[摘要]跨國威脅具有地域的跨國性、領(lǐng)域的廣泛性、彼此的纏結(jié)性、自我保護(hù)的有限性等特點?？鐕{帶來的直接結(jié)果就是世界各國在安全上的相互依賴性，這在客觀上催生了一系列安全外交新理念，包括在安全價值目標(biāo)上追求共同安全，在安全手段上巧妙使用硬實力和軟實力，在安全實現(xiàn)方式上堅持多邊主義。目前國際政治現(xiàn)實中各國威脅觀、利益觀的分歧，國內(nèi)政治狀況和國際制度調(diào)整的滯后限制了外交理念的轉(zhuǎn)型。應(yīng)對跨國威脅所必需的外交新思維不會自動出現(xiàn)，它需要建設(shè)性的努力。
　　[關(guān)鍵詞]跨國威脅；安全外交；理念
　　中圖分類號：D83／87　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1008-410X(2011)01-0085-06
　　
　　冷戰(zhàn)結(jié)束后特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際安全環(huán)境日益復(fù)雜，安全威脅更加多樣，呈現(xiàn)出諸多新特點、新趨勢。為了描述這些新變化，學(xué)者們創(chuàng)造了“非傳統(tǒng)威脅”、“跨國威脅”、“新威脅”、“軟威脅”、“多樣性威脅”、“非軍事性的威脅”等諸多概念。這些概念反映了人們理解和認(rèn)識安全威脅的多樣性視角。就中國學(xué)界看，使用最多的是“非傳統(tǒng)安全”概念。有學(xué)者尖銳指出，眼下有一種趨勢，關(guān)于非傳統(tǒng)安全問題的清單愈拉愈長，可以講包羅萬象、無所不及，造成了將安全概念泛化的勢頭。雖然全球化大大削弱了國家的權(quán)力，各種非國家行為體不斷增加，在國際事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，對世界政治的影響越來越大，但是目前主權(quán)國家仍然是主要的國際關(guān)系行為體，主權(quán)國家依然是應(yīng)對安全威脅的主要角色。此外，雖然非傳統(tǒng)安全威脅日益增加，越來越成為人們關(guān)注的焦點，但傳統(tǒng)安全威脅依然存在，兩者相互交織在一起，難以截然分開。這是誰也不能否認(rèn)的事實?？鐕{可以涵蓋傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅兩個方面，體現(xiàn)國家依然是處理安全問題的主要角色，因而是個比較適合、貼切的概念。那么，跨國威脅具有什么特性?這些特性在客觀上催生了哪些新外交理念?這些外交新理念在生成中受到哪些限制?本文擬對這三個問題進(jìn)行探討。
　　
　　一、跨國威脅下的安全相互依賴性
　　
　　跨國威脅，就是跨越國家領(lǐng)土邊界的威脅，指影響數(shù)國、地區(qū)和全球安全的問題。與之相對應(yīng)的概念是一國領(lǐng)土邊界之內(nèi)的威脅。目前，學(xué)界對跨國威脅這一概念并無統(tǒng)一、嚴(yán)格、明確的定義。但一般認(rèn)為，這是一種正在出現(xiàn)的“新威脅”，它超越了傳統(tǒng)安全思維的國家邊界。這一新威脅有些來自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，有些涉及自然環(huán)境，多數(shù)來自諸如人口壓力、資源匱乏、全球變暖、移民失控、跨國犯罪、新的惡性傳染病以及其他以前與國際安全并不相關(guān)的一些問題。
