[摘要]國(guó)會(huì)作為美國(guó)進(jìn)行環(huán)境治理的重要主體之一，主要在三個(gè)方面發(fā)揮了重要作用。第一，立法規(guī)范。國(guó)會(huì)通過(guò)進(jìn)行環(huán)境立法，確立了美國(guó)環(huán)境治理的基本國(guó)策，制定了涵蓋幾乎所有環(huán)境和資源領(lǐng)域的環(huán)境規(guī)則體系。第二，利益平衡。美國(guó)國(guó)會(huì)在環(huán)境立法初期注重通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的形式了解環(huán)境問(wèn)題的性質(zhì)和狀況，考慮不同行為體的關(guān)切和利益，充分考慮可能產(chǎn)生的法律政策對(duì)各個(gè)地方所產(chǎn)生的影響，并對(duì)利益方面的得失展開評(píng)估。第三，監(jiān)督制約。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)對(duì)行政部門的環(huán)境政策和執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，保障環(huán)境法律的約束力并提高其實(shí)施的效果，也便于及時(shí)糾正總統(tǒng)和行政部門不恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境治理行為。
　　[關(guān)鍵詞]美國(guó)國(guó)會(huì)；環(huán)境治理；立法規(guī)范；利益平衡；監(jiān)督制約
　　中圖分類號(hào)：D523　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1008-410X(2011)01-0060-06
　　
　　環(huán)境問(wèn)題是美國(guó)重要的社會(huì)問(wèn)題之一。20世紀(jì)40年代以后，美國(guó)的環(huán)境污染加劇、環(huán)境質(zhì)量加速惡化。伴隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入持續(xù)發(fā)展時(shí)期，從1940年到1970年，美國(guó)環(huán)境各要素惡化的狀況已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，美國(guó)的立法、行政、司法部門都逐漸對(duì)環(huán)境問(wèn)題做出反應(yīng)。國(guó)會(huì)作為其中的一個(gè)治理主體，發(fā)揮了舉足輕重的作用。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)在立法規(guī)范、利益平衡和監(jiān)督制約等方面的考察，分析國(guó)會(huì)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的治理方式和作用，這對(duì)中國(guó)的環(huán)境立法和執(zhí)法具有一定的借鑒意義。
　　
　　一、立法規(guī)范：美國(guó)國(guó)會(huì)環(huán)境立法的發(fā)展
　　
　　美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行治理的最主要形式是進(jìn)行環(huán)境立法，也就是法理治理，從而為美國(guó)治理環(huán)境確定基本的法理依據(jù)和行動(dòng)規(guī)則，并構(gòu)建有關(guān)的制度和機(jī)制框架，進(jìn)而確立美國(guó)在環(huán)境治理領(lǐng)域的基本秩序。
　　美國(guó)國(guó)會(huì)進(jìn)行環(huán)境立法的基本過(guò)程是，首先由國(guó)會(huì)議員提出環(huán)境保護(hù)的法案，然后國(guó)會(huì)對(duì)該法案進(jìn)行辯論和表決，當(dāng)這個(gè)法案獲得國(guó)會(huì)通過(guò)后，將被提交給美國(guó)總統(tǒng)給予批準(zhǔn)，一旦該法案被總統(tǒng)批準(zhǔn)(也有可能被否決)就成為法律。從美國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律來(lái)看，主要由國(guó)會(huì)通過(guò)立法做出原則性或方向性的規(guī)定，然后由環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在國(guó)會(huì)立法的范圍內(nèi)制定相關(guān)法規(guī)而進(jìn)一步貫徹實(shí)施。可以說(shuō)，國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)在環(huán)境立法方面發(fā)揮著根本性的作用。
　　美國(guó)建國(guó)較晚，但從環(huán)境立法的歷史來(lái)看，其起步之早在世界各國(guó)中是名列前茅的。19世紀(jì)末美國(guó)就已開始了環(huán)境立法。自20世紀(jì)40年代以來(lái)，隨著環(huán)境狀況的惡化，美國(guó)政府的立法、行政和司法三大部門都逐漸對(duì)環(huán)境問(wèn)題做出反應(yīng)，這種反應(yīng)在開始時(shí)是零星和分散的。到了60年代后期70年代初期，這種反應(yīng)變得全面、系統(tǒng)和強(qiáng)烈，其立法活動(dòng)極為活躍。
