域地方關系協(xié)調(diào)的前提條件，通過法律協(xié)作和立法協(xié)調(diào)完善相應制度安排，建立無壁壘、無障礙、各地利益最大化的共同市場和法制保障機制，使地方合作制度化、常態(tài)化和實效化。

國際和國內(nèi)區(qū)域法制模式在合作模式上給予了長株潭地區(qū)以及長株潭城市圈頗多經(jīng)驗借鑒，即可以借鑒歐盟在一體化的每個階段都制定相關法律，成員國依此實施一致的對內(nèi)、對外政策。也可以參考東三省政府建立的立法協(xié)作機制、泛珠三角以市場為基礎的常態(tài)合作協(xié)調(diào)機制以及長三角地區(qū)的行政協(xié)議和聯(lián)合立法模式。當然，每個模式都有自身的優(yōu)勢，也存在局限性。如歐盟模式無法解決區(qū)域內(nèi)各個國家間具體政策的沖突問題，國內(nèi)區(qū)域聯(lián)合立法缺乏法律根據(jù)，立法協(xié)作機制需要的時間、成本投入過大，行政協(xié)議的法律效果和執(zhí)行效果都不大理想。長株潭地區(qū)須根據(jù)自身實際情況，采取由有權主體制定和完善適應于區(qū)域內(nèi)各地方的立法、探索區(qū)域內(nèi)各政府間常態(tài)的行政磋商、談判機制的建立、以市場為基礎建立常態(tài)合作協(xié)調(diào)機制等方式，逐步探索和完善適合于長株潭地區(qū)的區(qū)域法制模式。

四、完善長株潭城市圈區(qū)域法制建設的建議

目前，長株潭地區(qū)區(qū)域“兩型社會”建設的法制難題，主要存在于兩方面：一方面，“兩型”社會建設法制不健全，尤其是資源與環(huán)境法制的不健全。另一方面，缺乏橫向的地區(qū)利益沖突的法制協(xié)調(diào)機制和法律救濟機制。為此，借鑒國際國內(nèi)區(qū)域法制合作模式，完善區(qū)域內(nèi)“兩型”法制建設，有效解決區(qū)域政策法規(guī)沖突，是長株潭地區(qū)亟需解決的法制問題。

首先，以省級立法為主，制定適用于“兩型社會”實驗區(qū)的地方性法規(guī)和省政府規(guī)章，完善“兩型”法律法規(guī)建設。這是因為：一方面，省人大及其常委會和省政府的地方性法規(guī)和省政府規(guī)章，在現(xiàn)行立法授權框架范圍內(nèi)，其法律效力能通行長株潭三地區(qū)。另一方面，湖南省設立了“湖南省長株潭兩型社會建設改革試驗區(qū)領導協(xié)調(diào)委員會辦公室”（簡稱“兩型辦”），其主要職責是研究長株潭兩型社會建設綜合配套改革的重大工作和重要措施并超越了地方利益的局限。為此，以省“兩型辦”為領導，根據(jù)“省統(tǒng)籌、市為主、市場化”的原則，深化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，開展針對試驗區(qū)改革建設的專項立法，著力完善資源環(huán)境、土地管理、財稅等領域的政策法規(guī)，重點圍繞以下方面立法：其一，加快環(huán)境資源配套立法，探索建立環(huán)境公益訴訟制度和探索設立長株潭資源環(huán)境保護專門法庭。目前長株潭地區(qū)須重點研究、制定和修改的地方立法主要包括資源能源方面的立法，特別是循環(huán)經(jīng)濟立法和節(jié)約能源立法、污染控制立法。同時，推進資源環(huán)境行政執(zhí)法體制改革，探索在資源環(huán)境領域開展相對集中行政處罰權、相對集中行政許可權等工作，實行綜合執(zhí)法，整合執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效能。其二，完善土地管理法規(guī)，尤其是在集體建設用地使用權流轉制度方面的政策法規(guī)。其三，完善在產(chǎn)業(yè)投資方面、金融企業(yè)混業(yè)經(jīng)營綜合經(jīng)營試點方面、在外匯管理體制改革方面、在非公有制企業(yè)制度保護方面的政策法規(guī)和《就業(yè)促進法》的配套立法。