　　很顯然，跨國威脅與一國領(lǐng)土邊界之內(nèi)的威脅最顯著的區(qū)別就是跨國性。跨國威脅的產(chǎn)生，或者是因為其固有的性質(zhì)，如跨越國際邊界的空氣污染是由于盛行風(fēng)的作用?；蛘呤且驗檎邿o意或無力管理跨界流動導(dǎo)致的松散的邊界管理。跨國威脅早已存在，人們過去也不是完全沒有意識到這個問題。例如，自20世紀(jì)80年代末以來，美國政府的國家安全戰(zhàn)略就愈來愈把跨國問題確認(rèn)為國家安全問題，但真正引起人們重視卻是在9·11事件之后。“在9·11事件之后的世界，對于威脅，更多的是根據(jù)社會內(nèi)部的裂痕加以界定，而不是根據(jù)領(lǐng)土邊界進(jìn)行界定。從恐怖主義到全球性的疾患或者環(huán)境惡化，這些挑戰(zhàn)已經(jīng)變得具有跨國性。這便是21世紀(jì)世界政治的特點?！蹦壳埃巴{不分國界”，“各種威脅相互交織在一起，對一國的威脅便是對所有國家的威脅，這種情況比以往任何時候都更為突出。弱者和強(qiáng)者均有弱點暴露給對方，這一點也變得越發(fā)鮮明。”
　　與傳統(tǒng)威脅相比較，跨國威脅更加復(fù)雜多樣。一方面，威脅來源更加多樣，既有國家，也有非國家行為體，來自國家的戰(zhàn)爭威脅逐漸減少，來自恐怖主義分子、跨國犯罪組織等非國家行為體的威脅越來越嚴(yán)重。另一方面，世界各國現(xiàn)在和未來面臨的安全威脅形式日益多樣化。威脅已經(jīng)擴(kuò)大到貧窮、傳染病和環(huán)境退化；國家內(nèi)部的戰(zhàn)爭和暴力；核武器、化學(xué)和生物武器擴(kuò)散和可能被使用；恐怖主義，以及跨國有組織犯罪。這些威脅不僅危及國家安全，也威脅到地區(qū)安全乃至人類安全。
　　相互纏結(jié)性是跨國威脅的第三個特征。各種跨國威脅之間的關(guān)系常常是盤根錯節(jié)、緊密相連，對各國間為實現(xiàn)共同繁榮與和平而展開的交流與合作造成了普遍的危害。今天，對國際安全的每一種威脅都擴(kuò)大了產(chǎn)生其他威脅的危險。貧窮、傳染病、環(huán)境退化和戰(zhàn)爭，相互助長，形成了一個極為可怕的循環(huán)。貧窮與內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)密切相關(guān)。瘧疾和艾滋病等疾病造成大量死亡，使貧窮更加嚴(yán)重。而疾病和貧窮又與環(huán)境退化相關(guān)；氣候變化使諸如瘧疾和登革熱等傳染病的發(fā)病率進(jìn)一步惡化。人口眾多而又缺乏土地和其他自然資源，造成環(huán)境惡劣，這又可能促成民間暴力。
　　自我保護(hù)的有限性是跨國威脅的第四個特征。與以往相比，如今各國的安全都與全球安全緊密相連、息息相關(guān)。全球化進(jìn)程不可避免地把各國緊密地聯(lián)系在了一起。任何國家對跨國威脅都難以置之度外，獨善其身。以核恐怖主義威脅為例。據(jù)專家估計，50公斤高濃縮鈾可以放進(jìn)六個一升裝牛奶紙桶，恐怖主義分子只需將這些高濃縮鈾偷運過邊境，制成簡易核裝置，就足以將一個中等城市夷為平地。
　　概而言之，跨國威脅特有的性質(zhì)帶來的一個直接結(jié)果就是世界各國在安全上的相互依賴性。即使目前唯一的超級大國——美國也不得不承認(rèn)，“跨國威脅已經(jīng)成為危及世界和平與穩(wěn)定的主要因素”，“全球化進(jìn)程的快速發(fā)展，對各國政治、軍事和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了很大影響，使得我們必須對不斷變化的安全環(huán)境保持高度的關(guān)注。安全方面的國際合作已是大勢所趨?！彼?，面對層出不窮、愈來愈嚴(yán)重的跨國威脅，世界各國都難以置之度外，獨善其身，必須聯(lián)合起來，加強(qiáng)合作，共同維護(hù)世界的和平與安全。