　　第一，國(guó)會(huì)于1969年底通過(guò)了《國(guó)家環(huán)境政策法》。這部法律對(duì)美國(guó)環(huán)境治理有重要意義。首先，該法公布了國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策，并為實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)政策做出相應(yīng)的具體規(guī)定。它是對(duì)美國(guó)國(guó)家基本環(huán)境政策的立法，成為美國(guó)環(huán)境法規(guī)體系的重要組成部分，對(duì)于保證美國(guó)朝著發(fā)展與環(huán)境協(xié)調(diào)的方向前進(jìn)具有極大的意義，被美國(guó)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)稱為“保護(hù)環(huán)境的國(guó)家基本章程”。其次，《國(guó)家環(huán)境政策法》不僅標(biāo)志著美國(guó)環(huán)境保護(hù)全面統(tǒng)一立法的完成，同時(shí)也賦予環(huán)境保護(hù)以新的觀念，即由治理為主轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防為主，并向改善環(huán)境方向發(fā)展。它的頒布在美國(guó)國(guó)內(nèi)引起了巨大的連鎖效應(yīng)，有力地推動(dòng)了美國(guó)各州的類似立法，而其創(chuàng)造的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度亦為世界各國(guó)和地區(qū)所借鑒和效仿，從而推進(jìn)了環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程。最后，該法為統(tǒng)一政府各部門，尤其是行政部門對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和政策提供了最高準(zhǔn)則，還創(chuàng)立了國(guó)家環(huán)境治理委員會(huì)以輔佐總統(tǒng)處理環(huán)境事務(wù)。此后，美國(guó)總統(tǒng)采取了相應(yīng)的行政措施，于1970年組建了環(huán)境保護(hù)局，主管全國(guó)的防治環(huán)境污染工作。國(guó)會(huì)的環(huán)境立法和相應(yīng)的行政措施強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的環(huán)境管理職能，建立起一個(gè)比較完整、分工比較合理和明確的環(huán)境管理體制。
　　第二，國(guó)會(huì)針對(duì)美國(guó)出現(xiàn)的各種類型的環(huán)境污染，制定或修訂了大量具體的法規(guī)，使美國(guó)大多數(shù)類型的污染得到法律管制，其中較著名的是對(duì)空氣污染和水污染方面的立法。美國(guó)國(guó)會(huì)于1955年制定的《大氣污染控制援助法》是第一部聯(lián)邦空氣污染控制法。該法于1963年經(jīng)全面修訂后，更名為《空氣污染防治法》。此后，國(guó)會(huì)對(duì)之不斷進(jìn)行修訂，1965年改稱為《空氣污染控制法》，1967年改稱為《空氣質(zhì)量法》，1970年正式稱為《清潔空氣法》。此后，雖又經(jīng)1977年和1990年的大幅度修正，但其名稱并未改變，從而確立了美國(guó)關(guān)于空氣污染治理的基本法律制度。在水污染方面，國(guó)會(huì)曾于1948年制定《聯(lián)邦水污染控制法》，并于1956年和1961年對(duì)之進(jìn)行兩度重大修改，1965年修訂后更名為《聯(lián)邦水質(zhì)法》。1972年考慮到該法在控制水污染方面作用甚微，美國(guó)國(guó)會(huì)以一項(xiàng)名為《清潔水法》的修正案對(duì)其作了大幅度修訂，從而大大加強(qiáng)了聯(lián)邦政府在控制水污染方面的權(quán)力和作用，并確立了關(guān)于水污染控制的基本法律制度。該法經(jīng)國(guó)會(huì)于1977年的重大修訂后沿用至今。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)還于1974年制定《安全飲用水法》來(lái)彌補(bǔ)《聯(lián)邦水污染控制法》的缺陷和不足。
　　此外，美國(guó)國(guó)會(huì)還針對(duì)其它類型的環(huán)境污染進(jìn)行立法。例如，國(guó)會(huì)于1972年制定了《噪聲控制法》和《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和殺鼠劑法》，1974年制定了《有毒物質(zhì)控制法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》和有關(guān)放射性物質(zhì)污染的法規(guī)等，從而確立了針對(duì)美國(guó)幾乎所有重大環(huán)境污染類型的法律制度和規(guī)范。自20世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)日益重視自然資源保護(hù)和管理問(wèn)題，并大大加強(qiáng)了在這方面的立法。在國(guó)有森林資源的保護(hù)和管理方面，國(guó)會(huì)的立法主要有《1960年多重利用持續(xù)產(chǎn)出法》和《1974年森林和牧場(chǎng)可更新資源規(guī)劃法》以及《1976年聯(lián)邦土地政策和管理法》。針對(duì)其它自然資源，1966年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)家野生動(dòng)物庇護(hù)區(qū)系統(tǒng)管理法》，1968年通過(guò)了《原始風(fēng)景河流法》，1973年通過(guò)了《瀕危物種法》，1976年通過(guò)了《聯(lián)邦土地政策和管理法》。
