內(nèi)容提要　基于可知論、不可知論以及話語游戲論這三個(gè)方面的認(rèn)識(shí)論導(dǎo)向，公共行政研究將呈現(xiàn)出制度主義、新制度主義和治理主義等三種理論范式選擇，在范式轉(zhuǎn)換的理論視角下，公共行政活動(dòng)逐漸從以權(quán)力主導(dǎo)為標(biāo)志的權(quán)威管制模式轉(zhuǎn)換到以權(quán)利交互性使用為標(biāo)志的社會(huì)治理模式。
　　關(guān)鍵詞　認(rèn)識(shí)論公共行政理論范式　制度主義　新制度主義　治理主義
　　[中圖分類號(hào)]D09　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]0447-662X(2011)05-0141-10
　　
　　社會(huì)科學(xué)研究的認(rèn)識(shí)論前提即是研究者與以人為核心的社會(huì)之間的認(rèn)知關(guān)系，研究者基于特定的認(rèn)知關(guān)系理念或預(yù)設(shè)進(jìn)行社會(huì)理解、社會(huì)解釋、社會(huì)預(yù)測(cè)乃至社會(huì)構(gòu)建活動(dòng)。本文從可知論、不可知論以及話語游戲論這三個(gè)方面的認(rèn)知觀念即認(rèn)識(shí)論角度，討論在相關(guān)認(rèn)識(shí)論影響下可能做出的公共行政理論范式選擇。
　　應(yīng)當(dāng)指出的是，無論在認(rèn)識(shí)論還是公共行政理論上，文中所做的分類，都立足于理論邏輯的演繹分析，而不是來自學(xué)科歷史的歸納整合。
　　
　　一、可知論與公共行政研究的制度主義理論范式
　　
　　可知論認(rèn)為，人類理性能夠充分了解包括人自身在內(nèi)的自然、社會(huì)和心理現(xiàn)象，在人直接感知的外界現(xiàn)象背后，存在著固有的結(jié)構(gòu)性構(gòu)成和規(guī)律性變遷，對(duì)于這些結(jié)構(gòu)性構(gòu)成和規(guī)律性變遷內(nèi)容，可以通過科學(xué)研究的方式，予以理解和解釋，而科學(xué)理論的核心內(nèi)容就是關(guān)于這些結(jié)構(gòu)性、規(guī)律性內(nèi)容的系統(tǒng)表述。因此，檢驗(yàn)或評(píng)價(jià)科學(xué)理論的基本途徑就是去看經(jīng)驗(yàn)事實(shí)或科學(xué)思維邏輯是否能夠支持相關(guān)的理論推理、理論觀點(diǎn)或理論命題。
　　具體而言，可知論乃是建立在這樣幾個(gè)密切相關(guān)的認(rèn)識(shí)論觀念基礎(chǔ)之上：
　　其一，包括所有現(xiàn)象的外部世界，通過其結(jié)構(gòu)性構(gòu)成或規(guī)律性變遷展示出整體性和統(tǒng)一性特征，決定其結(jié)構(gòu)構(gòu)成和變遷規(guī)律內(nèi)容的是具有行而上特征的世界本體，無論這個(gè)本體是物質(zhì)的還是精神的，人類理性(主要是科學(xué)理性)都能夠通過主動(dòng)的觀察和思維活動(dòng)來認(rèn)識(shí)它，科學(xué)研究的意義就是通過對(duì)于世界本體的認(rèn)識(shí)去把握世界的構(gòu)成與變遷，推動(dòng)世界走向理想化的整體性構(gòu)建。
　　其二，在外部世界的結(jié)構(gòu)性、規(guī)律性與人類語言尤其是科學(xué)話語之間，存在著某種形式的通約性，研究者能夠把這些結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容轉(zhuǎn)換成為適于廣泛交流和傳播的科學(xué)理論表述或科學(xué)話語信息。這種話語轉(zhuǎn)換意味著，科學(xué)研究可以在特定理論模型與外部現(xiàn)象世界之間，確立某種形式的共通性和可比性。所以，一方面，研究人員可以通過聯(lián)想、歸納等方式，在對(duì)眾多現(xiàn)象理解的基礎(chǔ)上，形成特定的理論模型或理論范式；另一方面，又能夠有主觀構(gòu)建的理論模型，沿著理論本身固有的邏輯線路，通過概念推理的演繹方式選擇、設(shè)定乃至構(gòu)建相應(yīng)的外界現(xiàn)象。
　　其三，相對(duì)于具有整體性和統(tǒng)一性特征的結(jié)構(gòu)和規(guī)律來說，呈現(xiàn)在人們感官面前的外界現(xiàn)象，只是變化不居且各處片面的表象，而結(jié)構(gòu)和規(guī)律則是穩(wěn)定可靠的本質(zhì)性存在，因此，人一旦得到關(guān)于特定結(jié)構(gòu)或規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)，或者做出了關(guān)于特定結(jié)構(gòu)或規(guī)律的理論認(rèn)定，那么，就可以在此結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性認(rèn)知的引導(dǎo)下，去改造或構(gòu)建處于表象層面的外界現(xiàn)象，使其向結(jié)構(gòu)或規(guī)律的理想方向演化。這就是基于可知論觀念所形成的，強(qiáng)調(diào)人的主觀動(dòng)機(jī)和主觀行為能力的所謂“人類中心主義”。
　　其四，在科學(xué)認(rèn)知指導(dǎo)下的科學(xué)研究行為，指向外部世界及其結(jié)構(gòu)性、規(guī)律性內(nèi)容，將在很大程度上規(guī)避了研究者個(gè)人的價(jià)值觀念或道德意識(shí)的影響。在其科學(xué)研究活動(dòng)中，研究者應(yīng)該處于一種價(jià)值中立或價(jià)值無涉立場(chǎng)，使科學(xué)研究中的外界現(xiàn)象認(rèn)知行為與研究者個(gè)人的價(jià)值偏好相互獨(dú)立，指導(dǎo)其理論認(rèn)知和理論構(gòu)建取向的，只能是理論話語本身固有的邏輯或外部現(xiàn)象的實(shí)際信息展示內(nèi)容。
　　在上述幾個(gè)方面的認(rèn)知觀念預(yù)設(shè)下，科學(xué)研究行為就將展示出一種以“證實(shí)”為標(biāo)志的科學(xué)研究行為模式：沿著現(xiàn)象歸納、總結(jié)的路徑，通過大量、反復(fù)的觀察、訪談、調(diào)查和試驗(yàn)等等，收集關(guān)于外部現(xiàn)象的第一手資料，在對(duì)這些資料進(jìn)行系統(tǒng)化處理的基礎(chǔ)上，得出可能的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性理論認(rèn)知；或者，沿著概念演繹推理的路徑，在既定的結(jié)構(gòu)性、規(guī)律性理論表述的基礎(chǔ)上，根據(jù)理論表述內(nèi)在的邏輯指向，通過對(duì)理論表述內(nèi)容做出進(jìn)一步的理論分解、命題分解和概念分解等方式，尋找或設(shè)定其在外部現(xiàn)象中的指示或指標(biāo)性內(nèi)容。
　　當(dāng)然，絕大多數(shù)情況下，上述兩個(gè)路徑方向的理論認(rèn)知過程都是結(jié)合在一起的。最重要的是，在這種以可知論為導(dǎo)向的科學(xué)研究模式中，關(guān)于行為后果和行為本身的科學(xué)性檢驗(yàn)，往往都要通過外部現(xiàn)象與既定科學(xué)理論之間的相互證實(shí)來進(jìn)行。一方面，關(guān)于外部現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性理論認(rèn)知的正確與否，要由客觀的外部現(xiàn)象信息來檢驗(yàn)，如符合外部現(xiàn)象的信息顯示或?qū)嵺`要求，就證明理論認(rèn)知的正確性，反之，則是錯(cuò)誤的認(rèn)知。另一方面，關(guān)于外部現(xiàn)象和人類實(shí)踐活動(dòng)的合理性，也要由相關(guān)的結(jié)構(gòu)或規(guī)律性內(nèi)容來檢驗(yàn)，符合的被認(rèn)為是代表自然發(fā)展、社會(huì)發(fā)展乃至主觀心理演化的進(jìn)步方向，反之，則要在既定的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性認(rèn)知指導(dǎo)下，做出改革現(xiàn)實(shí)、改造自然或改造社會(huì)的主觀選擇。顯然，后一個(gè)方面為價(jià)值中立預(yù)設(shè)打開了一個(gè)缺口，常常會(huì)導(dǎo)致一種意識(shí)形態(tài)尤其是政治意識(shí)形態(tài)主張推動(dòng)下的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。