　　
　　二、跨國威脅催生安全外交新思維
　　
　　全球化的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)依存的加深、非國家行為體的突出曾經(jīng)一度使某些學(xué)者作出“外交政策終結(jié)”的預(yù)言。但是，從目前的國際政治現(xiàn)實看，對付日益嚴(yán)重的跨國威脅，站在前沿的行為者依然是主權(quán)國家。主權(quán)國家外交的一個重要使命是維護(hù)本國的安全，使本國免受威脅?？鐕{的性質(zhì)、挑戰(zhàn)，在客觀上要求主權(quán)國家變革外交理念，去處理日益復(fù)雜的安全問題。誠然，關(guān)于安全外交新理念的探索剛剛起步，遠(yuǎn)未形成系統(tǒng)、成熟的理論，但基本的框架與要點應(yīng)當(dāng)說已初具共識。
　　首先，在安全的價值目標(biāo)上，不能只追求一國的絕對安全，忽視別國的相對安全，而應(yīng)保障各國的相互安全與共同安全。
　　“絕對安全是不可能實現(xiàn)的，除非一國有能力支配世界，而在那種情形下，不安全和恐懼將‘內(nèi)部化’并有可能被放大。因為國家在某種程度上必須‘危險地生存著’，然后，另外增加那么一點安全(但只是相對安全)才會變得不具什么吸引力”?！叭裟繕?biāo)水平定得過高，基于權(quán)力累積的國家安全政策將會自取失敗，因為‘抵抗的力量’和‘侵犯的力量’之間無法準(zhǔn)確無誤地加以區(qū)分。一國通過權(quán)力增強(qiáng)其安全的行為可能被他國解讀為對其安全的威脅。若如此，約翰·赫茲描述為‘安全困境’的惡性循環(huán)就會出現(xiàn)：一方的努力引起另一方的反措施，而這又一筆勾銷了前者之所獲。”基辛格也認(rèn)為，安全只能是相對的。因為一國的絕對安全就意味著其他國家的絕對不安全，世界強(qiáng)國對絕對安全的追求必然導(dǎo)致危險的安全困境，從而破壞整個國際體系的安全與穩(wěn)定。
　　面對跨國威脅，沒有哪一個國家，無論其多么強(qiáng)大，能夠依靠本身的力量保護(hù)自己免受當(dāng)今各種威脅的傷害。每一個國家都需要其他國家的合作才能使自己獲得安全。因此，每個國家與其他國家合作，對付這些國家最為緊迫的威脅，符合其自身的利益，因為這樣做最大限度地擴(kuò)大機(jī)會，當(dāng)解決自己面臨的緊迫威脅時，可望得到對等合作。“9·11”事件后，美國的布什政府為了維護(hù)自己的本土安全，提出了“先發(fā)制人”政策。聲稱“美國一貫保留為了我國安全采取先發(fā)制人的行動來對抗充分威脅的權(quán)利”，“美國不能坐等危險逼近?！盵10]有識之士指出，“將預(yù)防性戰(zhàn)爭置于國家安全政策的核心讓世界上這個最強(qiáng)大的國家顯得急于動武，只要它愿意甚至可以隨時隨地，而無須等到受攻擊的威脅真正顯現(xiàn)?！薄皬?qiáng)調(diào)先發(fā)制人的公開政策破壞了美國的國際形象，且不能強(qiáng)化國家安全?！睂嵺`證明，追求絕對安全，非常狹隘、低層次、自私自利，不適應(yīng)跨國威脅時代的要求，是行不通的。所以，必須打破冷戰(zhàn)思維，更新安全觀念，倡導(dǎo)相互安全、共同安全。相互安全觀強(qiáng)調(diào)在安全上相互促進(jìn)，而不是相互損傷。共同安全觀強(qiáng)調(diào)的是非零和的競爭，而不是零和博弈，核心是通過合作而不是對抗的方式來謀取安全。
