[摘要]地方政府在兩型社會建設中扮演著重要角色。地方政府環(huán)境政策工具的合適選擇，對于提升地方政府環(huán)境治理能力和構建兩型社會具有極為重要的作用。兩型社會建設中地方政府環(huán)境政策工具的選擇將由單中心的政府管制工具走向多中心治理結構的“公共行動工具”，同時地方政府環(huán)境政策工具的選擇一定要與經(jīng)濟、制度和技術因素的現(xiàn)狀及其變化趨勢相適應，從而實現(xiàn)環(huán)境政策工具選擇的組合化、動態(tài)化和本土化。
　　[關鍵詞]兩型社會；地方政府；環(huán)境政策工具
　　中圖分類號：D601　文獻標識碼：A　文章編號：1008-410X(2011)01-0074-06
　　
　　黨的十六屆五中全會首次把建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確定為我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務。2007年底，武漢城市圈和長株潭城市群被國家發(fā)展與改革委員會確定為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)。中央政府提出兩型社會戰(zhàn)略后，地方已成為兩型社會構建的重要場域，地方政府在兩型社會建設中扮演著重要角色。政策執(zhí)行的核心在于選擇和設計有效的工具。地方政府選擇合適的政策工具，可以起到事半功倍的作用；反之，將不得不承受由于環(huán)境破壞和資源耗竭而給我們帶來的災難性后果。因此，兩型社會建設中地方政府環(huán)境政策工具的合適選擇，對于提升地方政府環(huán)境治理能力和構建兩型社會具有極為重要的作用。
　　
　　一、環(huán)境政策工具選擇在兩型社會建設中的重要性
　　
　　隨著20世紀80年代以來政策工具研究的興起，學者和實踐者們找到了一種改善和提高政府績效的新途徑，這種新途徑即是進行正確與恰當?shù)恼吖ぞ哌x擇。戴維·奧斯本(David Osborne)曾言：“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在于手段。”彼得斯也認為：“政策工具選擇作為提升執(zhí)行績效的知識而變得更加重要?！笨梢?，政策的有效執(zhí)行依賴于政策工具的正確選擇。因此，兩型社會建設中加強政策工具及政策工具選擇的研究，對于地方政府有效實現(xiàn)兩型社會政策目標、提升地方政府兩型社會建設能力具有極為重要的作用。
　　
　　(一)環(huán)境政策工具是實現(xiàn)兩型社會政策目標的基本途徑
　　目前，我國的生態(tài)環(huán)境形勢相當嚴峻，一些地方環(huán)境污染問題非常嚴重。而我國的改革發(fā)展又正處在一個關鍵時期，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟結構調整加速，國際產(chǎn)業(yè)升級和轉移速度加快，經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境矛盾還會更加突出。為了把環(huán)境保護這一工作做好，我們應采取嚴格有力的措施，節(jié)約資源，降低污染物排放總量，改善重點流域、重點區(qū)域的環(huán)境質量，加大工業(yè)污染防治力度，防治農(nóng)村面源污染?！百Y源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會”的提出正是為了解決國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長帶來的資源供給不足和環(huán)境污染嚴重兩大壓力的必然政策選擇。
