【摘要】 稅收立法傾向民生、關(guān)注民生是“以人為本”的現(xiàn)代法治理念的體現(xiàn)。目前，稅收立法權(quán)劃分不合理，與改善民生相關(guān)的稅收立法滯后、稅收立法還未對保障和實現(xiàn)納稅人的權(quán)利給予充分考慮等問題都在一定程度上影響了民生的改善。為使稅收立法更好地服務(wù)民生、改善民生，必須進一步完善稅收立法權(quán)的劃分；加快與民生改善相關(guān)的稅收立法；樹立公平至上的現(xiàn)代法治理念，加強納稅人各項權(quán)利的有效保護。
　　【關(guān)鍵詞】 民生； 稅收立法； 地方政府； 納稅人
　　
　　一、稅收立法傾向民生的意義
　　
　　稅收法律作為國家組織財政收入和對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的重要手段，是影響經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素，是實現(xiàn)最廣大人民根本利益的一項制度保障，與民生息息相關(guān)。稅收不僅能為解決教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會保障等諸多民生問題提供物質(zhì)基礎(chǔ)和財力保障，而且稅收法律政策能為改善民生提供強大動力，在促進企業(yè)自主創(chuàng)新、經(jīng)濟可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷擴大就業(yè)門路和規(guī)模，以及促進節(jié)能減排，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會等方面發(fā)揮重要作用。盡管稅收能否實現(xiàn)改善民生的良好社會功效涉及稅收立法、稅收執(zhí)法、稅收司法和稅款的使用等多個方面，但從邏輯關(guān)系上看，稅收立法應(yīng)該是后幾個方面的前提。要使稅收充分發(fā)揮其改善民生的作用，首先必須要有科學(xué)合理的立法。因此，在民生問題備受關(guān)注、社會建設(shè)亟待加強的今天，稅收立法傾向民生、關(guān)注民生，最終達到改善民生之目的無疑是“以人為本”的法治理念下的一種必然選擇。
　　
　　二、我國現(xiàn)行稅收立法中影響民生改善的主要問題
　　
　?。ㄒ唬┒愂樟⒎?quán)的劃分不盡合理
　　制度的關(guān)鍵功能是增進秩序，增強人們交往中的可預(yù)見性程度，從而減少交往中的不確定性因素帶來的風(fēng)險和交易成本。稅收法律作為一種正式制度的這種功能卻因稅收立法權(quán)的橫向分配是以授權(quán)行政立法為主的模式而大打折扣。在現(xiàn)行稅法中，除了企業(yè)所得稅法、個人所得稅法和稅收征管法是由全國人大及其常委會以法律形式發(fā)布的以外，其他大多數(shù)稅收實體法還只是由國務(wù)院或由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院制定的“暫行條例”。就連流轉(zhuǎn)稅中收入規(guī)模最大的增值稅也依舊是“暫行條例”。這種授權(quán)行政機關(guān)立法的結(jié)果不僅使我國稅收立法級次較低，從而影響稅法的權(quán)威性，而且還會因行政機關(guān)立法的程序相對簡單，長官意志相對較濃而加大立法的隨意性，影響稅法的穩(wěn)定性。這不但意味著納稅人的權(quán)利處于不穩(wěn)定、不安全和無保障的狀態(tài)，而且還會增加個人、企業(yè)和其他組織獲取必要稅收法律信息的成本及其涉稅交易的風(fēng)險。同時，這種行政主導(dǎo)型的立法模式，使得行政機關(guān)既是稅法執(zhí)行者，又是稅法制定者；既當(dāng)“運動員”，又當(dāng)“裁判員”使其在制定相關(guān)的稅收法律時往往會從自身及其部門的利益出發(fā)，從而導(dǎo)致公眾權(quán)益受到行政權(quán)力的侵害。而從稅收立法權(quán)的縱向劃分看，目前依舊表現(xiàn)為中央壟斷稅收立法權(quán)的模式，地方的稅收立法權(quán)極其有限。