　　其次，在實現(xiàn)安全的手段上，不能只靠硬實力，而要把硬實力和軟實力巧妙結(jié)合起來，才能有效應(yīng)對跨國威脅。
　　約瑟夫·奈認(rèn)為，力量是使其他行為者調(diào)整自身行為以滿足你所需的能力。在他看來，力量的運用有三種基本形式：強(qiáng)制(大棒政策)、援助(胡蘿卜政策)和吸引(軟實力)。據(jù)此，他把一個國家的力量分為硬實力與軟實力。硬實力是指通過威脅或者獎勵，讓別人做他們不想做的事情之能力，或者通過經(jīng)濟(jì)胡蘿卜政策，或者通過軍事大棒政策，這種引誘或強(qiáng)制的能力過去長期是實力的主要部分。而軟實力則是指通過吸引力而非強(qiáng)制手段，讓他人自愿追求你所要的東西之能力。它是通過吸引而非強(qiáng)制來實現(xiàn)目標(biāo)的能力。一個國家硬實力的來源包括它的軍事、經(jīng)濟(jì)，軟實力的來源由三部分構(gòu)成：對他國有吸引力的文化、在國內(nèi)和國際上都能得到遵循的政治價值觀、被視為合法和享有道德權(quán)威的外交政策。
　　在當(dāng)前多樣化的世界中，軍事、經(jīng)濟(jì)和軟實力這三種力量資源都在使用，只是程度不同、所依存的關(guān)系不同而已。但是，如果按當(dāng)前信息革命的經(jīng)濟(jì)和社會趨勢發(fā)展下去，軟力量會變得日益重要。在實現(xiàn)國家安全目標(biāo)的過程中，硬實力和軟實力各有優(yōu)勢，各有局限性。有些目標(biāo)只能通過硬實力取得，這是毋庸置疑的。在20世紀(jì)90年代，軟實力并不能使塔利班和基地組織相脫離，這些目標(biāo)需要美國靠軍事實力去實現(xiàn)。但是其他目標(biāo)，比如說促進(jìn)民主和人權(quán)，更宜通過軟實力實現(xiàn)，強(qiáng)制性民主進(jìn)程畢竟有其局限性——就像美國在伊拉克的遭遇一樣。因此，正確的國家安全戰(zhàn)略應(yīng)該是把硬實力和軟實力結(jié)合起來使用。這種戰(zhàn)略可謂“巧實力”戰(zhàn)略。運用這種戰(zhàn)略的國家則被稱為“聰明的大國”。
　　美國奧巴馬政府受當(dāng)前國內(nèi)、國際形勢影響，吸取布什政府信奉硬實力外交的教訓(xùn)，將巧實力列為指導(dǎo)外交實踐的重要理念，意在為重振美國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的國際環(huán)境，并修復(fù)大國形象，捍衛(wèi)全球霸權(quán)。美國外交戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型表明，在跨國威脅下維護(hù)共同安全和相互安全，不能僅憑硬實力，而應(yīng)綜合運用硬實力和軟實力，巧妙地運用國家的綜合實力。
　　第三，在維護(hù)安全的方式上，單邊主義不能奏效，多邊主義才是正道。