　　任何一項政策都是目標與工具的有機統(tǒng)一，工具是達成目標的基本途徑?！八械墓舱?，不論它們是發(fā)展型的、調節(jié)型的、禁止型的，還是其他型的，都含有某種控制的因素在內(nèi)。即它們總是通過這種或那種手段，旨在讓人們做某些事情，不做某些事情，或者繼續(xù)從事他們本來不愿從事的活動?！痹谡邎?zhí)行中，目標的選擇固然重要，但選擇和設計有效的政策工具，以規(guī)范目標群體的行為，從而使其行為與政策目標要求達成合意，則顯得尤為重要。地方政府在推進兩型社會建設中扮演著重要角色。地方政府主導的經(jīng)濟增長模式、地方政府官員政績沖動及地方政府間權力利益競爭造成的職能錯位，是能耗上升、污染擴大的原岡之一，是兩型社會建設的主要難題。因此，選擇和實施有效的環(huán)境政策工具以規(guī)范地方政府的行為是資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會政策目標實現(xiàn)的基本途徑。
　　
　　(二)環(huán)境政策工具的選擇關系到兩型社會政策的成與敗
　　20世紀80年代以來，世界各國都在推行雄心勃勃的計劃，努力改革政府公共管理方式。改進管理方式也是我國政府改革的重要內(nèi)容之一，而政府管理方式的改進離不開新政策工具的運用。兩型社會建設中，地方政府只有改變以“經(jīng)濟增長為主”的地方政府目標模式，轉變地方政府管理職能，創(chuàng)新地方政府管理方式，才能建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。因此，兩型社會政策的有效執(zhí)行，需要的不僅僅是權力和撥款，良好的政策實施技術——環(huán)境政策工具的正確選擇和創(chuàng)新也是必不可少的。20世紀80年代初，荷蘭的吉爾霍德委員會得出結論：“政策工具知識的缺乏和不足是導致政策失敗的重要原因。解決政策失敗問題的關鍵在于建立和發(fā)展一門政策工具理論并將它付諸實踐?！泵绹鴮W者登哈特夫婦也認為，政策執(zhí)行失敗最重要的原因，“關鍵性的不是管理技巧而是執(zhí)行的工具”。
　　有學者認為，解決生態(tài)環(huán)境問題可以從兩方面著手，一是通過改善人類對自然的利用方式來實現(xiàn)(可以稱之為“技術革命之路”)，二是通過調整人與人之間緊張的利益關系來實現(xiàn)(可以稱之為“政策革新之路”)。人們經(jīng)過長時間的探索，發(fā)現(xiàn)政策的效用比技術要大，政策的地位較之技術更加重要，我們應該把精力轉向“政策革新之路”。因此，兩型社會建設中地方政府環(huán)境政策工具能否正確選擇和創(chuàng)新關系到兩型社會政策的成與敗。
　　
　　(三)環(huán)境政策工具的選擇關系到地方政府兩型社會建設能力的強與弱
　　從工業(yè)時代進入信息時代，世界經(jīng)濟發(fā)生著巨大變化。人口劇增、環(huán)境惡化、貧困問題日益加深幾乎是每一個國家面臨的重大難題，西方福利國家危機與發(fā)展中國家的發(fā)展危機使傳統(tǒng)政府和市場兩極在這些難題面前顯得越來越力不從心。國家不能充分認識到所有利益并將這些利益融合到它的政策中去，就需要公民社會的產(chǎn)生。今天的社會被看成是由市場、政府和公民社會形成的三足鼎立，第一足構成市場資本，第二足構成政府資本，第三足構成社會資本。
　　環(huán)境保護既可以依靠市場機制，也可以依靠政府干預，但這兩種機制都存在失效的可能性和危險性，社會機制是對市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”的補充、完善和監(jiān)督。社會機制是已經(jīng)被發(fā)達國家證明了的環(huán)境保護的有效機制之一。居民是某個區(qū)域自然資源的共同享受者，也是環(huán)境污染的共同施害者，區(qū)域內(nèi)居民存在著“一榮俱榮，一損俱損”的特點，因此，通過社會機制可以喚起社區(qū)居民的利益共同體意識和環(huán)境意識，從每個人的行為習慣人手來保護環(huán)境?！笆袌鍪ъ`”和“政府失靈”打破了人們的幻想，公眾被推到了維護生態(tài)、保護環(huán)境的前臺。各國開始從單純的“宏觀環(huán)境管理”轉向注重“微觀環(huán)境管理”即“社會型的環(huán)境管理”。另外，在環(huán)境管理中，打破“囚徒困境”不一定必須依賴政府干預，還可以通過自主治理的方式得以實現(xiàn)，尤其在較小規(guī)模的環(huán)境治理中更是如此。