　　可以看出，美國(guó)國(guó)會(huì)作為美國(guó)環(huán)境治理的重要主體，通過(guò)進(jìn)行環(huán)境立法，逐步確立了美國(guó)進(jìn)行環(huán)境治理的基本國(guó)策和制度，制定了涵蓋幾乎所有環(huán)境和資源、比較完善的環(huán)境規(guī)則體系。這就為美國(guó)進(jìn)行環(huán)境治理提供了堅(jiān)實(shí)而完整的法律依據(jù)和行動(dòng)規(guī)則，確立了基本規(guī)范和行為機(jī)制，并從根本上確立了進(jìn)行環(huán)境治理的合法性。這些對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生著持久的約束力，不會(huì)因美國(guó)總統(tǒng)的更替而改變，從而為美國(guó)的環(huán)境治理確立了一種框架和秩序，有助于最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo)。
　　
　　二、利益平衡：以國(guó)會(huì)與《清潔空氣法》為例
　　
　　美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)環(huán)境立法進(jìn)行法理治理，雖然對(duì)美國(guó)的環(huán)境治理具有根本性的影響和作用，但國(guó)會(huì)進(jìn)行環(huán)境立法的過(guò)程卻是十分艱難和復(fù)雜的。在美國(guó)多元的政治體制下，國(guó)會(huì)既是美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境立法的主體，同時(shí)也是地方環(huán)境法的代表，在制定法律時(shí)必須充分考慮法律政策對(duì)各個(gè)地方、各種利益載體所產(chǎn)生的影響，并對(duì)各方利益的得失展開評(píng)估。美國(guó)國(guó)會(huì)在環(huán)境立法初期就充分考慮了不同利益載體、不同規(guī)模和經(jīng)濟(jì)條件的地方的具體情況，通過(guò)各種形式做好各方利益的平衡和兼顧，從而提高了環(huán)境法律規(guī)范制定過(guò)程的合法性和權(quán)威性，其中典型的案例是美國(guó)國(guó)會(huì)制定和修訂《清潔空氣法》的過(guò)程。
　　自20世紀(jì)40年代末起，發(fā)生在美國(guó)大城市的幾起嚴(yán)重空氣污染事件引起了全國(guó)范圍的關(guān)注。1948年，賓夕法尼亞州多諾拉市一場(chǎng)持續(xù)了幾天的濃密煙霧奪走了20人的生命，20世紀(jì)50年代的紐約市和60年代的洛杉磯市等都發(fā)生了類似的危機(jī)。由于空氣污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，美國(guó)國(guó)會(huì)逐漸加強(qiáng)了對(duì)空氣污染的立法。1955年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定了第一部聯(lián)邦污染控制法規(guī)——《大氣污染控制援助法》。該法主要規(guī)定開展對(duì)空氣污染現(xiàn)象的研究和對(duì)各州的空氣污染控制予以援助。當(dāng)時(shí)，國(guó)會(huì)認(rèn)為空氣污染僅僅是一個(gè)應(yīng)由各州和地方政府解決的問(wèn)題。
　　20世紀(jì)60年代，國(guó)會(huì)一度認(rèn)為空氣污染是一個(gè)僅限于某個(gè)大城市內(nèi)部的問(wèn)題。但是隨著科研項(xiàng)目的開展和公眾聽(tīng)證會(huì)的廣泛舉行，國(guó)會(huì)議員們很快認(rèn)識(shí)到這是一個(gè)迅速升級(jí)的全國(guó)性的健康問(wèn)題。國(guó)會(huì)對(duì)特定環(huán)境問(wèn)題的理解和認(rèn)識(shí)，對(duì)環(huán)境立法來(lái)說(shuō)是非常重要的。為了更好地理解當(dāng)時(shí)美國(guó)面臨的空氣(和水體污染)問(wèn)題的性質(zhì)，1963年美國(guó)參議院污染小組委員會(huì)在全美幾十個(gè)城市主持召開了一系列聽(tīng)證會(huì)。舉行聽(tīng)證會(huì)是國(guó)會(huì)進(jìn)一步理解環(huán)境問(wèn)題、獲取和形成公眾對(duì)這些問(wèn)題的觀點(diǎn)、傾聽(tīng)各方不同利益和要求以及收集有關(guān)的科學(xué)和技術(shù)數(shù)據(jù)的重要形式。當(dāng)時(shí)，除了美國(guó)參議員出席這些聽(tīng)證會(huì)，來(lái)自不同行業(yè)、具有不同身份的證人也是聽(tīng)證會(huì)的重要參加者。有時(shí)這些聽(tīng)證會(huì)舉行時(shí)并沒(méi)有一個(gè)事先擬定的證人清單。