　　“全球化力量一方面將整個世界連為一體，另一方面也將世界撕成碎片。全球化的直接結(jié)果是深化了相互依存。即使美國作為目前世界上唯一的超級大國，其繁榮與安全在很大程度上依賴于世界其他國家政府和人民是否采取行動。但是，美國對外政策依然沒有把握這一簡單的事實。”“9·11”恐怖主義襲擊改變了美國觀察自身安全威脅的視角。布什政府開始意識到，失敗國家和國際體系中的治理空白地區(qū)是跨國恐怖主義和有組織犯罪的根源。“9·11”改變了布什政府對安全威脅的看法，卻也大大加強(qiáng)了這屆美國政府的單邊主義傾向，美國在國際上日益孤立。美國的安全感并未隨之增強(qiáng)，反而陷入新的安全困境。普林斯頓報告指出：“美國對于威脅與危險的處理反而進(jìn)一步惡化了我們的困境。定期運用作為唯一超級大國的地位來顯示我們的軍事實力、藐視多邊機(jī)制，尤其是試圖單方面改變他國內(nèi)政的行為，已經(jīng)激起了強(qiáng)烈的反應(yīng)——增長了極端反美主義，阻礙關(guān)鍵國家與我們的通力合作，也削弱了我們在全球的威信?！?br/>　　奧巴馬政府吸取了單邊主義的教訓(xùn)，主動提出實行多邊主義。2009年2月7日，美國副總統(tǒng)拜登在慕尼黑安全政策會議上代表奧巴馬政府發(fā)表首次重要外交政策講話。他強(qiáng)調(diào)，在解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)的同時，美國還須應(yīng)對兩場戰(zhàn)爭，阿富汗戰(zhàn)爭已經(jīng)歷時八年，伊拉克戰(zhàn)爭也進(jìn)人第六個年頭。美國還認(rèn)識到：新世紀(jì)中還有另外一些因素會產(chǎn)生影響，如大規(guī)模毀滅性武器的擴(kuò)散、危險的疾病和流行性傳染??；日益擴(kuò)大的貧富差距；失控國家中的民族敵對；迅速變暖的地球以及前途未卜的能源、食品供應(yīng)和水資源。此外，激進(jìn)的原教旨主義對自由和安全的挑戰(zhàn)也不可忽略。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，美國將盡可能地通過伙伴關(guān)系行事，只有在必須時才單獨行動。因為，任何一個國家，無論多么強(qiáng)大，都無法單憑自己的力量最有效地抗擊這些威脅。因此，美國將進(jìn)行接觸，將聽取意見，將展開磋商。美國需要世界，正如世界也需要美國一樣。
　　美國外交政策的實踐證明，在充滿跨國威脅的世界，國家安全與全球安全相互依賴，主權(quán)國家采取單方面行動已經(jīng)無法保護(hù)自己的安全，單邊主義行不通，必須堅持多邊主義。
　　
　　三、安全外交新思維生成的限制
　　
　　從上述理論分析看，跨國威脅的性質(zhì)在客觀上要求主權(quán)國家變革外交理念，放棄絕對安全、武力至上和單邊主義，實現(xiàn)共同安全、合作安全和綜合安全。但是，從目前國際政治現(xiàn)實看，安全外交理念的變革步伐緩慢，進(jìn)展并不盡如人意，在應(yīng)對跨國威脅上的國際合作、集體行動遭遇了重重困難。主要原因是存在諸多限制。
　　首先，各國的國情有很大的差別，在哪些問題是本國最大威脅的認(rèn)知上，存在很大分歧。
　　“9·11”事件之后，美國把跨國恐怖主義視為對其最嚴(yán)重的安全威脅，將其置于全球變暖、貧窮、致命性疾病以及其他威脅之上，聲稱要打一場反恐戰(zhàn)爭，布什甚至宣布自己是戰(zhàn)時總統(tǒng)。美國自認(rèn)為它面臨的威脅就是全世界面臨的共同威脅，所以，全世界都應(yīng)與他合作反恐。布什宣稱，其他國家只有兩種選擇，要么站在美國一邊，反對恐怖主義，要么站在恐怖主義分子一邊，支持恐怖主義。當(dāng)然，事實不是這樣的。布魯斯·瓊斯和斯蒂芬·斯特德曼在2003年～2005年間為時任聯(lián)合國秘書長的科菲·安南撰寫聯(lián)合國改革報告的政策建議期間，走遍了世界各國。他們兩人走訪了個人、政府和非政府組織，詢問對國際社會最大的安全威脅是什么。