　　在公共行政研究中，一旦遵循上述可知——證實(shí)的認(rèn)知模式，公共行政理論就可能形成一種制度主義的理論范式選擇。制度主義理論范式與可知論之間的關(guān)聯(lián)還基于這樣兩個(gè)方面的預(yù)設(shè)：(1)制度與結(jié)構(gòu)性、規(guī)律性內(nèi)容之間的功能轉(zhuǎn)換，即把公共行政活動(dòng)中的制度(主要包括憲法、法律和公共政策)看作是科學(xué)認(rèn)知活動(dòng)中的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性內(nèi)容，并在此意義上討論其在公共行政活動(dòng)和公共行政研究中的功能地位；(2)公共組織主體或公共權(quán)力主體與科學(xué)認(rèn)知主體之間的角色轉(zhuǎn)換，通過這一角色轉(zhuǎn)換，以“可知”為核心的主體認(rèn)知能力被轉(zhuǎn)換成為以權(quán)力主導(dǎo)為核心的公共行政管理能力。
　　制度主義的公共行政理論范式主要包括以下幾個(gè)方面的研究取向：
　　其一，以制度落實(shí)為基本內(nèi)容的公共行政運(yùn)行機(jī)制研究。
　　這是把此研究范式標(biāo)識(shí)為制度主義的首要原因。根據(jù)前面的關(guān)聯(lián)性預(yù)設(shè)，制度主義公共行政理論把公共行政現(xiàn)象看作是獨(dú)立于個(gè)體主觀意識(shí)的外部世界現(xiàn)象，把既定的憲法、法律和公共政策看作是關(guān)于這些公共行政現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容，這些制度性內(nèi)容具有整體性和理想性特征，公共行政活動(dòng)的意義就在于使現(xiàn)實(shí)中的公共行政現(xiàn)象體現(xiàn)或接近于相關(guān)制度規(guī)范內(nèi)容的整體性和理想性要求，因此，公共行政系統(tǒng)運(yùn)行的基本內(nèi)容便是制度規(guī)范的落實(shí)，即憲法、法律和公共政策的現(xiàn)實(shí)化，要用既定的制度規(guī)范來照應(yīng)現(xiàn)實(shí)中的公共行政事務(wù)，檢驗(yàn)公共行政活動(dòng)的合法性，引導(dǎo)或推動(dòng)公共行政事務(wù)狀況向既定制度所設(shè)定或規(guī)范的結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性方向演化。
　　在制度落實(shí)的假設(shè)之下，公共行政運(yùn)行就將顯示出一種理想化的邏輯流程：先在特定意識(shí)形態(tài)觀念的指導(dǎo)下設(shè)定公益的對(duì)象性內(nèi)容，然后由制度規(guī)范予以確定，最后是通過公共行政活動(dòng)的制度落實(shí)過程實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。
　　其二，以“制度人”預(yù)設(shè)為基本內(nèi)容的公共行政主體研究。
　　在制度落實(shí)的語境背景下，公共行政主體被看作是落實(shí)并體現(xiàn)制度規(guī)范內(nèi)容的“制度人”。“制度人”并不僅限于人性假設(shè)內(nèi)容，而是涵蓋了公共行政活動(dòng)中公共行政主體行為取向或行為制約的各個(gè)方面：
　　首先，公共行政主體在公共政治活動(dòng)中的角色和地位的確定。制度角色有三個(gè)層面的含義：一是三權(quán)意義上的制度角色劃分，即立法組織的制度制定角色、司法組織的制度監(jiān)督角色和行政組織的制度執(zhí)行角色；二是政治與行政劃分意義上的制度角色，如威爾遜、古德諾等人所說的政治活動(dòng)產(chǎn)出政策、行政活動(dòng)落實(shí)政策；三是常任文官意義上的職能分類角色，通過制度規(guī)范下的職位設(shè)定來確定行政主體的制度角色。
　　其次，公共行政主體在公共行政活動(dòng)中的行為方式和行為取向由制度予以模式化。這種“制度化”的行為模式，不僅包括明確成文的制度授權(quán)以及在制度授權(quán)基礎(chǔ)上形成的組織原則和組織紀(jì)律規(guī)章，更重要的是，它還包括前文已經(jīng)指出的，依托于公益實(shí)現(xiàn)路徑的公共行政活動(dòng)流程，認(rèn)為所有公共行政主體都具完全的公益意識(shí)、制度意識(shí)和組織意識(shí)，會(huì)成為公益實(shí)現(xiàn)過程中可靠的主觀性因素。在此制度規(guī)范和行政倫理規(guī)范的雙重設(shè)定之下，關(guān)于公共行政活動(dòng)中的主體行為研究就可以直接轉(zhuǎn)化成為制度規(guī)范內(nèi)容的研究，以制度規(guī)范中的主體行為方式設(shè)定來替代實(shí)際的主體行為。
　　最后，公共行政主體之間的互動(dòng)關(guān)系狀況，包括關(guān)系構(gòu)成、形成和互動(dòng)取向，都由制度予以模式化，并在很大程度上表現(xiàn)為一種基于既定制度的內(nèi)生的組織結(jié)構(gòu)構(gòu)成和組織運(yùn)行模式。這一點(diǎn)，在馬克斯·韋伯的官僚制理論中有著充分的表述。
　　其三，以權(quán)力使用為基本內(nèi)容的公共行政活動(dòng)機(jī)制研究。
　　制度落實(shí)在公共行政運(yùn)行機(jī)制中的核心地位，意味著制度規(guī)范在公共行政秩序中的權(quán)威性地位，對(duì)于公共行政活動(dòng)而言，這一制度權(quán)威主要表現(xiàn)在公共行政權(quán)力的使用及其影響效力上。
　　權(quán)力是一種指向他人的強(qiáng)制性行為能力，在制度主義的公共行政理論中，以展示制度權(quán)威，落實(shí)制度規(guī)范內(nèi)容的公共行政權(quán)力使用及其研究，具有這樣兩個(gè)方面的特征：
　　一是強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力在公共行政活動(dòng)中的主導(dǎo)性地位。認(rèn)為公共行政活動(dòng)是一種中心導(dǎo)向，即權(quán)力中心導(dǎo)向的社會(huì)影響模式。處理公共行政事務(wù)、落實(shí)既定制度規(guī)范乃至實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益，只有一個(gè)關(guān)鍵性的路徑選擇，即改善或提升公共行政權(quán)力的使用能力或使用效力，比如根據(jù)既定制度規(guī)范優(yōu)化行政權(quán)力的職能授權(quán)，增強(qiáng)或提高行政權(quán)力在整個(gè)國家權(quán)力體系(即立法、司法和行政為代表的三權(quán))中的權(quán)力地位，推動(dòng)公共行政組織的建設(shè)等等，圍繞著這些問題的公共行政研究和公共行政實(shí)踐，反過來又進(jìn)一步強(qiáng)化、擴(kuò)展了公共行政權(quán)力使用在公共行政活動(dòng)中的中心地位，甚至導(dǎo)致公共行政權(quán)力膨脹(相對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，或相對(duì)于立法、司法權(quán)力)和行政權(quán)力萬能的理論觀點(diǎn)和公共行政現(xiàn)象的出現(xiàn)。