埃利諾·奧斯特羅姆在公共池塘的案例中，就論證了一群相互依賴的當事人，通過自主地制定規(guī)則、實施規(guī)則并成功地進行監(jiān)督，完成了自我組織與自我治理，使公共池塘資源得到了可持續(xù)的利用。當今世界，自主治理已經(jīng)被廣泛應用到環(huán)境管理實踐之中，阿爾卑斯山草地、日本公用山地等環(huán)境治理實踐都驗證了這一點。資源互相依存理論也認為，在環(huán)境管理中，人們必須相互依賴，沒有任何一個機構能夠掌握充足的資源處理所有的問題，即使是政府。環(huán)境管理必須成為政府部門、私營部門、第三部門以及公民個體等多主體的公共體系。
　　迄今為止，中國環(huán)境管制結構的形成、發(fā)展與變遷體現(xiàn)為一種自上而下的政府主導方式。在中國的環(huán)境保護過程中，由于在國家社會關系中，政府一直處于支配地位，在環(huán)境意識的普及、環(huán)境保護投資、環(huán)保產(chǎn)品的提供等一些市場和社會能夠做得更好的領域，政府也處于壟斷地位。此外，由于政府的強勢支配地位，迄今為止的環(huán)境管制結構變遷仍然表現(xiàn)為政府的“一元”推動，即我國環(huán)境管制結構變遷都屬于政府供給主導型的強制性變遷。有學者將這種行政性治理模式的實質總結為治理主體的單中心化，即政府機構是進行公共事務管理的單中心并試圖依賴其行政資源、強制力量與權威觸及生活的方方面面行政性治理錯誤地將既有問題界定為一個純粹的行政管理問題，將環(huán)境治理變成了政府的“獨角戲”，由此從理論上和從制度設計上都沒能給非行政性力量留下足夠的參與空間，所以缺乏治理的根本性動力和激勵機制。面對日益嚴峻的環(huán)境污染，政府如果仍寄希望于動用行政資源進行“自上而下”的治理，即使將其發(fā)揮到極限也遠遠無法解決問題；還原環(huán)境問題以公共問題的本質，讓廣泛而有效的多元主體共同參與到環(huán)境治理，作為一種源源不斷的“自下而上”的推動力，才是引領我國環(huán)保治理機制走出困境的根本力量所在。因此，要提升地方政府兩型社會建設能力，必須在環(huán)境政策工具選擇方面采取“新治理”范式。20世紀90年代，隨著公共治理理論在世界范圍的傳播和普及，追求良好的治理——善治日漸成為各國政府的目標。受這一思想的影響，“新治理”范式在西方發(fā)達國家公共管理領域悄然出現(xiàn)。在“新治理”范式中，政策工具不再僅僅充當以政府為單一執(zhí)行主體的政策執(zhí)行手段的角色，而是成為一種“公共行動工具”。因為“新治理”理論認為治理的主體是多元的，它強調政府、企業(yè)、第三部門乃至家庭和個人的緊密協(xié)作，建立起公私部門的伙伴關系，完善多中心治理結構(a polycentricstructure of governance)，這樣用以解決公共問題的行動就不單純是政府行動，其他實體也同樣參與到這種由公共行動工具所構造的行動中來。
　　
　　二、兩型社會建設中的環(huán)境政策工具箱
　　
　　政策工具(Policy Instruments or Tools of Government)是政府能夠用以實現(xiàn)特定政策目標的一系列機制、手段、方法與技術，它是政策目標與政策結果之間的紐帶和橋梁。20世紀90年代以后，西方學者運用綜合模型或從政策網(wǎng)絡的角度研究政策工具的選擇。主張政府可以運用多元工具(Multi—ple-instruments)實現(xiàn)政策目標，正所謂“條條大路通羅馬”(the Rome to which a11 roads lead)。這樣政策工具的范圍可以減少到四種類別：(1)市場；(2)家庭或社區(qū)；(3)管制，公共企業(yè)，或直接規(guī)定；(4)混合工具，如，市場機制加政府管制。加拿大公共政策學者豪利特和拉米什根據(jù)政府在提供物品與服務過程中的干預大小，并按照強制性程度把政策工具分為自愿性工具(非強制性工具)、強制性工具和混合型工具三類。