但在大多數(shù)情況下，參議院小組委員會(huì)將有兩到三個(gè)事先確定的證人小組，包括當(dāng)?shù)毓S經(jīng)理、環(huán)境顧問(wèn)和當(dāng)?shù)丶爸菡賳T。在聽(tīng)取了計(jì)劃名單中的證人證言之后，該小組委員會(huì)還會(huì)聽(tīng)取參加當(dāng)天聽(tīng)證會(huì)并登記的其他人的意見(jiàn)，并且每個(gè)參加者都被允許提供證言。事實(shí)上，20世紀(jì)60年代美國(guó)國(guó)會(huì)在關(guān)于空氣污染問(wèn)題的聽(tīng)證會(huì)上，一些公民指出了空氣污染對(duì)他們?cè)斐傻膿p害，而一些大學(xué)教授則分析這些環(huán)境損害和工廠管理不力之間的關(guān)系，漁民和銀行家也表達(dá)了他們對(duì)于該問(wèn)題的看法和意見(jiàn)?？梢哉f(shuō)，來(lái)自各方的每一種觀點(diǎn)都得到了表達(dá)。他們的證言被國(guó)會(huì)紀(jì)錄并存檔，以供日后的立法者、項(xiàng)目執(zhí)行人以及法院參考。
　　當(dāng)這些聽(tīng)證會(huì)確定了需要制定公共政策的空氣污染問(wèn)題的類型之后，參議院污染小組委員會(huì)的工作人員開始就該問(wèn)題起草立法草案建議稿。而立法也需要舉行聽(tīng)證。最通常的立法聽(tīng)證是在首都華盛頓的正式官方場(chǎng)所召開的，這一點(diǎn)和事實(shí)調(diào)查及監(jiān)督聽(tīng)證不同。事實(shí)上，為了更好地了解美國(guó)空氣污染的事實(shí)和協(xié)調(diào)各方利益，1967年，參議院污染小組委員會(huì)召開了18天的聽(tīng)證會(huì)，討論當(dāng)年的空氣質(zhì)量法案的有關(guān)事宜，其中9天是在首都以外召開的。3年之后，同一個(gè)小組委員會(huì)召開了30天的聽(tīng)證會(huì)，討論有關(guān)聯(lián)邦清潔空氣法案的事宜，其中一半時(shí)間是在各州召開的，用以收集信息，另一半是在首都華盛頓舉行的。
　　國(guó)會(huì)要想在一個(gè)環(huán)境立法過(guò)程中充分體現(xiàn)公眾意見(jiàn)、考慮經(jīng)濟(jì)成本和環(huán)境收益，必須投入大量的時(shí)間、人員和精力。這對(duì)國(guó)會(huì)議員來(lái)說(shuō)是一個(gè)非常辛勞的過(guò)程。例如，艾德曼·繆斯基(Edmund Muskie)參議員和他在參議院小組委員會(huì)的同僚曾把數(shù)天以及數(shù)周的時(shí)間投入到有關(guān)空氣污染法律的制定過(guò)程之中。盡管組織聽(tīng)證會(huì)、聯(lián)系證人、準(zhǔn)備會(huì)議室、設(shè)計(jì)問(wèn)題以及隨后起草立法都是由工作人員來(lái)完成的，但參議員們自己必須詢問(wèn)證人、考慮法律草案、投票表決各項(xiàng)條款并最后通過(guò)。正是這一動(dòng)員了公眾廣泛參與和議員全面關(guān)注的過(guò)程，使得1967年美國(guó)國(guó)內(nèi)達(dá)成了共識(shí)，即認(rèn)為美國(guó)現(xiàn)有的地方性和州一級(jí)治理空氣污染的努力是不夠的，這個(gè)國(guó)家的空氣質(zhì)量連同對(duì)公共健康的危害在加劇。最終，1967年的空氣質(zhì)量法案(air quality act)在參議院以88比0通過(guò)。該法授權(quán)衛(wèi)生教育福利部建立空氣質(zhì)量控制區(qū)和空氣質(zhì)量基準(zhǔn)文件，并要求各州按聯(lián)邦基準(zhǔn)文件為本州的空氣質(zhì)量控制區(qū)制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這項(xiàng)法規(guī)創(chuàng)立了美國(guó)現(xiàn)行空氣污染控制體制的雛形。
　　然而，從另一方面看，上述各項(xiàng)空氣污染立法都未能有效地控制和消除美國(guó)的空氣污染。其中一個(gè)主要原因是缺乏有效的管理體制，另一個(gè)是州和地方政府對(duì)空氣污染控制問(wèn)題的消極態(tài)度。上述法規(guī)授予聯(lián)邦政府的監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)極其有限，因而聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府的消極態(tài)度不能有效干預(yù)。
　　到1970年，美國(guó)參議院空氣和水污染小組委員會(huì)決定采取新的措施，以有效地控制空氣污染問(wèn)題。當(dāng)年夏天，華盛頓經(jīng)歷了歷史上最為糟糕和長(zhǎng)久的空氣污染事件。在公眾聽(tīng)證會(huì)舉行期間，地球日活動(dòng)也得以舉行。在地球日精神的鼓動(dòng)下，一個(gè)勞工聯(lián)盟和其他的環(huán)境組織甚至號(hào)召禁用內(nèi)燃發(fā)動(dòng)機(jī)，以阻止它們對(duì)空氣的污染。參議院空氣和水污染小組委員會(huì)決定利用地球日產(chǎn)生的政治效應(yīng)來(lái)推動(dòng)總統(tǒng)和眾議院接受清潔空氣立法。當(dāng)時(shí)的參議員艾德曼·繆斯基堅(jiān)信，嚴(yán)格的聯(lián)邦空氣污染法律應(yīng)該具有一個(gè)合法的可以辯護(hù)的前提，而保護(hù)公共健康似乎是最為恰當(dāng)?shù)那疤?。