　　二是強(qiáng)調(diào)合法性內(nèi)容的公共行政權(quán)力使用行為研究?；谥贫嚷鋵?shí)的內(nèi)在邏輯，公共行政權(quán)力的使用主要來自于制度規(guī)范內(nèi)容的推動(dòng)，無論是權(quán)力使用取向還是權(quán)力的使用行為本身，判斷其正當(dāng)性的基本標(biāo)準(zhǔn)便是是否符合既定制度的規(guī)范性要求，即合法性。這種合法性取向在帶來權(quán)力間濃厚的上下等級(jí)色彩的同時(shí)，也塑造了權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)的一體化特征，在很多情況下都意味著中央集權(quán)的公共行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制以及首長負(fù)責(zé)的公共行政組織運(yùn)行機(jī)制。
　　在這一經(jīng)過“理想型”(韋伯語)處理的制度主義公共行政理論范式中，制度落實(shí)、“制度人”以及公共行政權(quán)力的使用，分別從公共行政運(yùn)行機(jī)制、公共行政主體和公共行政主體的職業(yè)活動(dòng)角度，設(shè)定了一個(gè)具有中心控制或管制機(jī)制的整體性的公共行政系統(tǒng)，通過制度、“制度人”以及公共行政權(quán)力在不同層面的中心整合作用，塑造了可知、可構(gòu)建的公共行政現(xiàn)象和公共行政秩序。
　　
　　二、不可知論與公共行政研究的新制度主義范式
　　
　　不可知論對(duì)可知論所依托的理性認(rèn)知能力提出質(zhì)疑。主張無論是認(rèn)知主體的內(nèi)省，還是對(duì)于外部現(xiàn)象的觀察，都不可能通過演繹推理或歸納總結(jié)，完全獲取外部世界的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性內(nèi)容。對(duì)于研究者來說，現(xiàn)象世界的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性內(nèi)容(也即真理)是不可知的，真正的科學(xué)研究永遠(yuǎn)都處于通向真理或接近真理的探索過程之中。顯然，不可知論對(duì)可知論的質(zhì)疑，并不具有顛覆性，它仍然承認(rèn)外部世界中結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容的存在，承認(rèn)有一個(gè)支配一切的世界本體，仍然承認(rèn)理性的認(rèn)知能力，只是要給理性設(shè)定一個(gè)限度，即存在永遠(yuǎn)的不可知領(lǐng)域。在不可知論看來，任何關(guān)于真理的理論命題都只是一種假設(shè)，判斷其科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)不再是能否自證，而是其能否提供一個(gè)開放式的反駁或批判通道，即是否允許“證偽”，所以，科學(xué)的進(jìn)步就是一個(gè)持續(xù)的“大膽假設(shè)、嚴(yán)格反駁”的趨向真理但永遠(yuǎn)無法占有真理的過程。
　　對(duì)應(yīng)于可知論，不可知論主要建立在這樣幾個(gè)密切相關(guān)的認(rèn)知論觀念基礎(chǔ)之上：
　　其一，外部世界仍是一個(gè)具有整體性和統(tǒng)一性的世界，有決定其結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容的本體存在，但是僅具形式意義，只存在于純粹理性的概念構(gòu)建，無法成為科學(xué)認(rèn)知的直接對(duì)象，對(duì)于現(xiàn)實(shí)的科學(xué)研究而言，正因其不可知而應(yīng)予以擱置。
　　其二，關(guān)于外部現(xiàn)象的科學(xué)認(rèn)知內(nèi)容不再是“透過現(xiàn)象看本質(zhì)”的過程，現(xiàn)象研究本身就在某種程度上代表了科學(xué)研究的全部。研究者不再執(zhí)著于現(xiàn)象背后的結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容，而是尋求理解并解釋紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象世界。在此意義上，科學(xué)研究過程將主要表現(xiàn)為科學(xué)認(rèn)知與具體現(xiàn)象、科學(xué)話語與現(xiàn)象符號(hào)之間的通約活動(dòng)過程。顯然，相對(duì)于可知論所強(qiáng)調(diào)的理論模式對(duì)于現(xiàn)象世界的規(guī)范或構(gòu)建意義，這種信息轉(zhuǎn)換有著突出的不確定性和開放性。
　　其三，基于理論研究固有的內(nèi)在邏輯整體性和模式化偏好，關(guān)于外部現(xiàn)象的解釋性研究仍然會(huì)呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)化或規(guī)律化趨向。相對(duì)于可知論所設(shè)定的結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容的決定性意義，這種結(jié)構(gòu)化或規(guī)律化解釋更多地起到一種形式化作用，是圍繞著外部現(xiàn)象所做的理論話語轉(zhuǎn)譯努力。在這里，外部現(xiàn)象將是第一位的，結(jié)構(gòu)化或規(guī)律化的理論解釋則可能是多元的，反映到理論指導(dǎo)或推動(dòng)實(shí)踐活動(dòng)層面，則意味著在特定的結(jié)構(gòu)化和規(guī)律化形式下，不同的理論解釋或理論規(guī)劃之間將形成某種平等的對(duì)話、討論、爭(zhēng)論或競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
　　其四，在理論解釋的多元競(jìng)爭(zhēng)背景下，研究者的價(jià)值觀念不再是需要規(guī)避的主觀性內(nèi)容，每個(gè)研究者都可以自由地提出自己的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，并在于他人的爭(zhēng)論或討論過程中展示其符合既定結(jié)構(gòu)化或規(guī)律化形式的合理性程度。關(guān)于價(jià)值觀念涉入的科學(xué)性判斷取決于兩個(gè)方面的條件滿足狀況：一是相關(guān)價(jià)值觀念必須是適于進(jìn)行合理化討論、爭(zhēng)論或證偽的，是建立在相關(guān)定義、推理以及與現(xiàn)象關(guān)聯(lián)下的命題構(gòu)建基礎(chǔ)上的，而不能是僅僅宣稱的信仰；二是相關(guān)價(jià)值觀念必須是能夠納入到既定本體形式的合理性內(nèi)容，能夠體現(xiàn)，至少能夠顯示或證明其體現(xiàn)了該本體形式的具體化內(nèi)容。如在民主化的規(guī)律化形式下，討論公共權(quán)力的絕對(duì)強(qiáng)制力就將是不合理的。