　　世界銀行將生態(tài)環(huán)境政策工具分成四類(見表1)：利用市場、創(chuàng)建市場、環(huán)境管制和公眾參與。托馬斯·思德納認為，還有一些生態(tài)環(huán)境政策工具在表1中沒有體現(xiàn)，但在各種環(huán)境下依然十分重要，主要有：環(huán)境服務設施的直接供應(如市政廢棄物處理)；國際協(xié)議(它僅僅是應用于多國層面中的一種政策)；環(huán)境聽證，這是企業(yè)層面的一種主要政策工具(經(jīng)常與加貼標簽以及信息供應結合在一起用)；宏觀政策(所有應用于整個經(jīng)濟從而對環(huán)境產(chǎn)生影響的財政、金融和貿(mào)易政策)。
　　近年來，西方發(fā)達國家尤為注重環(huán)境治理中經(jīng)濟目標與環(huán)境目標和技術目標、政府引導與企業(yè)和公眾主動參與等的協(xié)調，許多溝通性、規(guī)勸性、志愿性的新途徑、方式和手段不斷涌現(xiàn)。比如，自愿性協(xié)議方式(voluntary agreements，VAs)、環(huán)境標志和環(huán)境管理系統(tǒng)(environmental management systems，EMS)等基于信息的手段(informational devices，IDs)。依照公共事務治理新模式有關市場化運作、主體多元化、治理網(wǎng)絡化和層級化以及注重溝通與協(xié)調等特點，我們可將環(huán)境治理的新工具分為三大類，即基于市場的工具(market-based instruments，MBIs，如生態(tài)稅和可交易的污染配額)、自愿性協(xié)議以及基于信息的手段(如生態(tài)標志、環(huán)境管理系統(tǒng)等)。
　　可見，環(huán)境政策工具箱中的工具是由主體和機制所構成。主體主要由政府、企業(yè)、家庭、社區(qū)或第三部門組成，機制主要包括政府管制機制、市場激勵機制和自愿機制。兩型社會的建設同樣需要多主體的共同努力：政府積極推動、構建良好的制度環(huán)境，同時能夠起到表率作用；企業(yè)是建設兩型社會的主體，通過建立一批環(huán)境友好型企業(yè)來實現(xiàn)清潔生產(chǎn)，并提供綠色產(chǎn)品和服務；家庭、社區(qū)或第三部門是建設兩型社會的廣泛社會基礎，通過從綠色消費做起，形成良好的社會氛圍。因此，兩型社會建設中環(huán)境政策工具箱里的政策工具包括命令一控制型管制工具、市場激勵型工具、自愿性協(xié)議和基于信息的工具。
　　
　　三、兩型社會建設中地方政府環(huán)境政策工具的選擇
　　
　　戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府》一書中形象地把政策工具比喻為“政府箭袋里的箭”，政府所要做的是從中選擇合適的“箭”(政策工具)然后射向“靶心”(政策問題)。地方政府如何選擇合適的政策工具來構建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，是擺在地方政府環(huán)境政策制定者和相關學者面前的一個巨大挑戰(zhàn)。
　　
　　(一)環(huán)境政策工具選擇的組合化
　　20世紀70年代開始，命令控制式規(guī)制方法和基于市場經(jīng)濟的方法作為主流環(huán)境工具在環(huán)境保護中發(fā)揮了重要作用，但隨著時間推移，這兩種政策工具不斷凸顯其缺陷，因此，協(xié)議式環(huán)境管理措施的出現(xiàn)成為必然。自愿性環(huán)境協(xié)議工具作為一種新的環(huán)境治理手段，在歐美等國已經(jīng)廣泛應用，很多國家目前在水污染、空氣污染及廢物管理等領域依靠環(huán)境協(xié)議政策工具。另外，在過去若干年的環(huán)境管理實踐中，人們認識到信息可以獨立于政府、法規(guī)政策而通過社區(qū)和市場對環(huán)境保護起到激勵作用。這樣，提供信息就成為一種相對獨立而有效的環(huán)境管理手段。