參議員霍華德·貝克(How—ard Baker)堅(jiān)信，美國(guó)應(yīng)該瞄準(zhǔn)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步來(lái)應(yīng)對(duì)空氣污染問(wèn)題，并且應(yīng)該要求當(dāng)時(shí)的工業(yè)采用已有的最好技術(shù)。參議員湯瑪斯·伊格頓認(rèn)為，應(yīng)該通過(guò)規(guī)定限期的方式，來(lái)保證美國(guó)人民的健康免于空氣污染的損害。參議院的這些觀點(diǎn)后來(lái)演變成了國(guó)會(huì)對(duì)于清潔空氣法案提案的主要內(nèi)容，即它設(shè)定了限期，要求采用既有的最好技術(shù)并且設(shè)定與健康相關(guān)的空氣質(zhì)量水平，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該規(guī)定保護(hù)公眾健康的強(qiáng)制性要求。當(dāng)該提案公布于眾的時(shí)候，美國(guó)商業(yè)界暴怒，汽車制造商對(duì)于要求他們到1975年生產(chǎn)的汽車尾氣排放量要減少90％抱怨不已。商業(yè)界的大部分企業(yè)都要求舉行聽(tīng)證會(huì)。當(dāng)時(shí)通用汽車提出，“把汽車尾氣的排放降低到法案要求的那么低，這在技術(shù)上是不可能的”。該法案的主要起草人艾德曼·繆斯基則回應(yīng)道：“國(guó)會(huì)的首要責(zé)任不是作技術(shù)或經(jīng)濟(jì)上的判斷，或?qū)⑴袛嗑窒抻诩夹g(shù)或經(jīng)濟(jì)上是否可行。我們的責(zé)任是建立保護(hù)人的健康所需的符合公眾利益的法案。這也許意味著人們或工業(yè)界將會(huì)被要求去做在現(xiàn)階段看來(lái)是不可能的事。但是，如果要使健康得以保護(hù)，則我們就必須面對(duì)這些挑戰(zhàn)。我已經(jīng)被說(shuō)服了，這些挑戰(zhàn)一定能被克服”。但是美國(guó)商界的反對(duì)在一定程度上延遲了該提案通過(guò)的時(shí)間，并使得該提案增加了一項(xiàng)條款，即允許嚴(yán)格的汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)限期延遲一年，又一次體現(xiàn)了參議院在修訂空氣法案過(guò)程中對(duì)不同利益的兼顧和平衡。后來(lái)該提案在參議院全票通過(guò)，尼克松總統(tǒng)最終于1970年12月31日簽署了該提案。
　　1970年制定的《清潔空氣法修正案》是美國(guó)空氣污染控制法發(fā)展史上的第一次大進(jìn)步。它對(duì)空氣污染做了比較全面的規(guī)定，授權(quán)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局建立國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并要求州政府制定實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃，從而大大加強(qiáng)了聯(lián)邦政府的管理和干預(yù)程度。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，國(guó)會(huì)則在公眾、環(huán)境組織和汽車制造商的要求之間平衡利益，從而使得美國(guó)的空氣污染控制能夠保護(hù)公眾健康并讓污染者支付有關(guān)的費(fèi)用，強(qiáng)制大的工業(yè)企業(yè)和汽車制造商采用現(xiàn)存最佳的末端技術(shù)控制污染。在此后的7年，美國(guó)在空氣污染控制方面取得了進(jìn)展，尤其是在汽車尾氣排放和新的控制技術(shù)的發(fā)展方面。因此，一些地區(qū)的空氣質(zhì)量確實(shí)改善了，許多城市空氣質(zhì)量的惡化放緩了。然而，它的規(guī)定仍有缺陷，如未解決新、老污染源之間的污染控制費(fèi)用的分擔(dān)問(wèn)題，對(duì)汽車尾氣排放控制的限期過(guò)嚴(yán)等。與此同時(shí)，一些特定的利益集團(tuán)動(dòng)員起他們的力量，工業(yè)和商業(yè)團(tuán)體準(zhǔn)備了大量的研究材料來(lái)證明適用清潔空氣法案是不恰當(dāng)?shù)模囆袠I(yè)則竭力地反對(duì)法定的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境的過(guò)度管制成為當(dāng)時(shí)商界和保守利益集團(tuán)的時(shí)髦詞匯。因此，國(guó)會(huì)于1977年對(duì)經(jīng)1970年修訂的《清潔空氣法》再次作了大幅度修訂。在汽車行業(yè)的壓力下，國(guó)會(huì)對(duì)該法案修正的焦點(diǎn)是弱化和限制此前適用的政策。因此，1977年的修正案使得汽車行業(yè)能夠延期4年遵守強(qiáng)制的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)。但從另一方面看，該修正案大大加強(qiáng)了對(duì)清潔空氣地區(qū)和未達(dá)標(biāo)地區(qū)的空氣污染控制，進(jìn)一步改進(jìn)了1970年修正案所確立的管理體制和方法。