　　在上述幾個(gè)方面的認(rèn)知觀念預(yù)設(shè)下，科學(xué)研究將展示出一種以“闡釋”為標(biāo)志的研究行為模式，闡釋直接指向外部現(xiàn)象，并以其為中心。闡釋的目的并不在于尋找現(xiàn)象背后的結(jié)構(gòu)或規(guī)律，而是希望更合理地理解外部現(xiàn)象并以理論話語的方式把自身的理解信息表達(dá)出來，因此，闡釋研究也包括兩個(gè)緊密相關(guān)的行為環(huán)節(jié)：現(xiàn)象理解和現(xiàn)象解釋?，F(xiàn)象理解強(qiáng)調(diào)的是理論的信息整合能力，現(xiàn)象解釋則強(qiáng)調(diào)理論的話語整合能力。無論是理解還是解釋，理論的工具性特征都非常明顯，它已不再是可知論視野下那個(gè)憑借其本體性設(shè)定成為社會(huì)認(rèn)知權(quán)威中心的理論。在闡釋的研究行為模式下，研究者的研究對(duì)象指向正悄然從現(xiàn)象轉(zhuǎn)向他者，即關(guān)于現(xiàn)象的理解尤其是理論解釋，必須能夠被放到任由他人質(zhì)疑，與他人進(jìn)行平等討論或爭(zhēng)論，進(jìn)而尋求他人認(rèn)同的平臺(tái)，在這種他者轉(zhuǎn)向或理論競(jìng)爭(zhēng)、理論討論的形勢(shì)下，既定的理論命題或關(guān)于社會(huì)本體形式的合理化表述變得越來越豐富，而在其推動(dòng)或影響下進(jìn)行的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)也將展現(xiàn)出其創(chuàng)新性特質(zhì)。
　　在公共行政研究中，一旦遵循不可知——闡釋的認(rèn)知論模式，就可能出現(xiàn)一種新制度主義的理論范式選擇。在概念名稱上，新制度主義來自于制度主義的對(duì)應(yīng)性比較，其與不可知論之間的邏輯關(guān)聯(lián)還基于兩個(gè)方面的理論預(yù)設(shè)：(1)制度認(rèn)識(shí)論地位的微妙變化。作為公共行政秩序的體現(xiàn)者或規(guī)范者，制度已不再是那個(gè)具有本體性意義的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性內(nèi)容，后者作為社會(huì)價(jià)值公理或理想目標(biāo)，可以在觀念層面塑造社會(huì)行為的意識(shí)形態(tài)取向，但是永遠(yuǎn)都不會(huì)成為直接的研究對(duì)象，其在制度規(guī)范中的話語存在，如基本自由，更多地具有形式意義，制度研究的內(nèi)容在于如何合理地展示這些形式，而不再是去發(fā)現(xiàn)或設(shè)定它們。所以，在新制度主義公共行政理論中，制度變遷將成為制度研究的常態(tài)，而其內(nèi)容也將更多地指向更具地方性和具體性內(nèi)涵的公共政策事務(wù)；(2)在多元競(jìng)爭(zhēng)的闡釋性理論背景下，公共行政主體與科學(xué)認(rèn)知主體之間的角色轉(zhuǎn)換，也將超出單一權(quán)力中心的支配性角色定位，不同闡釋性認(rèn)知之間圍繞著真理性主題的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系在很大程度上被轉(zhuǎn)換成為公共權(quán)力主體與社會(huì)權(quán)利主體之間圍繞著公共行政權(quán)力使用的二元競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。
　　具體而言，新制度主義的公共行政理論范式主要包括以下幾個(gè)方面的研究取向：
　　其一，以制度變遷為基本內(nèi)容的公共行政運(yùn)行機(jī)制研究。
　　制度變遷的前提是，既定制度規(guī)范本身可能是不完善、偏頗甚至完全錯(cuò)誤的，是需要變革、可修正或可替代的，因此，制度是工具性的、非第一性的。對(duì)制度進(jìn)行上述合理性判斷的標(biāo)準(zhǔn)仍是制度主義理論范式下的那個(gè)公益，只是同制度落實(shí)意義上的公益與制度間關(guān)系相比較，此時(shí)，公益與制度間的關(guān)系有著更加豐富的動(dòng)態(tài)性特征。既定的制度規(guī)范已不再是那個(gè)充當(dāng)公益的不可置疑的指示項(xiàng)的制度，而只是體現(xiàn)公益明確化內(nèi)容的一個(gè)可能性選項(xiàng)。隨著制度落實(shí)活動(dòng)的展開，特定制度相對(duì)于公益的差距、矛盾乃至背離都可能會(huì)顯現(xiàn)出來，相對(duì)于具有永恒公理意義的公益理想來說，既定的制度規(guī)范內(nèi)容永遠(yuǎn)都處于具有變遷可能的工具性過程。
　　但是在形式上，制度依然是實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)的必由之路。公共行政的運(yùn)行，也將圍繞著如何才能制定出最能體現(xiàn)公益要求，最有利于推動(dòng)公益實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)范而展開。這種消解制度神圣性但仍保留其核心地位的新制度觀念主要體現(xiàn)在圍繞著制度變遷或制度變革而設(shè)定的公共行政運(yùn)行機(jī)制上。此時(shí)，作為公共行政運(yùn)行終極目標(biāo)的公益，不再僅僅是具有整體性和結(jié)果意義的、高高在上的理想或意識(shí)形態(tài)符號(hào)，而是有著明確程序性內(nèi)容的具體利益指向，并在一定意義上被轉(zhuǎn)化成為(或被看作)處于整合、形成階段的個(gè)體或群體利益。界定什么是公益或判斷是否符合公益的標(biāo)準(zhǔn)已不在是制度主義范式中那個(gè)與公益同樣高高在上的制度以及握有制度話語權(quán)(說出、解釋)的公共行政權(quán)力，而是公益的內(nèi)在構(gòu)成要素，即個(gè)體利益或群體利益。此時(shí)，公益標(biāo)準(zhǔn)就在很大程度上轉(zhuǎn)化成為了一種權(quán)利話語，圍繞著制度規(guī)范內(nèi)容的變遷活動(dòng)也將展示出一種與制度主義相反的邏輯線路，表現(xiàn)為一種從權(quán)利表達(dá)到公益整合再到制度應(yīng)對(duì)的制度變遷活動(dòng)流程，權(quán)力與權(quán)利之間圍繞著制度和公益的博弈形勢(shì)也將導(dǎo)致公共行政主體的二元化劃分。
　　其二，以“組織人”預(yù)設(shè)為基本內(nèi)容的公共行政主體研究。
　　制度變遷的“權(quán)利表達(dá)——公益整合——制度應(yīng)對(duì)”邏輯，改變了制度落實(shí)語境下公共行政主體構(gòu)成狀況。此時(shí)，推動(dòng)制度變遷的制度規(guī)范制定或制度創(chuàng)新活動(dòng)，不再表現(xiàn)為從權(quán)力落實(shí)到權(quán)利服從的單向等級(jí)流程。在權(quán)力與權(quán)利之間已經(jīng)有了較為明確的對(duì)等關(guān)系性質(zhì)，主要體現(xiàn)在圍繞著特定制度規(guī)范內(nèi)容產(chǎn)出或變遷問題的博弈互動(dòng)形勢(shì)。對(duì)于公共行政權(quán)力使用者來說，其公共行政主體角色主要是指公共行政組織成員這一組織身份，雖然“制度人”同樣具有正式的公共行政組織成員身份，但是在制度落實(shí)的語境背景下，公共行政組織在很大程度上被涵蓋在制度規(guī)范內(nèi)容里，本身缺乏能動(dòng)的創(chuàng)造力。在新制度主義公共行政研究中，公共行政組織不再是制度規(guī)范下完整的一塊，而是有著豐富的個(gè)性，雖然組織的建立和運(yùn)行仍要具備既定制度的合法性授權(quán)，但是由于公益和制度間邏輯關(guān)系線路的反轉(zhuǎn)，公共行政組織可能成為那個(gè)基于特定公益(個(gè)體利益、群體利益)呈現(xiàn)而推動(dòng)制度變遷的決定性力量。引導(dǎo)或推動(dòng)公共行政組織建立和運(yùn)行的將在很大程度上取決于現(xiàn)實(shí)公益形勢(shì)的構(gòu)成和變化狀況，既定制度在公共組織職能設(shè)定和組織行為方式規(guī)范上的決定性作用相對(duì)減弱。由此，公共行政組織成員將主要以公益事務(wù)(或公共行政事務(wù))的地域性、領(lǐng)域性和階段性來劃分其組織歸屬地位，如中央層面、地方層面、職能層面、人員層面、常規(guī)性事務(wù)層面和危機(jī)應(yīng)對(duì)層面等等，并據(jù)此形成其在公共行政系統(tǒng)中的主體性地位。