由于所處的地域、持有的權(quán)力、發(fā)展的水平不同，人們對威脅的認(rèn)識也大相徑庭。他們在非洲咨詢安全威脅問題時，與非洲在世界各地的外交官討論過，他們一次也沒有提到恐怖主義災(zāi)難的威脅。他們要討論的是貧窮和致命性疾病，尤其是瘧疾和艾滋病。這是很自然的事情，因為數(shù)以千萬的人因之喪生，數(shù)以千萬的兒童因之變成孤兒，在一些非洲國家，艾滋病將人的壽命減少了40多年。他們認(rèn)為，美國忽視了一個事實：恐怖主義對于大部分國家來說并非嚴(yán)重威脅，并且這些跨國威脅大部分都是相互關(guān)聯(lián)的。美國沒有理智地將自己面臨的各種安全威脅置于全球框架中加以審視。由于忽視了這個事實，美國在很大程度上喪失了國際合作的機(jī)會。在各種具有跨國性質(zhì)的威脅相互關(guān)聯(lián)的世界上，事實是很簡單的：你必須與別人合作，只有這樣才能換得別人與你的合作?？梢?，對威脅的不同認(rèn)知，會直接影響國家間的安全合作。
　　其次，即使面臨共同的威脅，由于國家利益觀的不同，也會限制國際合作的廣度、深度和進(jìn)度。
　　氣候變化向世界各國提出了挑戰(zhàn)：除非世界上所有主要經(jīng)濟(jì)體攜手合作抑制全球變暖，否則全球海平面上升、極端天氣增加等災(zāi)難就將爆發(fā)。各國對此后果都清楚，對解決這個問題的途徑也都清楚。但是，因為減排溫室氣體與各國的能源結(jié)構(gòu)、使用方式、效率及安全等密切相關(guān)，牽涉國民經(jīng)濟(jì)命脈，所以，沒有幾個國家會犧牲短期的經(jīng)濟(jì)增長去抑制因能源消耗而產(chǎn)生的溫室氣體排放。目前各國在氣候變化政策上形成了五個集團(tuán)。第一個集團(tuán)主要在歐洲，他們主張通過一個國際條約，建立共同的且有約束力的全球排放標(biāo)準(zhǔn)。第二個集團(tuán)是美國推動形成的，主張在國際層面上根據(jù)協(xié)議建立一個長遠(yuǎn)排放目標(biāo)，在國家層面上由各國作出長期承諾，只有在國家層面上的承諾才具有約束力。第三個集團(tuán)由新興經(jīng)濟(jì)體組成，他們不贊成具有約束性的國際目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，其訴求主要集中在技術(shù)推廣和為清潔技術(shù)融資等問題上。第四個集團(tuán)是發(fā)展中國家，他們排放的溫室氣體最少，卻要承受洪災(zāi)、沙漠化和其他災(zāi)難性后果。他們的主要要求是融資，以使之能夠適應(yīng)氣候變化的影響。第五個集團(tuán)由能源供應(yīng)國組成，他們看到世界正在逐步減少使用礦物燃料。如果他們將財富投資于技術(shù)推廣，并因此將自己定位為綠色國際環(huán)境中的贏家，那么可能會推動這一進(jìn)程；但是如果他們企圖抬高價格，并在轉(zhuǎn)型過程中乘機(jī)大撈一筆，就可能破壞這個進(jìn)程?？梢?，在國家利益上的分歧，是應(yīng)對跨國威脅，實現(xiàn)國際合作的另一大主要障礙。
　　第三，即使具有共同的國家利益，也會受到國內(nèi)政治因素的掣肘。
