地方政府債券由中央代發(fā)改為地方自發(fā)，而今終于破繭——外界長時間猜測之后，財政部終于在10月20日發(fā)出地方自發(fā)債的通知。
　　先行者是上海、浙江、廣東和深圳。其中，上海市預(yù)計自發(fā)債規(guī)模為71億元，浙江省規(guī)模為67億元（不含寧波），廣東省為69億元，深圳為22億元，合計229億元。
　　據(jù)《財經(jīng)》記者了解，上述數(shù)字在各地又有具體的分解，以浙江省為例，今年的地方政府債券規(guī)模為80億元，其中包括計劃單列市寧波13億元。由于寧波的13億元先期已由中央代發(fā)，所以浙江省的自發(fā)債規(guī)模是67億元。
　　不過，四地自發(fā)的地方債仍在今年中央代發(fā)的2000億元地方債券范圍之內(nèi)，操作方式與代發(fā)相比也沒有根本性變化。
　　自行發(fā)債，是介于中央代發(fā)地方政府債與地方自主發(fā)債之間的一種過渡方式，具體是指試點省市在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省市政府債券的發(fā)債機制。由自行發(fā)債到自主發(fā)債，還有很長的路要走。
　　
　　自行發(fā)債松動
　　現(xiàn)行的《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
　　近年來，尤其是2008年“4萬億元”刺激計劃開始施行后，放開地方舉債權(quán)的呼聲高漲。2009年至今的三年里，中央每年分別代理地方發(fā)行債券2000億元，列入省級預(yù)算管理。
　　然而，中央代發(fā)的形式并不“解渴”，地方政府希望能夠自行發(fā)債，甚至自主發(fā)行。今年關(guān)于地方政府即將自發(fā)債券的消息層出不窮，大有呼之欲出之勢。財政部官方對此則三緘其口。
　　直到10月20日16時許，財政部網(wǎng)站悄然掛出一則通知，地方自行發(fā)債試點終于板上釘釘。
　　這則名為關(guān)于印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》的通知指出，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。
　　根據(jù)通知所附的《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》（下稱《辦法》），試點省市發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，2011年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為三年和五年，期限結(jié)構(gòu)為三年債券發(fā)行額和五年債券發(fā)行額分別占國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50％。
　　另外，試點省市發(fā)行政府債券應(yīng)當(dāng)以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率。
　　關(guān)于自行發(fā)債試點省市的確定，此前已現(xiàn)端倪。截至目前，財政部今年已經(jīng)代理發(fā)行了六期地方政府債券，10月還將發(fā)行第七期和第八期。從這八期債券發(fā)行區(qū)域的名單看，未涉及的省市只有浙江、廣東、上海和深圳四地。如此“留白”，正是在為試點做準(zhǔn)備。
　　接近浙江省財政廳的知情人士對《財經(jīng)》記者透露，首次開閘地方政府債券，要保證債券的較高內(nèi)在品質(zhì)，應(yīng)選擇財政實力相對較強的省份。浙江省經(jīng)濟發(fā)展速度較快，財政狀況較好。
　　2010年浙江省全省實現(xiàn)生產(chǎn)總值27227億元，同比增長11.8％。同年，全省財政一般預(yù)算總收入4895億元，比上年增長18.8％；地方一般預(yù)算收入2608億元，增長21.7％，增速分別比上年提高8.3個和10.9個百分點。
　　浙江的債務(wù)風(fēng)險也不大。浙江省審計廳廳長陳榮高此前在作關(guān)于2010年度浙江省本級預(yù)算執(zhí)行和全省其他財政收支的審計工作報告時說，該省地方政府性債務(wù)余額5800多億元，“債務(wù)風(fēng)險總體可控”。