　　也正是在這種公益與制度間邏輯關(guān)系線路反轉(zhuǎn)的形勢(shì)下，社會(huì)權(quán)利主體得以進(jìn)入公共行政活動(dòng)的前臺(tái)，他們不再是制度主義理論范式下，單純處于被動(dòng)服從地位的公共行政管理對(duì)象，而是可以主動(dòng)表達(dá)自身利益訴求、政策訴求，并對(duì)公共行政活動(dòng)產(chǎn)生實(shí)際影響的公共行政主體。當(dāng)然，他們的表達(dá)對(duì)象將主要限于公共行政組織成員，影響目標(biāo)也是公共行政組織成員的制度規(guī)范制定活動(dòng)。
　　在既定的公共組織系統(tǒng)構(gòu)成條件下，由于公共行政組織成員巨大的組織行為能力，社會(huì)權(quán)利主體要想確立與公共行政組織成員相對(duì)等的公共行政主體地位，并對(duì)特定公共行政事務(wù)的制度化應(yīng)對(duì)施加實(shí)質(zhì)性影響，就必須形成某種對(duì)應(yīng)的組織化形式，在各種職業(yè)、價(jià)值尤其是利益關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上把自己組織起來，使聯(lián)系松散的個(gè)體或群體整合成為具有統(tǒng)一行動(dòng)能力的組織，以提高公共行政參與行為的能量和影響效力。這是我們把制度變遷形勢(shì)下的社會(huì)權(quán)利主體設(shè)定為“組織人”的基本邏輯。同公共組織相比較，由社會(huì)權(quán)利主體形成的組織，在絕大多數(shù)情況下，都顯示出相對(duì)較低的組織化水平，常常會(huì)出現(xiàn)隨著特定公共行政事件而興亡的暫時(shí)l生組織化現(xiàn)象。
　　“組織人”的設(shè)定與現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，反過來又進(jìn)一步強(qiáng)化了公益的形式化特征，使其更多地表現(xiàn)為公益符號(hào)下的社會(huì)群體或社會(huì)組織利益。
　　其三，以權(quán)力與權(quán)利間互動(dòng)為基本內(nèi)容的公共行政活動(dòng)機(jī)制研究。
　　公共行政主體就是公共行政活動(dòng)中的行為參與主體，在新制度主義的理論范式中，分別代表公共行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)利的公共行政組織成員和社會(huì)大眾(通常以組織化形式)之間的博弈互動(dòng)代表了公共行政主體的活動(dòng)機(jī)制內(nèi)容。互動(dòng)是以二者之間的對(duì)等性行為影響為標(biāo)志的。公共行政權(quán)力具有指向特定公共空間的強(qiáng)制性影響能力，在不加限制的情況下，強(qiáng)制性影響力往往會(huì)轉(zhuǎn)變成為任性、妄為式的剝削、壓迫和控制，因此，在公共權(quán)力確立其合法性強(qiáng)制力的同時(shí)，通常就會(huì)伴隨有對(duì)其強(qiáng)制性行為能力的監(jiān)督和限制，在權(quán)力系統(tǒng)外部有公益或社會(huì)權(quán)利的監(jiān)督和限制，權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部則主要表現(xiàn)為公共權(quán)力之間的分化與制衡。對(duì)于公共行政權(quán)力而言，這些監(jiān)督和限制形式同樣存在。本文不去考察內(nèi)部監(jiān)督和限制形式，因?yàn)檫@些內(nèi)容已經(jīng)在很大程度上體現(xiàn)于既定制度的合法性安排之中。公益的監(jiān)督和限制更多地表現(xiàn)在價(jià)值觀念或意識(shí)形態(tài)層面，與其說是外部監(jiān)督和限制，倒不如說它取決于公共行政權(quán)力使用者的內(nèi)省或行為自覺，是一種自我的監(jiān)督和限制，主要體現(xiàn)在制度主義范式下，以權(quán)力使用為基本內(nèi)容的公共行政活動(dòng)機(jī)制中。
　　只有權(quán)利的監(jiān)督和限制才真正具有明確的外部性特征，通過權(quán)利的主體載體——社會(huì)大眾，使得這種外部監(jiān)督和限制具有了現(xiàn)實(shí)的程序內(nèi)容和實(shí)質(zhì)性影響，而權(quán)利的主體載體構(gòu)成形式及其行為能力乃是其能否有效行使監(jiān)督和限制行為的關(guān)鍵所在。從人員構(gòu)成角度看，與權(quán)利對(duì)應(yīng)的只能是社會(huì)大眾，在現(xiàn)代政治語境下，關(guān)于權(quán)利的制度規(guī)范內(nèi)容也是毋庸置疑的，所以，制約權(quán)利監(jiān)督有效性的關(guān)鍵在于社會(huì)大眾能否以主動(dòng)的行為充分體現(xiàn)關(guān)于權(quán)利的制度規(guī)范內(nèi)容。這一點(diǎn)，在權(quán)力和權(quán)利之間的互動(dòng)性關(guān)系中能夠進(jìn)行預(yù)設(shè)：(1)對(duì)等性。即公共行政權(quán)力主體和社會(huì)權(quán)利主體有著大體相等的行為資源，能夠通過既定的程序安排，向?qū)Ψ绞┘訉?shí)質(zhì)性影響；(2)交互性。監(jiān)督和限制是雙向的，這意味著雙方將采用討論、爭(zhēng)論、證明、協(xié)商、妥協(xié)等方式展開其博弈關(guān)系，當(dāng)然，公益依然是雙方爭(zhēng)奪利用的最重要表達(dá)工具，也正是在這一論爭(zhēng)博弈過程中，科學(xué)理論和科學(xué)家以其強(qiáng)大的社會(huì)權(quán)威影響力介入，成為雙方使用和爭(zhēng)取的對(duì)象；(3)均衡性。二元主體間的論爭(zhēng)總是在均衡和不均衡間轉(zhuǎn)換，當(dāng)雙方就公益的認(rèn)知、表述以及實(shí)現(xiàn)路徑達(dá)成一致時(shí)，均衡以合理的制度創(chuàng)新為標(biāo)志而實(shí)現(xiàn)，隨著形勢(shì)的變化，如雙方觀念的變化、突發(fā)性的社會(huì)自然事件等等，又會(huì)出現(xiàn)新的不均衡，這又將造成下一次的論爭(zhēng)和制度創(chuàng)新。制度變遷過程就體現(xiàn)在這種延續(xù)的從均衡到不均衡再到均衡的循環(huán)交替之中。
　　
　　三、話語游戲論與公共行政研究的治理主義范式
　　
　　不可知論在消減可知論中結(jié)構(gòu)、規(guī)律、制度以及權(quán)力在現(xiàn)象世界的本體性地位的同時(shí)，也降低了認(rèn)知主體或研究者的社會(huì)認(rèn)知中心地位，他們已不再是能了解一切，解釋一切，預(yù)測(cè)一切，進(jìn)而設(shè)計(jì)一切的先知式人物，因?yàn)樵谟煽芍撛O(shè)定的對(duì)象性領(lǐng)域，永遠(yuǎn)存在著不為他們了解和把握的不可知內(nèi)容。話語游戲論沿著這一本體性和中心地位消減的思維邏輯，構(gòu)建了更具顛覆性的認(rèn)知理論。