　　《清潔空氣法》創(chuàng)立的管理體制和管理方法對(duì)于其他聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)有很大的影響。在這個(gè)法案的制定過(guò)程中，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)舉行多次的聽(tīng)證會(huì)，獲得了必要的信息和知識(shí)。在舉行聽(tīng)證會(huì)的過(guò)程中，各種不同利益集團(tuán)的代表就有關(guān)空氣污染控制的法案向國(guó)會(huì)議員們陳述意見(jiàn)，由此彌補(bǔ)了國(guó)會(huì)議員在這方面專業(yè)知識(shí)和信息的不足，更重要的是，國(guó)會(huì)議員還可以與各方面進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，傾聽(tīng)不同利益載體的要求并加以平衡，這就使法案的制定更加完善。而根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，聽(tīng)證會(huì)的記錄一般必須公開，這樣一來(lái)，委員會(huì)成員和利益集團(tuán)就某法案所持的立場(chǎng)就被公開了，從而使國(guó)會(huì)活動(dòng)具有更大的透明度[引。這樣一個(gè)使利益得到充分表達(dá)和兼顧的過(guò)程雖然有些漫長(zhǎng)，但其結(jié)果是提高了這些環(huán)境規(guī)范的權(quán)威性和可行性，從而能夠得到有效執(zhí)行。從環(huán)境效果上看，《清潔空氣法》的實(shí)施確實(shí)極大地削減了美國(guó)大企業(yè)和交通工具的空氣污染。從1970年至1990年20年間，盡管美國(guó)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)收益的規(guī)模在擴(kuò)大，但煙塵顆粒物污染削減了近80％，鉛排放削減了98％，其它污染物至少削減了五分之一到三分之一，只有氮氧化物沒(méi)有得到減少。從1980年至1991年，美國(guó)主要城市的污染標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)提高了50％，盡管有些城市的大氣質(zhì)量還沒(méi)有完全達(dá)標(biāo)，但已經(jīng)不太可能再經(jīng)歷美國(guó)幾十年前曾經(jīng)達(dá)到的嚴(yán)重污染程度。由此可見(jiàn)，在控制污染方面，除了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等經(jīng)濟(jì)因素之外，環(huán)境法的制定和實(shí)施發(fā)揮了不可替代的作用。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，在實(shí)施這部法律的二十年間，所花的成本大約為6280億美元，而獲得的收益卻是22.2萬(wàn)億美元。得失相比，所獲得的收益已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)所付出的成本。
　　
　　三、監(jiān)管制約：美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)環(huán)境治理的監(jiān)督
　　
　　美國(guó)國(guó)會(huì)在環(huán)境治理方面除了進(jìn)行立法并注重利益的平衡，還扮演著監(jiān)督者的角色。無(wú)論是理論上還是實(shí)踐中，美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督和制約的功能主要是針對(duì)總統(tǒng)和美國(guó)環(huán)境保護(hù)局。具體地說(shuō)，涉及四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，環(huán)境法律的執(zhí)行情況；第二，環(huán)境保護(hù)局的預(yù)算和使用國(guó)會(huì)撥款的情況；第三。政府人員的環(huán)境行為；第四，締結(jié)國(guó)際環(huán)境條約。而國(guó)會(huì)擁有的憲法手段都可以用來(lái)履行監(jiān)督制約的功能，包括財(cái)權(quán)、任命批準(zhǔn)權(quán)、條約批準(zhǔn)權(quán)、彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)等。這使得國(guó)會(huì)能夠監(jiān)督行政部門的環(huán)境行為，促進(jìn)環(huán)境法規(guī)的實(shí)施，保證環(huán)境治理的效果。
　　首先，國(guó)會(huì)監(jiān)督環(huán)境法律的執(zhí)行。在一部環(huán)境法律被通過(guò)并由總統(tǒng)簽署之后，國(guó)會(huì)的監(jiān)督法律執(zhí)行的程序隨即展開。每年，美國(guó)國(guó)會(huì)都會(huì)對(duì)行政部門的環(huán)境政策和執(zhí)法情況進(jìn)行檢查，國(guó)會(huì)議員和參議員也可以隨時(shí)就不當(dāng)?shù)沫h(huán)境執(zhí)法問(wèn)題提出議案，同時(shí)，當(dāng)國(guó)會(huì)認(rèn)為總統(tǒng)的政策跟法律有偏差或環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法不力時(shí)，往往就會(huì)通過(guò)相關(guān)方式要求總統(tǒng)或行政執(zhí)法部門進(jìn)行糾正。如2004年，美國(guó)國(guó)會(huì)就對(duì)環(huán)境保護(hù)署在控制溫室氣體排放方面的執(zhí)行不力提出了嚴(yán)厲批評(píng)，并同時(shí)抨擊了小布什政府放任環(huán)境污染的政策，最后，在國(guó)會(huì)的壓力下，小布什政府最終放棄了該政策。