　　據(jù)悉，今年浙江省地方政府債券省本級不留，全額用于市、縣(市)重點用于完成在建項目，嚴(yán)格控制用于新上項目，優(yōu)先用于保障性安居工程建設(shè)等，向民生項目傾斜，確保重點建設(shè)項目。
　　經(jīng)統(tǒng)籌考慮市縣綜合財力、償債能力和配套要求等客觀因素，2011年浙江省地方政府債券資金用于保障性安居工程建設(shè)13.66億元，農(nóng)村民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)1.63億元，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)17.35億元，生態(tài)建設(shè)工程1.98億元，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)4.88億元，鐵路等重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)27.5億元。
　　上述知情人士稱，浙江省內(nèi)各市縣已按照財政廳要求，在分配的債券額度內(nèi)報了項目。債券資金安排使用方案待財政部核準(zhǔn)、省人大常委會審議通過后，再按相關(guān)規(guī)定程序發(fā)行。
　　《辦法》規(guī)定，試點省市根據(jù)本辦法制定本省市政府債券發(fā)行兌付辦法，并報財政部備案。試點省市應(yīng)當(dāng)提前兩周向財政部報送債券發(fā)行計劃，并于發(fā)行結(jié)束后兩周內(nèi)報送債券發(fā)行情況。
　　浙江省紹興縣財政局有關(guān)負(fù)責(zé)人對《財經(jīng)》記者表示，從2009年開始，每年省財政廳都下發(fā)文件，將中央代發(fā)債券分配一定額度到縣財政，縣里列入年度預(yù)算。不過，今年省廳下發(fā)的文件內(nèi)容略有變化，往年文件中“財政部代發(fā)”幾個字不見了，改為“經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)”。“這兩年紹興縣的分配額度都在2億元左右，今年略少?！?br/>　　不過在該負(fù)責(zé)人看來，盡管今年債券發(fā)行的提法不同了，但操作模式與此前兩年相比基本沒有變動。
　　對此，財政部財科所金融研究室主任趙全厚表示，變化主要體現(xiàn)在中央與省級政府之間，而從縣市級政府層面看，操作上變化并不大，該分配多少額度還是分配多少。
　　《辦法》規(guī)定，2011年試點省市政府債券由財政部代辦還本付息。這就是說，地方自發(fā)債券的償還仍由中央負(fù)責(zé)。
　　
　　自主發(fā)債難題
　　對于今年地方自行發(fā)債的試水，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為進(jìn)步不大。
　　趙全厚說，此次地方自行發(fā)債的大前提是，發(fā)債規(guī)模仍在中央代發(fā)的2000億元地方債“大盤子”里，所以地方的自由度并不算大，而且這四個試點省市自發(fā)地方債，與中央發(fā)行國債和代發(fā)地方債時間必須排開，不能在短時期內(nèi)各種債券都集中在一起發(fā)行，否則金融市場可能會出現(xiàn)資金緊張。
　　區(qū)別主要體現(xiàn)在操作方法上。目前的地方債都由財政部國庫司操作代發(fā)，而此次是讓地方自己組織發(fā)行。從1981年中國開始恢復(fù)發(fā)行國債到現(xiàn)在，國債發(fā)行已經(jīng)形成一套系統(tǒng)，包括發(fā)行人、經(jīng)銷商以及團(tuán)隊，近兩年的地方債便是依靠這一系統(tǒng)發(fā)行。
　　此次由地方組織發(fā)行，其目的就在于提高地方政府在當(dāng)?shù)亟鹑谑袌霭l(fā)行債券的能力?！跋鄬τ谀壳暗男问?，省政府的主動權(quán)更大。”趙全厚說。
　　財政部下發(fā)的《辦法》就規(guī)定，試點省市應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正原則，組建本省（市）政府債券承銷團(tuán)，還可以在本省市政府債券承銷商中擇優(yōu)選擇主承銷商，主承銷商為試點省市提供發(fā)債定價、登記托管、上市交易等咨詢服務(wù)。自行發(fā)債定價機制包括承銷和招標(biāo)，具體發(fā)債定價機制由試點省市確定。