地方稅收立法權(quán)的缺乏使地方政府無法根據(jù)實際需要和本地經(jīng)濟特色及時開辟新的稅源，設(shè)立新的地方稅種，這是造成目前地方政府事權(quán)與財權(quán)不對稱的重要原因之一。有些地方政府為滿足正常的財政支出需要只能另辟蹊徑，其中包括在稅收之外尋求財源，如亂收費、濫收費等，以致企業(yè)和個人的財產(chǎn)權(quán)利受到政府不規(guī)范行為的侵害，額外增加了企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)，影響他們的生存和發(fā)展。
　?。ǘ┡c民生改善相關(guān)的稅收立法相對滯后
　　在努力構(gòu)建社會主義和諧社會，突出加強以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)的當(dāng)今，稅收立法的社會效益應(yīng)備受關(guān)注，并主要體現(xiàn)在改善民生上。但長期以來，我們對稅收職能的認(rèn)識比較局限于它的財政職能和經(jīng)濟職能，而沒有突出或是強調(diào)稅收的社會職能，以致我國稅收立法從制度上普遍體現(xiàn)的也是偏重于發(fā)揮稅收的財政職能和經(jīng)濟職能，對稅收立法的社會功效卻有所忽視。當(dāng)前，與改善民生相關(guān)的稅收立法相對滯后，許多與個人、企業(yè)生存和發(fā)展密切相關(guān)的稅收立法還不盡完善或處于空白。譬如，我國以工薪階層為主要來源的個人所得稅制度，還無法有效縮小居民的貧富差距，緩解社會分配不公現(xiàn)象；不完善的房產(chǎn)稅制度在調(diào)控房地產(chǎn)市場、解決住房這個令人頭痛的民生問題時未能起到應(yīng)有的作用。環(huán)境稅立法的空白使得環(huán)境污染和資源浪費仍較嚴(yán)重，從而影響人們的生活環(huán)境和質(zhì)量；社會保障稅立法的空白使我國社會保障支出方面的財政需求壓力巨大。
　?。ㄈ┒愂樟⒎▽{稅人權(quán)利的保障和實現(xiàn)尚顯不足
　　尊重和保障公眾的各項權(quán)利是關(guān)注民生、改善民生的基本要求和重要體現(xiàn)，但我國稅收立法在保障和實現(xiàn)公民的權(quán)利方面仍顯不足。首先，根據(jù)人民主權(quán)原則和社會契約理論假設(shè)，國家和納稅人的關(guān)系是一種契約關(guān)系。人民之所以要納稅，是因為他們要從國家那里得到相應(yīng)的公共產(chǎn)品，納稅就是換取國家提供的公共產(chǎn)品的對價；國家之所以有權(quán)力征稅，就是因為它要向人民提供公共產(chǎn)品，稅收就是對國家提供公共產(chǎn)品的補償。既然如此，由稅法構(gòu)建的稅收法律關(guān)系應(yīng)不可避免地體現(xiàn)社會契約理論精神，稅收立法應(yīng)確立征納雙方平等的法律關(guān)系。但這點并沒有在我國的稅收立法中得到很好體現(xiàn)，我國憲法中唯一的涉稅條款第五十六條：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”，強調(diào)的僅是公民依法納稅的義務(wù)，卻缺乏對納稅人基本權(quán)利和國家應(yīng)履行依照法律的規(guī)定征稅和用稅的明確表述，這是《憲法》中稅收法定主義原則缺失的重要表現(xiàn)，也是導(dǎo)致我國一般性稅收法律、法規(guī)過分強化納稅人義務(wù)，忽視對納稅人權(quán)利保護，進而引發(fā)征稅權(quán)力失控、稅款使用低效，納稅人權(quán)益受損的根本原因；同時，現(xiàn)行“稅收征管法”有關(guān)納稅前置和復(fù)議前置的相關(guān)規(guī)定給處于相對弱勢地位的納稅人尋求最后的司法保護帶來不利影響，在一定程度上忽視了對納稅人合法權(quán)益的有效保護。