　　羅伯特·普特南認(rèn)為，許多國際談判可以比喻為“雙層博弈”。在國家層次，國內(nèi)各利益集團(tuán)通過向政府施加壓力迫使決策者采取對其有利的政策。為確保執(zhí)政，政府也需要這些利益集團(tuán)的支持。在國際層次，民族國家政府極力爭取獲利最大化，損失最小化。每個國家領(lǐng)導(dǎo)人都出現(xiàn)在兩個棋盤上。在國際談判桌的對面，坐著外國談判對手，在領(lǐng)導(dǎo)人的旁邊坐著外交官和其他國際事務(wù)顧問。在國內(nèi)談判桌周圍，在領(lǐng)導(dǎo)人的后面坐著執(zhí)政黨黨員、國會議員、主要利益集團(tuán)的代表、領(lǐng)導(dǎo)人的政治顧問等。雙層博弈的復(fù)雜性在于，民族國家政府的決策既要能為本國國內(nèi)接受，同時又要能為其他國家政府同意。而其他國家政府也要考慮本國國內(nèi)接受的可能性。所以，在國際談判中，國內(nèi)層次的博弈最為重要。為此，羅伯特·普特南提出了獲勝集合(Win-Sets)概念。獲勝集合，指國際協(xié)議在國內(nèi)行為體(包括政府部門、利益集團(tuán)、各社會階層)中獲得批準(zhǔn)的可能性。批準(zhǔn)，既指正式的投票程序，如美國憲法規(guī)定，國際條約需要參議院三分之二以上的贊成票才能通過，也指非正式的形式，如社會輿論的反應(yīng)。獲勝集合越大，國際協(xié)議越可能達(dá)成。獲勝集合越小，越難以達(dá)成協(xié)議。獲勝集合的大小取決于國家權(quán)力的分配、領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好、政治制度、談判戰(zhàn)略等因素。
　　美國總統(tǒng)奧巴馬是以“變革”的口號贏得選舉的。任職以來，他所宣稱的“巧實力”外交似乎并無太多實質(zhì)性的進(jìn)展。一個重要的原因是國內(nèi)因素的掣肘。《外交》雜志前總編輯法里德·扎卡里亞在《新聞周刊》撰文指出，美國外交政策的問題不僅僅出在布什身上，還在于華盛頓權(quán)勢集團(tuán)習(xí)慣了行使美國霸權(quán)而視妥協(xié)為叛國、視談判為綏靖。其他國家不能有自己合理合法的利益。這不是外交政策，這是帝國政策。所以，帝國心態(tài)阻礙奧巴馬外交調(diào)整。對奧巴馬的外交調(diào)整，華盛頓集團(tuán)大多煩躁不安，對其中大多數(shù)舉措感到失望。甚至有人斥責(zé)奧巴馬的“茍安外交”(supine diplomacy)在全球引發(fā)了一連串災(zāi)難。因此，奧巴馬的“巧實力”外交將不會一帆風(fēng)順，外交調(diào)整也是有限的。
　　可見，國內(nèi)政治是限制國家安全合作的又一個重要方面。
　　第四，現(xiàn)有的國際制度尚不能完全適應(yīng)跨國威脅時代的需要。
　　現(xiàn)有的國際組織建立的時代背景與現(xiàn)在不同，當(dāng)時的威脅與權(quán)力結(jié)構(gòu)也與現(xiàn)在迥異。這并不意味著這些國際組織已經(jīng)過時。有些國際組織表現(xiàn)出驚人的生命力，而另外一些則是面對變化中的現(xiàn)實應(yīng)付調(diào)整。有這些組織總比沒有強(qiáng)，但是它們在活動能力和采取集體行動方面已經(jīng)力不從心，不足以應(yīng)對如今出現(xiàn)的新威脅。同樣，新的國際規(guī)范已經(jīng)出現(xiàn)，但是這些規(guī)范仍然停留在“應(yīng)該做什么”的階段，沒有達(dá)到“實際做什么”的程度。因此，國際秩序現(xiàn)在處于一種紊亂狀態(tài)。滯后的國際制度也是限制國際安全合作的一個重要方面。
　　總之，世界已經(jīng)發(fā)生了變化，但是我們的外交理念、政策、制度還沒有完全理解世界的變化，更沒有適應(yīng)世界的變化。應(yīng)對跨國威脅所必需的外交新思維不會自動出現(xiàn)，它需要建設(shè)性的努力。
　　
　　責(zé)任編輯：陳