　　國內(nèi)外學者普遍認為，任何單一的政策工具都無法有效解決某一公共問題，多種工具的組合運用是當前及未來政策工具選擇的主要形式。環(huán)境政策的制定并不是在命令一控制式工具和市場化工具之間進行簡單的選擇。為了同時滿足多個目標(例如效率、可持續(xù)性和公平分配)，通常需要政策工具的結合使用。有學者指出，公共事務的新治理模式是在對舊模式進行批判的基礎上發(fā)展起來的，但新模式不是對舊模式的完全替代，傳統(tǒng)的科層式治理結構以及與之相適應的命令與控制型管理手段仍會繼續(xù)存在，并將繼續(xù)起著主導作用。環(huán)境領域也不例外。雖然環(huán)境治理的新工具在不斷創(chuàng)新出來并得到運用，但傳統(tǒng)命令與控制的規(guī)制型工具仍然是政府最喜愛和慣用的手段。從環(huán)境治理新工具在歐盟及其成員國的應用實踐來看，新工具的使用還沒有出現(xiàn)一種明顯的由規(guī)制型工具向治理新工具轉變的趨勢，也沒有出現(xiàn)一種明顯的放松規(guī)制的跡象。這是因為規(guī)制型工具仍然擔負著環(huán)境治理的主導任務，而不容易被其他手段輕易替代。規(guī)制具有制度上的“鎖入”效應，規(guī)制一旦制定并得到實施，就難以從管理領域退出，因為社會的行為和預期已按原有規(guī)制設定了。事實上，傳統(tǒng)的規(guī)制型管理方式通常被用來作為推動新治理工具的手段。新工具并非一定要取代傳統(tǒng)規(guī)制。從某種意義上講，新工具的作用似乎是填補既有規(guī)制的缺陷，或者用來解決一些新的問題。
　　我國大多數(shù)環(huán)境保護制度是在計劃經(jīng)濟背景下制定的，各項環(huán)境管理制度，由政府部門直接操作，并作為一種行政行為通過政府體制實施，這就使我國環(huán)境保護制度具有較濃的政府色彩。在政策工具的選擇上具有明顯直接管制的特征，具體表現(xiàn)在：目前的環(huán)境管制主要是規(guī)定污染物的排放標準，以行政手段強制要求各企業(yè)“達標”，否則就將有關企業(yè)關停。近些年，國家環(huán)?？偩窒破鸬沫h(huán)保風暴中采取區(qū)域限批等“殺手锏”更將行政手段運用到極限。但持續(xù)不斷的環(huán)境事件和疲于奔命的環(huán)保風暴都表明，即使將行政性治理發(fā)揮到極致也難以有效治理積累已久的環(huán)境問題。在2007年夏天推出“區(qū)域限批”時，環(huán)?？偩指本珠L潘岳就已經(jīng)明確表態(tài)：“傳統(tǒng)的依賴行政手段的環(huán)境管理方式已經(jīng)不能夠解決問題，中國的環(huán)境問題需要新的思路，就是融合行政手段、市場力量和公民參與的綜合手段”。因此，環(huán)保部門在經(jīng)歷了幾年來的屢戰(zhàn)屢敗之后，也不得不承認“環(huán)保新政策、新制度的催生應該說是必然的政府、企業(yè)集團、專家學者的作用和影響都是非常重要的，而社會公眾的力量更是不可或缺”。我國地方政府兩型社會建設中顯然需要環(huán)境政策工具的優(yōu)化組合，但命令一控制型規(guī)制工具與市場型工具將處于主導地位。
　　托馬斯·思德納認為，環(huán)境政策工具的多樣性與總體經(jīng)濟政策的變化是密切相關的。發(fā)展中國家普遍地采用實物規(guī)制，它被看做是環(huán)境政策制定的起點。不過對于那些制度缺乏的國家而言，就不太適合了。規(guī)制是很復雜的，因為污染排放在不斷地變化，要對其進行測量是很困難的，即使是點源污染也不例外。如果環(huán)保部門人員嚴重不足，條件較差，并且?guī)缀鯖]有能力購置監(jiān)測設備，或者人員素質不高，收入水平很低，那么欺詐性游說甚至腐敗就會大量出現(xiàn)?？紤]到這些國家一般都采取了鼓勵工業(yè)化和吸引投資的政策，加上執(zhí)行起來非常困難，所以實物規(guī)制政策并不是一種有效的環(huán)境政策工具。發(fā)展中國家的經(jīng)歷也表明，當政府給企業(yè)提供了相關的建議，并給予它們足夠的時間來進行靈活調整時，這些溫和的經(jīng)濟或信息政策可能是比較有效的。采用大量的收費或禁止政策將會導致對抗和欺詐行為，甚至對簿公堂。相反，少量的收費加上政府的幫助和信息公布，將會促使人們自覺地從事減污方面的努力。
　　
　　(二)環(huán)境政策工具選擇的動態(tài)化