其體現(xiàn)的是以國家為本位、公權(quán)至上的稅收立法觀念，違背了現(xiàn)代公平至上的立法價值取向；另外，在現(xiàn)代社會中，公民個人和企業(yè)的絕大多數(shù)經(jīng)濟行為決策無不與稅收這個重要指標(biāo)有關(guān)，公民享有稅收立法的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)不僅對公民的生活具有重要效能，同時也是制定符合公民意愿的良法的需要和稅法得以順利實施的使然。但無論是稅收立法起草前的意見采納情況說明和反饋制度，還是立法草案中的討論、聽證、論證制度以及立法后的及時公示和宣傳制度都還不盡完善，立法過程中的“民主赤字”現(xiàn)象仍然較為嚴(yán)重。這不僅不利于增強公眾的納稅意識，也不利于公眾對稅收執(zhí)法的監(jiān)督和稅款使用的評價，最終將影響稅法的順利實施和民生的改善。
　　
　　三、基于改善民生而進一步完善我國稅收立法的建議
　　
　　（一）合理劃分稅收立法權(quán)
　　從我國稅收立法權(quán)的橫向劃分看，應(yīng)遵循立法機關(guān)立法為核心，授權(quán)立法為輔助的基本原則，減少和規(guī)范授權(quán)立法，提高稅收法律級次，充分保證稅法的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，盡量避免因行政機關(guān)立法的不穩(wěn)定性和立法的利益部門化傾向而使納稅人交易成本增加和權(quán)利受損的情況發(fā)生。
　　按照我國《立法法》的精神，需要對現(xiàn)行的增值稅、消費稅、營業(yè)稅、資源稅等一些重要稅種進行“升級”和“改造”，使這些屬行政法規(guī)性質(zhì)的暫行條例上升為法律，切實解決暫行條例長期“暫行”的狀況。對于目前因各種原因還不完全具備上升到法律條件，可以授權(quán)行政部門立法的稅種，應(yīng)采取十分審慎的態(tài)度，做到授權(quán)內(nèi)容明晰、語言精確、期限明確，以便能對授權(quán)立法進行有效限制和約束，最大限度地減少以行政法規(guī)、部門規(guī)章尤其是以內(nèi)部紅頭文件代替稅收法律作為征稅依據(jù)的失范行為，堅決杜絕稅法中的不法之“法”。從稅收立法權(quán)的縱向分配來講，要打破中央政府壟斷稅收立法的做法，進一步擴大地方政府的稅收立法權(quán)。地方政府在不違背國家稅法統(tǒng)一性，不弱化中央政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控效果，不破壞全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系形成的前提下，可以根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)地方性稅源分布和財政需要，由本級立法機關(guān)自行設(shè)立地方性稅種，這對于進一步完善地方稅收體系、改善地方政府的財政狀況，從而增強地方政府的相對獨立性和改善民生的能力具有重大意義。
　　
　　(二)加快與改善民生相關(guān)的稅收立法，增強稅收立法的社會功效
　　 當(dāng)前，國家的職能正在發(fā)生重大變化，在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，國家將更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生。稅收立法必須適應(yīng)國家職能和社會發(fā)展情況的變化，突出其社會功效。為此，我們必須要加快與改善民生的社會職能聯(lián)系更密切的直接稅類的主要稅種的改革和立法。例如，進一步完善現(xiàn)行個人所得稅，根據(jù)我國現(xiàn)實情況，實現(xiàn)課征模式從實行分類或分項課征向?qū)嵭蟹诸惻c綜合相結(jié)合轉(zhuǎn)化，同時要考慮個稅的人性化和實際納稅人的負(fù)擔(dān)能力向家庭所得稅制轉(zhuǎn)化；為了能為國家應(yīng)對社會危機提供安全的資金保障，解決當(dāng)前我國社會保障覆蓋面窄、總體水平偏低、城鄉(xiāng)社會保障不均衡等突出問題，應(yīng)適時開征社會保障稅；為進一步縮小貧富差距，促進社會和諧穩(wěn)定和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，應(yīng)加快現(xiàn)行財產(chǎn)稅制的改革，完善現(xiàn)行房產(chǎn)稅制度，適時開征遺產(chǎn)稅、贈與稅，加快與生態(tài)環(huán)境保護有關(guān)的環(huán)境稅的立法等。