其次，建立區(qū)域合作法律機制和區(qū)域法律沖突救濟法律機制。當前長株潭地方政府之間的合作可以說是非制度化的合作協(xié)調(diào)機制，同時為解決區(qū)域政策法規(guī)沖突而制定的行政協(xié)議因其法律效果不理想非最佳選擇，制定在各區(qū)域成員通行的政策性和法律性文件似乎是最佳選擇，但是，在現(xiàn)行的法律體系下，我國的跨區(qū)域聯(lián)合立法缺乏《憲法》、《組織法》和《立法法》的授權，在法律上是不適格的。況且，長株潭三市只有長沙有地方法規(guī)和規(guī)章的制定權，要解決三市間區(qū)域法制和政策沖突與救濟機制問題，必須從以下幾方面著手：其一，由省人大或其常委會制定關于促進和保障長株潭地方政府之間的合作的相關條例。制定促進和保障長株潭地方政府之間的合作的相關條例，將為制約地方保護主義、打破區(qū)域市場分割、明確三弟政府區(qū)域合作權責及區(qū)域法制沖突的救濟提供強有力的法制支撐，是解決區(qū)域法制沖突與救濟的最佳選擇。其二，加強區(qū)域政府及部門間的協(xié)調(diào)，建立長期的磋商、談判機制。目前，長株潭三市政府已有協(xié)調(diào)、磋商機制，但缺乏長期的談判機制，不利于三市政府在存在重大利益沖突時的協(xié)調(diào)與合作。其三，建立區(qū)域合作的準政府組織對區(qū)域合作的沖突進行協(xié)調(diào)。我省目前已有“省兩型辦”在縱向層面對兩型法制建設中的重大問題進行協(xié)調(diào)，但其在區(qū)域法規(guī)政策沖突方面的協(xié)調(diào)功能有賴于進一步加強。其四，加強政策法規(guī)制定監(jiān)督。為從源頭上解決問題，可要求長株潭地區(qū)出臺的政策必須要報省人大常委會或省政府批準或備案。

再次，根據(jù)相關法律法規(guī)和人大的授權，確定長株潭先行先試權的邊界。先行先試權的本質是改革創(chuàng)新，是一個突破現(xiàn)有法律法規(guī)、體制和制度的過程，這一過程本身就是一個“破”與“立”的統(tǒng)一。因此，如何運用先行先試權，先行先試權的邊界在哪里？是長株潭地區(qū)法制建設必須回答的一個問題。

長株潭地區(qū)的先行先試權是由中央政府授出的，但是，國務院相關規(guī)范性文件對先行先試權的邊界并沒有給予清晰的解答和闡釋，只規(guī)定了可以進行先行先試的范圍，即允許在政府行政管理體制、國有企業(yè)改革、非公有制經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)、職業(yè)培訓和社會保障體制等方面先行先試，那么三市先行先試權的邊界在哪里就無定論。從法理學角度分析，根據(jù)法律優(yōu)先和法律保留原則,當國務院授出先行先試權時,試驗區(qū)不能對法律規(guī)定作出變通,不能超出權限制定法律規(guī)定專屬于行政法規(guī)調(diào)整范圍的法規(guī)。也就是說，根據(jù)授權法原理，國務院授權各個試驗區(qū)的先行先試權，只限于其自身根據(jù)法律法規(guī)所具有的權限范圍內(nèi)，而不能超出這一界限，并且，專屬于國務院行政法規(guī)調(diào)整范圍的事項，也不能由綜改實驗區(qū)先行先試。如果要對超出國務院權限范圍的事項進行先行先試,還需要由全國人大作出授權，即使全國人大的授權，《憲法》《立法法》和《組織法》規(guī)定的只能專屬于全國人大享有某些特別重要的事務,綜改試驗區(qū)也不能先行先試。同樣,當省人大授出先行先試權時,綜改試驗區(qū)不能變通國務院和全國人大的有關立法。

從以上分析可以得知,長株潭地區(qū)的先行先試權，制定的法規(guī)和政策，必須在國務院的權限范圍內(nèi)，而且不是專屬于國務院權限范圍的法規(guī)制定權。如需深化改革，需要更多的先行先試立法權限，可申請全國人大的授權，但也不得就專屬于全國人大的立法事項進行立法。因此，對長株潭地區(qū)先行先試權邊界，可以總結如下：一是只要不抵觸憲法規(guī)定的，地方自主權有一定的空間和靈活性；二是除了法律保留的事項，地方政府權力可以廣泛運用于該區(qū)域的地方性事務；三是對法律或者行政法規(guī)尚未觸及或缺位的領域，地方可以先行先試。。