　　影響政策工具選擇的因素有很多，比如政策工具的特性、待解決問題的性質、政府在過去處理類似問題的經(jīng)驗、決策者的主觀偏好、受影響的社會群體的可能反應等。豪利特和拉米什提出了政策工具選擇的綜合模型，從而為我們提供了政策工具選擇的一個分析框架(如表2所示)。政策工具選擇的綜合模型顯示，根據(jù)政府能力和社會能力的變量，應采取的政策工具有所不同。例如，當存在一個“強政府”與一個“弱社會”時，較宜選擇管制性工具；而當情況正好相反時，則最好拋棄管制性工具，轉而采取自由市場和自愿性工具。當同時存在“強政府”和“強社會”時，自由市場和自愿性工具可以被用作主流工具。而輔之以少量的管制性工具；當同時存在“弱政府”和“弱社會”時，信息工具將會是最優(yōu)的選擇。
　　改革開放以前，我國社會呈現(xiàn)發(fā)育程度較低、分化速度緩慢、具有較強同質性等特點。社會的政治中心、意識形態(tài)中心、經(jīng)濟中心重合為一，社會資源和權力高度集中，國家具有很強的動員和組織能力。在這個時期，我國政府傾向于采取直接提供、公共企業(yè)和管制等強制性工具。改革開放后我國進入了一個利益分化的時代，從一個同質性較強的社會逐漸演變?yōu)橐粋€異質性較強的社會，政府能力呈相對下降趨勢。在這種情況下，政府在公共管理過程中采取的政策工具由設立公共企業(yè)、直接提供等強制性較高的工具轉變?yōu)閺娭菩暂^低的混合性工具和自愿性工具。
　　近年來，隨著人們環(huán)境意識的加強，市場機制的逐步完善，生態(tài)環(huán)境問題的進一步突出以及政府功能定位的改變，“命令與控制”型管制在解決復雜的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境問題方面難以滿足生態(tài)環(huán)境保護的更高要求，已暴露出愈來愈多的局限性。這些局限性本身為生態(tài)環(huán)境政策領域引入更多的經(jīng)濟手段、協(xié)議式或信息公開提供了良好的契機。但市場化工具的有效運行需要成熟、完備的外部環(huán)境支持，而其中的某些關鍵要素，目前我國還難以達到，如比較完備的市場機制、強大的法律結構保障及成熟的監(jiān)測技術。經(jīng)濟激勵手段的有效發(fā)揮由于受到環(huán)境基礎設施等外部環(huán)境的限制，這些問題的解決必然將顯著增加行政成本，就成本效率而言是較低的，在短期內(nèi)恐怕也難以得到很好的執(zhí)行。從執(zhí)行成本和時間效率來看，自愿環(huán)境工具和信息工具無疑是最佳的方案。因此，將自愿工具和信息工具作為企業(yè)傳統(tǒng)非自愿管制方法的一個有力補充工具，并非完全替代傳統(tǒng)的環(huán)境管制方法，形成一個強制性較低的混合性工具和自愿性工具、信息工具優(yōu)化組合的環(huán)境管制體系，可以作為當前兩型社會建設中地方政府環(huán)境政策工具選擇的一個重要導向。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是公民社會的成熟，未來環(huán)境政策工具的組合選擇必然是自由市場和自愿性工具被用作主流工具，而輔之以少量的管制性工具。
　　
　　(三)環(huán)境政策工具選擇的“本土化”
　　基于市場的政策工具越來越受到重視，在許多國家正以不同的形式逐步得到實施，這是當今世界環(huán)境管制的一個潮流?；谑袌龅恼吖ぞ呖蓺w并為排污費(稅)和可交易許可證兩大類。在普遍實行征收排污費的過程中，我國還進行了可交易許可證的試驗。但排污費和可交易許可證這些環(huán)境政策工具在我國環(huán)境污染治理實踐中遭到了嚴重的挫折。以排污費和可交易許可證為主要內(nèi)容的環(huán)境政策工具是建立在一個隱含的前提假定基礎上的，即工業(yè)企業(yè)有能力獨立處理自己的工業(yè)污染。中國的情況和西方工業(yè)化國家的情況大不相同，中國政府從1982年開始的環(huán)境污染治理實踐所面對的現(xiàn)實環(huán)境是中國的工業(yè)化剛剛開始，我國的大部分工業(yè)企業(yè)還非常弱小，特別是我國擁有大量分布在廣大農(nóng)村的小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，它們一般不具有獨立建立工業(yè)污染處理廠所必需的大量資金，也沒有處理工業(yè)污染所必需的技術和人才。所以排污費和可交易許可證能夠發(fā)揮作用的上述前提假定在很多時候和很多地區(qū)并不符合實際。