　　其一，以去本體化為標(biāo)志的非整體性和非連續(xù)性認(rèn)知觀念。在話語游戲論看來，外部世界或現(xiàn)象世界并不具有所謂的結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性，可知論和不可知論眼中的結(jié)構(gòu)和規(guī)律都只是話語(理論話語和／或政治話語)的主觀構(gòu)建，因此，根本不存在什么整體性的世界或連續(xù)性的歷史，更不會(huì)有支配整體世界構(gòu)成與運(yùn)行的終極本體。對(duì)于認(rèn)知者來說，認(rèn)知對(duì)象僅僅是現(xiàn)象世界能夠進(jìn)入其認(rèn)知視野，與其認(rèn)知意向建立直接關(guān)聯(lián)的信息內(nèi)容，即使有信息共享意義上的二手信息傳播與整合活動(dòng)，其認(rèn)知對(duì)象也不可能指向所有的客觀性領(lǐng)域，只能是圍繞著認(rèn)知者認(rèn)知意向的具有明確個(gè)性化標(biāo)識(shí)的認(rèn)知領(lǐng)域，是與其日常生活、職業(yè)活動(dòng)密切相關(guān)的現(xiàn)象信息領(lǐng)域一生活空間，生活空間范圍的確定，也將是多元的和多重的，如價(jià)值關(guān)聯(lián)、職業(yè)關(guān)聯(lián)、利益關(guān)聯(lián)、群體關(guān)聯(lián)等等。
　　其二，在生活空間的認(rèn)知對(duì)象設(shè)定形勢(shì)下，認(rèn)知者的認(rèn)知意向已不再具有可知論和不可知論的終極追求，即趨向本體的真理性認(rèn)知。認(rèn)知的目的和內(nèi)容僅僅是在認(rèn)知者與認(rèn)知對(duì)象之間構(gòu)建起某種形式的話語符號(hào)信息連接，認(rèn)知活動(dòng)及其成果都被打上了強(qiáng)烈的符號(hào)化色彩。在這其中，無論是認(rèn)知對(duì)象、認(rèn)知主體還是認(rèn)知后果——理論，都不再具有世界中心或趨向世界中心的真理地位，都只是紜紜現(xiàn)象世界的一個(gè)構(gòu)成部分，是無數(shù)人類社會(huì)行為中的一份子。科學(xué)家、科學(xué)理論和科學(xué)認(rèn)知活動(dòng)要想在社會(huì)中建立其權(quán)威性地位，不僅需要與其他的社會(huì)個(gè)體(如公共權(quán)力使用者)、社會(huì)行為(如公共權(quán)力使用行為)和社會(huì)文化(如政治意識(shí)形態(tài))相競(jìng)爭(zhēng)，而且還要面對(duì)科學(xué)內(nèi)部其他的研究者、研究方法以及理論趨向的競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中去尋求他人、社會(huì)的認(rèn)同，因此，對(duì)于認(rèn)知者而言，關(guān)于認(rèn)知對(duì)象的理解、解釋以及預(yù)測(cè)、規(guī)劃信息本身就將在一定程度上消減其認(rèn)知活動(dòng)的核心地位，如何使那些信息能夠得到他人的理解和認(rèn)同，卻將變得越來越重要。在此意義上，認(rèn)知后果的話語表達(dá)方式、話語傳播方式以及表述者的語境背景(如群體、組織身份)等話語活動(dòng)形式化內(nèi)容都將成為認(rèn)知者關(guān)注的基本內(nèi)容。
　　，
　　其三，執(zhí)著于“生活空間”的可感知范圍，以及指向他人的認(rèn)知?jiǎng)訖C(jī)變化，話語游戲觀念下的認(rèn)知理論將帶有非常明確的“即時(shí)性”特征。無論是可知論者的結(jié)構(gòu)、規(guī)律，還是不可知論者的結(jié)構(gòu)化，都是建立在一種既定事態(tài)或狀態(tài)具有決定意義的前提下，認(rèn)為是既定的結(jié)構(gòu)、規(guī)律決定著人的認(rèn)知活動(dòng)、認(rèn)知表述及其社會(huì)意義，其中體現(xiàn)出來的整體性或連續(xù)性其實(shí)也可以被看作是一種歷史主義的觀點(diǎn)：希望在過去、現(xiàn)在和將來間尋找一個(gè)一以貫之的東西。在話語游戲論中，“一以貫之”的宏大研究企圖將會(huì)被擱置，代之以更具微觀事件意義的即時(shí)性研究，即使涉及到時(shí)間意義上的歷史內(nèi)容，也將直接指向事件發(fā)生的即時(shí)性因素，探求這些要素之間的可能性關(guān)聯(lián)，而不會(huì)在這種要素研究之前，事先設(shè)定不同事件以及事件內(nèi)部構(gòu)成要素之間的結(jié)構(gòu)性(或結(jié)構(gòu)化)或規(guī)律性關(guān)系。所以，即時(shí)性研究又可以被看作是一種相對(duì)于可知論、不可知論的解構(gòu)化研究，探討的是當(dāng)時(shí)人們都說了些什么，而是不是以當(dāng)代的邏輯認(rèn)為當(dāng)時(shí)的人們應(yīng)該說了些什么。
　　其四，在以他人認(rèn)同為基本目標(biāo)的理論認(rèn)知和理論表述背景下，研究者的價(jià)值觀念也可能成為其研究和表述過程中用以獲取他人認(rèn)同的一個(gè)重要的工具性要素，同其他的工具性要素如合法性制度信息、合理性邏輯信息、相關(guān)性利益信息因素一樣，成為認(rèn)知活動(dòng)多元工具化的構(gòu)成部分，不再具有核心的動(dòng)機(jī)導(dǎo)向作用，或被可知論者格外強(qiáng)調(diào)的中立地位。正是在這種工具性選擇的使用條件下，無論是科學(xué)研究活動(dòng)中，還是在社會(huì)文化層面，價(jià)值觀念或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)信息展現(xiàn)出一種越來越明顯的多元化面貌或趨向。在話語游戲論的認(rèn)知觀念下，多元化的價(jià)值觀念之間處于和平共存、和平競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系狀態(tài)，沒有哪個(gè)價(jià)值觀念能夠作為全民信仰而成為主導(dǎo)社會(huì)心理的意識(shí)形態(tài)，所有的價(jià)值觀念都將在相互間的討論或爭(zhēng)論中維護(hù)、尋找乃至發(fā)展自身的信仰群體。對(duì)于科學(xué)研究活動(dòng)而言，價(jià)值觀念的涉入，不僅僅出于信仰意識(shí)的建立，還在于特定的價(jià)值觀念與相關(guān)的利益信息、合法性制度信息、合理性邏輯信息以及行為資本信息等制約社會(huì)行為選擇的信息要素結(jié)合在一起，發(fā)揮著工具式的信息串聯(lián)功能。
　　在去本體化、符號(hào)化、即時(shí)性以及多元工具化的話語游戲論認(rèn)知觀念下，公共行政研究就將呈現(xiàn)出一種治理主義的理論范式內(nèi)容。
　　這里的“治理”概念：(1)有別于強(qiáng)調(diào)中央政權(quán)層面的意識(shí)形態(tài)問題和國家問題的“統(tǒng)治”概念，特別關(guān)注具體公共事務(wù)的處理，不同于“統(tǒng)治”概念所意味的通過對(duì)人的控制和支配去確立公共行政秩序，而是有著明確事務(wù)性指向，特別關(guān)注具體的公共行政事務(wù)應(yīng)對(duì)；(2)有別于強(qiáng)調(diào)縱向權(quán)力等級(jí)差異和權(quán)力關(guān)系的“管理”概念，不是依托于以管理者或管制權(quán)力為中心的單向的，由管理者主動(dòng)施加，被管理者被動(dòng)接受或服從的事務(wù)應(yīng)對(duì)過程，強(qiáng)調(diào)眾多主體的平等參與，與“自治”有著非常緊密的關(guān)聯(lián)。作為一個(gè)動(dòng)詞的“治理”，其主語，并不限于公共權(quán)力或準(zhǔn)公共權(quán)力，而是超出既定的政治權(quán)力系統(tǒng)，有著非常豐富的主體性內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)相關(guān)責(zé)任人或利益涉及主體之間橫向的、多元化、多中心乃至無中心式的參與治理，如果說有中心的話，這個(gè)中心就便是那個(gè)具有邏輯整合作用的公共事務(wù)。