　　趙全厚認(rèn)為，無論如何自行發(fā)債都是向前走出了一步。通過這樣一種實踐，地方政府能夠與經(jīng)銷商等主體共同形成一套體系，鍛煉地方與金融主體市場化合作的能力，獲取經(jīng)驗，引進(jìn)人才。
　　不過趙全厚同時說，這樣的推進(jìn)很難說是很大進(jìn)步，可以說變化不大，因為根本性的東西沒有改變。
　　接近財政部國庫司的知情人士也對《財經(jīng)》記者表示，相比以往，試點地區(qū)發(fā)行地方債只是技術(shù)上的變化，并沒有很多媒體所解讀的那么大的改變，只是過去由中央代發(fā)，現(xiàn)在自行發(fā)債。
　　趙全厚表示，只有當(dāng)中國的行政體制改革推進(jìn)到一定程度，地方政府才有可能從自行發(fā)債發(fā)展為自主發(fā)債。行政體制不進(jìn)行大的改革，短期內(nèi)只靠預(yù)算體制改革或財政體制改革來推動，發(fā)債規(guī)模不可能做到完全由地方控制，“讓你發(fā)行多少，中央一直是要統(tǒng)著的”。
　　業(yè)內(nèi)人士指出，所謂地方政府自主發(fā)債，是指項目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)。自行發(fā)債距離自主發(fā)債，還有相當(dāng)?shù)木嚯x。如果再往前走，方向當(dāng)然是地方自主發(fā)行地方債，但前提是要有有效的“剎車系統(tǒng)”。
　　對此，《辦法》中就專門強調(diào)，試點省市應(yīng)當(dāng)建立償債保障機制，在規(guī)定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶，還應(yīng)當(dāng)通過中國債券信息網(wǎng)和有關(guān)媒體，及時披露本省市經(jīng)濟運行和財政收支狀況等指標(biāo)。
　　地方自行發(fā)債的松動，是否會使地方債問題進(jìn)一步惡化？
　　中國社科院財貿(mào)所所長高培勇對《財經(jīng)》記者表示，地方政府性債務(wù)問題不是今天才有的。從過去30多年的地方債演變軌跡看，當(dāng)前的地方債變化的只是形式。在1994年稅改之前，地方政府債務(wù)往往與濫施稅收優(yōu)惠聯(lián)系在一起；稅改以后，稅收優(yōu)惠被管住了，但亂收費卻在1990年中后期成為主流。
　　1998年稅費改革后，亂收費被壓下去，地方政府籌措資金的眼光又轉(zhuǎn)到土地出讓金上。2008年國際金融危機波及中國之后，各地搭車舉債，地方債問題隨之變得特別突出。
　　高培勇指出，盡管都是地方債，但目前的問題與以往不同，以往的債務(wù)常以其他形式出現(xiàn)，不是直接以債務(wù)出現(xiàn)；或者即使以債務(wù)的形式出現(xiàn)，也是或有債務(wù)。而當(dāng)前的債務(wù)與財政的關(guān)聯(lián)度加大了。政府要直接償還的債務(wù)、政府或有的債務(wù)以及政府兜底的債務(wù)，不論哪種形式都和財政有關(guān)。而一旦和財政掛上鉤，這就是國家的底線。
　　金融債務(wù)還有緩沖余地，但到財政兜底階段就變成大問題。債務(wù)形式變了，揭示出來的內(nèi)容也更直接、更深刻。“自主發(fā)債不是一件小事，要有政策整體布局，不能想到哪兒就走到哪兒。”高培勇說，如果明確下放自主發(fā)債權(quán)，一定要伴隨著整個行政體制改革、政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的同步推進(jìn)，否則地方舉債權(quán)“單兵出擊”，很可能會引發(fā)一系列的麻煩。
　　遼寧省財科所所長王振宇則表示，一級政府發(fā)展總要有錢，一味地堵塞是不行的，必須予以一定發(fā)債權(quán)?！帮L(fēng)險一定存在，但不試怎么知道行不通？”
　　此前，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就加強地方政府性債務(wù)管理問題答記者問時表示，接下來將抓緊研究建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運行高效的地方政府舉債融資機制。