　　在理論上，排污權交易政策確實可以在一定程度上合理配置資源、提升管理效率，屬于積極創(chuàng)新的市場型環(huán)境管理手段。然而，它的有效實施必須要滿足一些先決條件。排污權交易制度要取得成效，至少需要滿足兩個先決條件：一是完善的市場機制，二是精確的點源監(jiān)測技術。在這些先決條件未滿足之前盲目推行的話，很可能收到反效果。因此，對缺乏長期規(guī)劃，資本技術含量低的中小企業(yè)采用以刺激其提高治理污染的效率為直接目標的經(jīng)濟規(guī)制工具，目前條件尚不成熟。
　　政策工具不可能在真空中起作用，而是對整體的政策環(huán)境有很強的依賴性。當前兩型社會建設中，地方政府對政策工具的選擇一定要與制度、技術因素的現(xiàn)狀及其變化趨勢相適應，不同地區(qū)根據(jù)不同實際情況，相應選擇環(huán)境管制政策工具。由于我國幅員遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟條件、技術制度條件均存在較大差異，因此，現(xiàn)階段，在外部制度技術因素既定的情況下，我國的環(huán)境規(guī)制工具不能全面推廣諸如可交易排污許可證、排污稅等經(jīng)濟規(guī)制工具，而應分不同地區(qū)不同行業(yè)加以綜合運用。在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，資本技術水平較高，法規(guī)制度健全，監(jiān)管成本不確定性相對較低，企業(yè)提高控污效率的能力與可行性較強，因此可以選擇性地運用經(jīng)濟規(guī)制工具，同時社會規(guī)制工具加以輔助。在西部以及經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于中小企業(yè)比例較大，技術監(jiān)督水平滯后，還是應以政府統(tǒng)一規(guī)定排放標準的社會性管制措施為主，同時嚴格懲戒力度，切實遏制中小企業(yè)只注重眼前利益的亂排濫排現(xiàn)象，以保證當?shù)丨h(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
　　如果沒有必需的經(jīng)濟、法律和技術上的制度能力以及一個合適的社會環(huán)境的支持，無論基于經(jīng)濟激勵的規(guī)制工具或其他規(guī)制工具都將難有作為。而這些能力在發(fā)展中國家通常是十分有限的。因此，為了達到保護環(huán)境的目的，基于經(jīng)濟激勵的規(guī)制工具和其他規(guī)制工具，都必須與現(xiàn)有的社會情況和制度相匹配，而且在應用它們的同時也必須進行制度能力建設。由政府財政資助建立的工業(yè)污染公共處理項目已在美國、印度和我國浙江紹興市取得成功并積累了經(jīng)驗，因此兩型社會建設中地方政府針對我國大量企業(yè)無力單獨處理其工業(yè)污染的現(xiàn)實，推行工業(yè)污染公共處理將是一種政策工具創(chuàng)新。加強環(huán)境治理的基礎性工作尤其是對技術研究的鼓勵和支持是政府的重要職能。兩型社會建設中地方政府應主動承擔起相應的研發(fā)和推廣任務，投入更多的財政資金進行綠色科技攻關并推進成果的產(chǎn)業(yè)化。管制工具和市場化工具的有效運行從某種程度上依賴于政府的有效監(jiān)督和處罰。如果缺乏有效的監(jiān)督和處罰，政策設計得再合理也無法實施。兩型社會建設中地方政府還需要制定和完善促進環(huán)境友好的法律法規(guī)，加大環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督力度。
　　
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