　　其次，國(guó)會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)局的預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，而這主要體現(xiàn)在授權(quán)法和撥款法的過(guò)程中。一般來(lái)說(shuō)，美國(guó)環(huán)保局針對(duì)每個(gè)財(cái)政年度(從十月到來(lái)年九月)提出一份預(yù)算，界定其在該財(cái)政年度內(nèi)的工作目標(biāo)，并提出他認(rèn)為為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而需要的資金。這些預(yù)算連同其他政府部門的預(yù)算由總統(tǒng)遞交國(guó)會(huì)。國(guó)會(huì)此后通過(guò)修正這些預(yù)算，并最終通過(guò)法案使得這些預(yù)算成為法律。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)會(huì)要舉行一系列聽(tīng)證會(huì)，要求環(huán)保局的官員到會(huì)作證，匯報(bào)上年度預(yù)算和各種聯(lián)邦項(xiàng)目的執(zhí)行情況，并說(shuō)明下個(gè)財(cái)年的計(jì)劃等。出席官員必須回答議員提出的各種問(wèn)題。這種聽(tīng)證過(guò)程實(shí)際上是對(duì)政府環(huán)境工作的年度全面檢查。因此，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的環(huán)境署經(jīng)費(fèi)預(yù)算，在某種程度上成為該機(jī)構(gòu)在下個(gè)財(cái)政年度的行動(dòng)藍(lán)圖。美國(guó)國(guó)會(huì)由此也實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境署的監(jiān)督。例如，里根政府初期，國(guó)會(huì)很快批準(zhǔn)了里根的削減環(huán)保的預(yù)算案，這意味著國(guó)會(huì)對(duì)里根政府對(duì)環(huán)境政策的改革最初是持肯定態(tài)度的，希望它既能改進(jìn)環(huán)境保護(hù)的費(fèi)效比，又能不影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但隨著里根環(huán)境政策的實(shí)踐，尤其是其政策表現(xiàn)出越來(lái)越明顯的反環(huán)境保護(hù)的傾向時(shí)，國(guó)會(huì)就對(duì)其預(yù)算案進(jìn)行了抵制。
　　再次，國(guó)會(huì)享有任命批準(zhǔn)權(quán)、彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)，從而能夠有效地監(jiān)督政府有關(guān)人員在環(huán)境領(lǐng)域的行為。參議院人事批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能主要體現(xiàn)在兩方面。一是通過(guò)批準(zhǔn)或拒絕提名或發(fā)出相應(yīng)威脅對(duì)政府的環(huán)境政策趨向加以制約。根據(jù)美國(guó)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，總統(tǒng)提名任命的環(huán)境保護(hù)局官員及國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)委員須經(jīng)參議院批準(zhǔn)。這種人事批準(zhǔn)權(quán)是國(guó)會(huì)制約行政當(dāng)局的一個(gè)重要手段，但就對(duì)政府政策的監(jiān)督而言，其作用是比較間接的。二是通過(guò)舉行提名聽(tīng)證會(huì)，對(duì)候選官員個(gè)人的政策取向加以制約，有時(shí)要求候選官員做出明確的政策承諾。國(guó)會(huì)參議院在行使人事同意權(quán)、批準(zhǔn)或阻止對(duì)環(huán)境保護(hù)局官員的任命時(shí)也要舉行聽(tīng)證會(huì)，其目的是為了考核提名人的背景，以確定此人是否勝任未來(lái)的工作，同時(shí)國(guó)會(huì)還可以對(duì)行政當(dāng)局的環(huán)境政策走向形成制約。此外，國(guó)會(huì)還享有調(diào)查權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府環(huán)境行為的監(jiān)督。