　　治理主義范式在很大程度上排斥中心意識(shí)或權(quán)力中心意識(shí)，不承認(rèn)公共行政秩序的權(quán)力支配或權(quán)力主導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)針對(duì)具體的公共行政事務(wù)，所有的利益相關(guān)者都能作為平等的治理主體參與到事務(wù)的應(yīng)對(duì)過程，公開地展示自己的價(jià)值主張、利益主張和政策主張，尋求他人的認(rèn)同和支持，最終獲取關(guān)于該公共行政事務(wù)的公共選擇或公共政策。
　　其一，以制度創(chuàng)制過程為基本內(nèi)容的公共行政運(yùn)LiX1DAAH+1zft2Edf8kpX/xmMib7hTqmDBDITVzVdjI=行機(jī)制研究。
　　在和平的公共事務(wù)應(yīng)對(duì)條件下，公共行政始終是秩序下的公共行政，體現(xiàn)秩序內(nèi)容或作為秩序外在符號(hào)標(biāo)識(shí)的制度，必然是公共行政運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范性內(nèi)容，只是在話語游戲論的認(rèn)知觀念下，關(guān)于公共行政運(yùn)行機(jī)制的制度載體研究，重心已不再是其對(duì)于行為后果的規(guī)范性意義，而是強(qiáng)調(diào)制度規(guī)范內(nèi)容的具體創(chuàng)制過程。
　　在這個(gè)強(qiáng)調(diào)過程的公共行政運(yùn)行機(jī)制研究中，程序性內(nèi)容占有著至關(guān)重要的作用和地位，最受關(guān)注的是在特定制度規(guī)范的創(chuàng)制或生成過程中，相關(guān)的過程參與要素或環(huán)節(jié)及其相互關(guān)系是如何被設(shè)定的，如公共行政事務(wù)信息的獲取及其傳遞路徑、不同議題的呈示順序、決策參與者的資格設(shè)定、制度規(guī)范的文本表述，等等。可以看出，這些程序性規(guī)定其實(shí)也發(fā)揮著一種元制度的效力。在治理主義的公共行政理論范式中，討論的核心其實(shí)就是這個(gè)具有元制度效力的程序規(guī)范性。
　　關(guān)注制度創(chuàng)制過程而不是制度規(guī)范內(nèi)容的另一面，意味著公共行政運(yùn)行的目標(biāo)或?qū)蛞巡辉偈悄莻€(gè)具有終極色彩(在制度主義范式中)或意識(shí)形態(tài)符號(hào)標(biāo)識(shí)(在新制度主義范式中)和整體性特征的公益取向，而是要去尋找那個(gè)能夠在制度創(chuàng)制的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能發(fā)揮具體制約作用的公共行政事務(wù)整合機(jī)制。在此，公共理性乃是一個(gè)相對(duì)于公益的替代概念。
　　在公共行政的治理主義理論范式中，公共理性就是個(gè)體在介入公共選擇活動(dòng)時(shí)，既以自身利益為基本參與訴求；又要顧及同樣介入其中的他人利益以及公共選擇后果的最終達(dá)成。在行為動(dòng)機(jī)和行為選擇的邏輯上，公共理性是一個(gè)介乎于個(gè)體利益(或群體利益、集團(tuán)利益、部分利益)與公益之間的概念，通過連接這兩者而成為公共行政運(yùn)行的觀念整合機(jī)制。在公共理性的視角下，由個(gè)體利益動(dòng)機(jī)決定的行為選擇，被看作是一種個(gè)人理性，單純的個(gè)人理性早已被博弈論(通過公共牧場(chǎng)等案例)證明難以通向順利的公共選擇后果，而公益概念又因?yàn)槠渚窒抻谠捳Z層面的抽象性，在多數(shù)情況下，都淪為任由填充的意識(shí)形態(tài)符號(hào)或權(quán)力話語。公共理性則通過把個(gè)體利益、公益轉(zhuǎn)化成為決定行為邏輯的一個(gè)要素，并設(shè)定必須要完成公共選擇的行為目標(biāo)，使其自身具有現(xiàn)實(shí)性的操作化和程序化特征?？梢哉f，是公共理性引導(dǎo)制度創(chuàng)制過程。顯然，公共理性并沒有一個(gè)預(yù)定的規(guī)范性內(nèi)容，對(duì)于不同的公共行政事務(wù)，由于涉及其中的利益主體的差異，公共理性都將有各異的表現(xiàn)形式和構(gòu)成內(nèi)容。
　　其二，以“參與治理主體”預(yù)設(shè)為基本內(nèi)容的公共行政主體研究。
　　在公共理性導(dǎo)向下介入制度創(chuàng)制過程的公共行政主體，不再局限于以合法的公共權(quán)力使用為標(biāo)識(shí)的統(tǒng)治者或管理者，和以制約、對(duì)抗、影響公共權(quán)力為主要目標(biāo)的社會(huì)權(quán)利主體，而是強(qiáng)調(diào)所有相關(guān)人的平等參與資格——“參與治理主體”。
　　參與治理主體的參與問題研究關(guān)注的重點(diǎn)不是既定的權(quán)力地位或組織身份，而是其之所以介入特定公共行政活動(dòng)的個(gè)體或群體關(guān)聯(lián)性，是一個(gè)極具個(gè)性化(或個(gè)人／群體利益關(guān)聯(lián))內(nèi)容的相關(guān)性問題。涉及的相關(guān)性因素內(nèi)容可能是多樣化的，如職業(yè)關(guān)聯(lián)、價(jià)值關(guān)聯(lián)、制度關(guān)聯(lián)、群體關(guān)聯(lián)或組織關(guān)聯(lián)等等，而且也不是一成不變的，對(duì)于不同的公共行政活動(dòng)或公共行政事務(wù)應(yīng)對(duì)，介入到其中的主體關(guān)聯(lián)性可能會(huì)出現(xiàn)不同的組合。所以，公共行政主體研究一般很難再采用靜態(tài)的模型化方法，預(yù)先設(shè)定不同相關(guān)性因素在公共行政主體活動(dòng)機(jī)制中的功能性意義，只能在簡(jiǎn)單預(yù)設(shè)可能具有關(guān)聯(lián)性意義的相關(guān)因素基礎(chǔ)上，通過一種即時(shí)的事件或事態(tài)分析的研究方法，考察在涉入特定公共行政事件的參與主體中，不同的相關(guān)因素對(duì)不同參與主體的參與行為選擇及相互間的行為博弈活動(dòng)帶來什么樣的相關(guān)性影響。特定的公共行政事務(wù)把這些相關(guān)性因素串聯(lián)成一個(gè)邏輯上的整體，也正是這些相關(guān)性因素把個(gè)人利益沿著個(gè)人需求層面、與他人關(guān)系層面及其動(dòng)態(tài)變化層面塑造成為一個(gè)多維立體的網(wǎng)絡(luò)化格局。從這一點(diǎn)看，關(guān)于“參與治理”問題的公共行政主體分析具有解構(gòu)(事件、事態(tài))和結(jié)構(gòu)化(公共行政事件相關(guān))的雙重特征。
　　正如公用地難題討論已經(jīng)揭示出來的，個(gè)人利益只能算作個(gè)體參與動(dòng)機(jī)的一個(gè)必要條件，從個(gè)人利益到(表現(xiàn)為公共選擇或公共政策的)公益之間，并不存在一條自然整合通道，對(duì)于能夠有效推動(dòng)公共行政活動(dòng)的參與治理主體來說，不光要具備基本的參與動(dòng)機(jī)條件，更重要的可能還需要形成或建立一種公共治理意識(shí)。