鑒于利益沖突日趨激烈、立法日益艱難，不少事關(guān)公眾利益的相關(guān)立法總是經(jīng)過多次擱淺才得以出臺的現(xiàn)實，為了盡量加快與改善民生相關(guān)的稅收立法進程，一定要樹立現(xiàn)代化的稅收立法理念，注重采取現(xiàn)代化的立法技術(shù)和程序，設(shè)立包括有稅收專家、法律專家以及稅收實踐與理論者的精干、高效的現(xiàn)代化稅收立法機構(gòu)和隊伍，并借鑒《物權(quán)法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》等難立之法的立法經(jīng)驗，提高稅收立法效率，使稅收立法的社會效益更快地得以凸顯。
　　（三）樹立公平至上的現(xiàn)代法治理念，有效保護納稅人的各項權(quán)利
　　稅收立法不僅要強調(diào)公民依法納稅的義務(wù)，更要注重保護公民與納稅有關(guān)的各項權(quán)利，因為限制國家的征稅權(quán)和保護納稅人的合法權(quán)利才是被現(xiàn)代法治國家視為最高稅法原則的稅收法定主義原則所蘊涵的基本理念。鑒于現(xiàn)行憲法中唯一涉稅條款未能充分體現(xiàn)稅收法定主義原則，為了提高納稅人的法律地位，使納稅人權(quán)利得到最權(quán)威的有效保護，應(yīng)對現(xiàn)行憲法內(nèi)容進行適當(dāng)修改，不僅要將納稅人權(quán)利保障列入憲法，在憲法中也應(yīng)增加征稅主體依法征稅和依法用稅的明確表述；同時，為適應(yīng)稅制新一輪改革的需要以及稅收管理環(huán)境的變化，應(yīng)加快推進《稅收征管法》的修訂。建議不妨參考加拿大和意大利等國家的做法，撤銷或修改其中關(guān)于納稅前置、復(fù)議前置等弱化納稅人權(quán)利保障的相關(guān)規(guī)定。同時，也要對稅收征管法中其他內(nèi)容進行改革和修訂，使其在現(xiàn)階段大約起到稅收基本法的作用，條件成熟的時候還要制定《稅法通則》，對稅收領(lǐng)域的共同問題、基本問題作出規(guī)定，從而進一步規(guī)范國家的征稅、用稅行為，這將更有益于保護納稅人的合法權(quán)益，促進民生的改善。
　　另外，稅法的制定應(yīng)該考慮稅收法律的公共性特征，符合公共選擇的程序，給公眾以關(guān)心和參與的機會和途徑，它是實現(xiàn)立法民主、提高立法質(zhì)量，使公民權(quán)利至上的理念在實質(zhì)上得以實現(xiàn)的必由之路。目前，應(yīng)注重建立和實行完善的立法公示制度，通過各種途徑及時向民眾公開稅收立法的目的、意圖以及立法的具體內(nèi)容等相關(guān)信息，真正做到陽光立法、開門立法，從而增加稅收立法的透明度，滿足人民的知情權(quán)。同時，要在不斷探索和實踐的基礎(chǔ)上，建立完善的稅收立法聽證制度，而不是使立法聽證僅僅停留在立法過程中聽取意見的層面上，滿足人們對稅收立法的參與權(quán)和必要的監(jiān)督權(quán)。這不僅能有效彌補代議機關(guān)在了解民情、反映民意、集中民智方面不夠充分和準(zhǔn)確的缺陷，使立法部門盡可能聽到正確的社會輿論，最終制定出既符合客觀經(jīng)濟規(guī)律，又反映大多數(shù)公眾意愿的，更加科學(xué)、民主的良法，同時也是一種最好的稅法宣傳方式，并有益于密切黨群關(guān)系，增強政府和公眾的互信，從而使征納雙方可能存在的不和諧降至最低，為改善民生提供一個良好的社會環(huán)境。
　　
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