　　最后，在美國(guó)締結(jié)國(guó)際環(huán)境條約方面，國(guó)會(huì)能夠發(fā)揮重要的監(jiān)督功能。除了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)環(huán)境問(wèn)題，美國(guó)作為一個(gè)環(huán)境大國(guó)，也是全球環(huán)境治理的重要參與者。為此，美國(guó)政府參與談判、簽署了大量的國(guó)際環(huán)境條約，但這些得到簽署的國(guó)際環(huán)境條約并不必然對(duì)美國(guó)產(chǎn)生約束力；根據(jù)美國(guó)法律，由美國(guó)政府部門談判達(dá)成的國(guó)際環(huán)境協(xié)議必須得到參議院的批準(zhǔn)才能對(duì)美國(guó)具有約束力。因此，在美國(guó)三權(quán)分立的制度之下，參議院對(duì)美國(guó)在國(guó)際環(huán)境條約上的立場(chǎng)具有決定性的影響。也可以說(shuō)，美國(guó)總統(tǒng)簽署的經(jīng)過(guò)談判達(dá)成的國(guó)際環(huán)境協(xié)議，如果能夠得到參議院三分之二多數(shù)通過(guò)，就能對(duì)美國(guó)產(chǎn)生約束力，否則，這樣的環(huán)境協(xié)議就不能對(duì)美國(guó)產(chǎn)生影響。這樣，國(guó)會(huì)通過(guò)對(duì)國(guó)際環(huán)境協(xié)議的批準(zhǔn)權(quán)行使對(duì)總統(tǒng)和美國(guó)政府對(duì)外環(huán)境行為的監(jiān)督功能，而國(guó)會(huì)在批準(zhǔn)國(guó)際環(huán)境條約時(shí)往往會(huì)舉行監(jiān)督性聽(tīng)證。從制度上看，環(huán)境條約批準(zhǔn)權(quán)是國(guó)會(huì)監(jiān)督政府對(duì)外環(huán)境行為的有效手段。
　　
　　四、結(jié)論：美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)環(huán)境問(wèn)題治理的經(jīng)驗(yàn)
　　
　　首先，美國(guó)國(guó)會(huì)針對(duì)美國(guó)出現(xiàn)的特定環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)環(huán)境立法確立進(jìn)行環(huán)境治理的制度政策、機(jī)制框架和行為規(guī)范，促使美國(guó)構(gòu)建了比較完備的環(huán)境法體系，并最終確立了美國(guó)進(jìn)行環(huán)境治理的法律空間和秩序。需要強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)國(guó)會(huì)進(jìn)行的環(huán)境立法并非是一勞永逸的。國(guó)會(huì)總是根據(jù)情況的變化，保持對(duì)環(huán)境規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行創(chuàng)造性的修訂，從而提高了美國(guó)環(huán)境法規(guī)的適用性、可操作性和有效性。這從美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)空氣和水污立法的不斷修訂就可以看出來(lái)。
　　其次，美國(guó)國(guó)會(huì)在環(huán)境立法初期就注重通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的形式了解環(huán)境問(wèn)題的性質(zhì)和狀況，權(quán)衡不同行為體的關(guān)切和利益，考慮可能產(chǎn)生的法律政策對(duì)各個(gè)地方所產(chǎn)生的影響，并對(duì)利益方面的得失展開評(píng)估，具有平衡和利益兼顧的優(yōu)點(diǎn)。這就使得環(huán)境立法的過(guò)程雖然緩慢，但對(duì)各方面利益的充分協(xié)調(diào)和反復(fù)權(quán)衡，使得制定出的法律能夠得到更多的支持，也便于日后的實(shí)施和執(zhí)行。
　　最后，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)對(duì)行政部門的環(huán)境政策和執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，保障環(huán)境法律的約束力并提高其實(shí)施的效果，也便于及時(shí)糾正總統(tǒng)和行政部門不恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境治理行為。而對(duì)環(huán)境保護(hù)署的預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，則有助于提高環(huán)境治理成本收益之比，并保障國(guó)家環(huán)境治理沿著正確的方向發(fā)展。
　　綜上所述，美國(guó)國(guó)會(huì)不僅在立法規(guī)范、利益平衡和監(jiān)督方面對(duì)美國(guó)的環(huán)境治理發(fā)揮作用，實(shí)際上國(guó)會(huì)對(duì)于美國(guó)環(huán)境治理的整個(gè)體制和制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)作都至關(guān)重要。中國(guó)與美國(guó)雖然在某些方面存在著不同，但在治理環(huán)境的共同目標(biāo)下，美國(guó)國(guó)會(huì)在這方面的一些先進(jìn)的做法和經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)在今后的環(huán)境立法和執(zhí)法上借鑒，以更好地進(jìn)行環(huán)境治理。
　　
　　責(zé)任編輯：　張