　　前文在比較“治理”與“統(tǒng)治”、“管理”概念差異時(shí)已經(jīng)指出，治理活動(dòng)強(qiáng)調(diào)的是一種非中心、去等級(jí)化的主體參與機(jī)制，因此，治理動(dòng)機(jī)或治理意識(shí)本身就意味著強(qiáng)烈的公共主體意識(shí)，與公共理性有著內(nèi)在的一致性關(guān)聯(lián)。從公共行政主體角度看，治理意識(shí)應(yīng)當(dāng)包括這樣幾個(gè)方面的內(nèi)容：(1)利益關(guān)聯(lián)意識(shí)，所有的治理參與主體都應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，只有進(jìn)入公共行政的運(yùn)作空間，考慮到相關(guān)他者的利益訴求和利益制衡，才能保證各自利益的維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)；(2)選擇關(guān)聯(lián)意識(shí)，所有的治理參與主體都應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，只有把其個(gè)人選擇與公共行政選擇(或公共政策)契合到一起，才能確保個(gè)人選擇目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)；(3)行動(dòng)關(guān)聯(lián)意識(shí)，所有的參與治理主體都應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，只有把個(gè)人的行動(dòng)納入到集體活動(dòng)(即公共行政活動(dòng))的統(tǒng)一協(xié)調(diào)或規(guī)范下，才能保障行動(dòng)過程的順利推進(jìn)；(4)責(zé)任意識(shí)關(guān)聯(lián)，所有的參與主體都應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，每個(gè)人都要為個(gè)人參與選擇或認(rèn)同的集體選擇或公共選擇后果負(fù)責(zé)，都要為選擇后果的有效落實(shí)負(fù)責(zé)，只有這樣，才能保證在個(gè)人利益與公共選擇之間建立一個(gè)無縫隙的通道。
　　其三，以“權(quán)利使用”預(yù)設(shè)為基本內(nèi)容的公共行政活動(dòng)機(jī)制研究。
　　在公共理性引導(dǎo)下的參與治理主體，其參與治理行為是以“權(quán)利使用”為標(biāo)志的。此處的權(quán)利，遠(yuǎn)不止是潛在的行為資格，更多地強(qiáng)調(diào)通過權(quán)利主體的具體行為展示及影響后果，并在某種程度上類似于那個(gè)對(duì)他人具有強(qiáng)制性影響效力的權(quán)力概念。不同的是，在以“權(quán)利使用”為基本內(nèi)容的公共行政活動(dòng)中，不同的權(quán)利之間，并沒有等級(jí)高低的差異，而是有著對(duì)等的交互性。公共理性正是通過不同參與治理主體的權(quán)利使用關(guān)系得以展示。
　　權(quán)利本身就是一個(gè)關(guān)系概念，其內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)化需要他人的認(rèn)可或配合。在現(xiàn)代公共生活中，權(quán)利認(rèn)可的制度化內(nèi)容大都體現(xiàn)在憲法、法律規(guī)范中，成為合法的與公共權(quán)力相對(duì)應(yīng)(或?qū)?的個(gè)體自由選擇內(nèi)容。在絕大多數(shù)情況下，權(quán)利都是與權(quán)力密切關(guān)聯(lián)的，如權(quán)力是否侵犯權(quán)利；權(quán)力是否充分保障權(quán)利的落實(shí)；權(quán)利是否對(duì)權(quán)力實(shí)施有效的監(jiān)督和控制，等等。但是在治理主義的公共行政理論范式中，權(quán)利的使用將不在以權(quán)力為基本對(duì)象，雖然此時(shí)權(quán)利仍代表著個(gè)體的自由選擇內(nèi)容。權(quán)利使用將主要表現(xiàn)為權(quán)利與權(quán)利之間的交互性影響，而且相對(duì)于前文中權(quán)力與權(quán)利之間的二元性關(guān)系，權(quán)利使用之間的交互性因其多元化而更具復(fù)雜性特征。
　　從形式上看，這種交互性使用包括這樣幾個(gè)方面的邏輯環(huán)節(jié)：(1)資格認(rèn)同。這是針對(duì)特定公共行政活動(dòng)的主體認(rèn)定環(huán)節(jié)，需要相關(guān)的介入主體相互之間形成或確立參與治理的主體資格。在很多情況下，尋求他人的參與資格認(rèn)同都是特定公共行政事務(wù)參與治理活動(dòng)中，權(quán)利使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。(2)權(quán)利博弈，這是權(quán)利使用活動(dòng)的核心內(nèi)容。在主體資格得到認(rèn)可的前提下，所有的參與治理主體都將充分表達(dá)自身的利益訴求或公共選擇訴求。這種訴求表達(dá)不是個(gè)體化的自言自語，也不是單向度的說、聽關(guān)系，而是權(quán)利使用主體之間的平等對(duì)話，并且以向他人施加影響，尋求他人認(rèn)可與支持為基本目標(biāo)，因此，權(quán)利博弈環(huán)節(jié)將體現(xiàn)所有的話語博弈策略內(nèi)容，如反復(fù)爭(zhēng)論、交易、妥協(xié)、讓步、合作、共謀、夸大、掩飾等等。(3)公共選擇。公共選擇的人員范圍在理論上涵蓋了所有的參與治理主體，至少是一個(gè)能夠讓所有的參與治理主體從個(gè)人權(quán)利角度能夠接受的公共選擇。應(yīng)當(dāng)指出的是，這里的公共選擇，并不止步于出臺(tái)一項(xiàng)公共政策文本，而可能包括同時(shí)或相繼出臺(tái)的多項(xiàng)公共政策文本，因?yàn)槊鎸?duì)不同的權(quán)利主張之間的復(fù)雜關(guān)系狀況，單一的公共政策即使是在技術(shù)層面也難以應(yīng)對(duì)各種可能的補(bǔ)償、交易或階段性延遲。
　　對(duì)于權(quán)利的交互性使用活動(dòng)而言，均衡問題因其整體性趨向而不再成為關(guān)注的焦點(diǎn)。此時(shí)，所有的公共性問題都將隨著公共理性的個(gè)體或群體載體而具體化，需要進(jìn)一步追究的可能是，究竟何種形式或水平的公共理性才能保障個(gè)人理性在相互之間的博弈過程中一步步公共化。顯然，這一問題必須要在具體的公共行政個(gè)案中才可能做出有效的討論，本文不擬多論。
　　從可知論到不可知論，再到話語游戲論，社會(huì)科學(xué)認(rèn)識(shí)論展現(xiàn)出一個(gè)本體地位消解、認(rèn)知中心地位消解和認(rèn)知對(duì)象具體化的趨向，在相關(guān)認(rèn)識(shí)論引導(dǎo)下的公共行政研究，也出現(xiàn)了從制度主義到新制度主義，再到治理主義的理論范式選擇變遷，在這一范式轉(zhuǎn)換的認(rèn)識(shí)論視野下，公共行政活動(dòng)逐漸從以權(quán)力主導(dǎo)為標(biāo)志的權(quán)威管制模式，逐漸轉(zhuǎn)換到以權(quán)利交互性使用為標(biāo)志的社會(huì)治理模式。對(duì)于現(xiàn)實(shí)的公共行政活動(dòng)而言，這種認(rèn)識(shí)論范式選擇的替代性變遷具有部分的指示意義，在一定程度上反映出現(xiàn)代公共政治生活的民主化趨向，可以據(jù)此對(duì)現(xiàn)實(shí)中的公共行政現(xiàn)象做出規(guī)范式的分析與評(píng)價(jià)。但又不是簡(jiǎn)單的模式對(duì)應(yīng)，在同一的公共行政系統(tǒng)甚至特定的公共行政事件中，就可能出現(xiàn)這三種理論取向的混合組合，因此，這三種公共行政理論范式也可以作為我們進(jìn)行理解和解釋性研究的理論工具。
　　
　　作者單位：河海大學(xué)公共管理學(xué)院
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