最后，清理現(xiàn)有政策法規(guī)沖突，并建立政策法規(guī)定期清理和集中清理相結合的機制。長株潭試驗區(qū)綜合配套改革現(xiàn)在正快速地發(fā)展著。省里成立了長株潭“兩型社會”試驗區(qū)改革建設領導協(xié)調(diào)委員會，在長沙市河西成立了“先導區(qū)”等五大實驗區(qū)。現(xiàn)有關于資源節(jié)約、環(huán)境保護的法律規(guī)范的制度設計存有很大的缺陷，很多條文還處于理想主義的層面，導致“守法成本高，違法成本低”，嚴重制約著“兩型”社會建設的推進。另外，長株潭三市各個政府政策性文件所構筑的“行政壁壘”也嚴重制約著制約著“兩型”社會建設的推進。如果不及時清理，就會造成法律體系和政策規(guī)范之間的沖突和矛盾，如果不處理好這些矛盾，現(xiàn)行法律制度的約束將成為制約改革有效進行的瓶頸。因此，根據(jù)國家對試驗區(qū)規(guī)定目標及湖南省自身實際情況，及時對現(xiàn)行的地方性法律法規(guī)和政策性文件進行清理勢在必行。

政策法規(guī)的清理范圍可以包括：法規(guī)和文件內(nèi)容不適應試驗區(qū)發(fā)展和公共管理需要，不利于“兩型”社會建設的；文件主要內(nèi)容與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和有關政策規(guī)定相抵觸的，或者己被新的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件所代替的；文件調(diào)整對象己消失的；文件的個別條款與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和有關政策規(guī)定不一致的；文件的主要內(nèi)容與其他兩市的政策性文件相沖突，且不符合試驗區(qū)“兩型”社會建設的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件的，等等。

建立政策法規(guī)的定期清理與集中清理相結合的清理機制。鑒于試驗區(qū)的改革不斷推進，法規(guī)和政策性文件清理工作也就亟需加強，因此，法規(guī)清理工作可以每年進行一次，各立法主體應當根據(jù)當年法律規(guī)范制定情況清理以往地方性法規(guī)、規(guī)章和文件。通過清理，確認己由新法代替的舊法是否己被廢止，確定專門的法令廢止的法規(guī)目錄，為第二年編制立法計劃提出積極的立法和修改建議。長株潭設立“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)后的第一件大事，應該是對于涉及試驗區(qū)發(fā)展的法律、法規(guī)及規(guī)章和文件等進行一次系統(tǒng)的清理。法律、法規(guī)明確有底線的，要重點研究底線以上如何創(chuàng)新；法律法規(guī)只作原則性規(guī)定的，要通過試驗改革予以明化、細化；法律法規(guī)尚未涉及的，要積極探索建立；法律法規(guī)和正在執(zhí)行的政策雖有明確規(guī)定但在實踐中需要調(diào)整完善的，可向上報告，在局部試點，為法律法規(guī)和政策體系的完善提供實踐經(jīng)驗。

[1] 任保平，馬曉強．歐盟一體化進程中區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐政策及其啟示[J]，山西師大學報（社會科學版）．2007,(3)：1-6．

[2] 趙如松.長三角兩省一市立法協(xié)調(diào)問題研究[J].法治論叢.2007,(11):67-70

[3] 慕亞平．論泛珠三角區(qū)域合作的法律基礎及法律性質[J]，中山大學學報（社會科學版）．2007，(3)：105-111.

[4] 葉必豐．長三角經(jīng)濟一體化背景下的法制協(xié)調(diào)[J]．上海交通大學學報哲學社會科學版，2004,（6）：5-14.

A Supporting Study of the Regional Legal System of “Two-oriented” Test Area in Chang-Zhu-Tan Agglomeration

YANG Xing-can1, Chen Guang-yi2
（1.Hunan Women’s University, Changsha 410004, Hunan, China;2. Anti-Corruption Bureau, People's Procuratorate of Kaifu District,Changsha 410008 Hunan ,China）

At present, we have inadequate research of legal research which guarantees “Two-oriented Society” construction in Chang-Zhu-Tan area in theory and practice. But, to solve the imperfect legal system of Chang-Zhu-Tan Experimental Zone needs to learn from international and domestic regional legal cooperation mode, to perfect regional “”two type” legal construction.The perfection of legal supporting system of Chang-Zhu-Tan area can be carried out from the following four aspects: First of all, Mainly to provincial legislation,we work out local trunk laws and regulations that apply to “two type society” experimental zone; Second, we establish the legal mechanism of regional cooperation and the regional conf l ict of law relief system; Third,according to relevant laws and regulations and the authorization of National People’s Congress, we determine the pilot power boundary of Chang-Zhu-Tan. Finally, improve and clean up the lasting effect mechanism of existing policies and regulations conf l ict.

Chang-Zhu-Tan agglomeration; “Two-oriented” test area; legal system

D925

A

1673-9272(2012)03-0063-06

2012-02-26

湖南省情與決策咨詢研究課題項目：“長株潭兩型社會建設過程中地方政府政策協(xié)調(diào)”（編號：201011ZZ43）。

楊星燦（1968-），男，湖南益陽人，湖南女子學院副教授，研究方向：行政法學。

[本文編校：楊 燦]