[摘要]目前，我國(guó)養(yǎng)老金制度存在著支付“缺口”大，覆蓋率低，公平性差，個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)欠缺保護(hù)機(jī)制，養(yǎng)老金資產(chǎn)管理市場(chǎng)化程度不高，缺乏完善的法律保障等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)養(yǎng)老金制度建設(shè)應(yīng)從加強(qiáng)立法入手，構(gòu)建多層次社會(huì)養(yǎng)老保障體系，鼓勵(lì)多元化投資和市場(chǎng)化運(yùn)作，提高個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)管理收益，擴(kuò)大公民參與，改變對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的過(guò)分依賴(lài)思想，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，利用養(yǎng)老保險(xiǎn)稅的形式統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，重視關(guān)鍵技術(shù)的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，保障養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展。
　　[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老金制度；可持續(xù)；老齡化；社會(huì)保障
　　中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1008-410X(2011)01-0080-05
　　
　　我國(guó)正跑步進(jìn)入老齡化社會(huì)，預(yù)計(jì)到2030年或?qū)⑦_(dá)到峰值3.2億人，占總?cè)丝诘?2％。我國(guó)這種“未富先老”的狀況，給社會(huì)保障和養(yǎng)老金計(jì)劃帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付壓力劇增，地方社?；鹑笨诿黠@加大。根據(jù)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，建立一個(gè)保障充足、運(yùn)行平穩(wěn)、可持續(xù)的養(yǎng)老金制度，不但是國(guó)家文明的標(biāo)志，更發(fā)揮著促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，減緩社會(huì)貧富差距矛盾的重要作用。
　　
　　一、中國(guó)養(yǎng)老金制度的歷史沿革及體系架構(gòu)
　　
　　中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始于1951年2月頒布、1953年修訂的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，該條例關(guān)于職工退休養(yǎng)老的規(guī)定，至今仍是中國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要組成部分。這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障制度帶有9cdf4899ac34bdbae7b59a0b9cd41693明顯的二元經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，即城鎮(zhèn)建立了以高就業(yè)為基礎(chǔ)的職工勞保福利制度；農(nóng)村建立的是以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、以“三無(wú)”對(duì)象為主的保障制度，多數(shù)老人依靠家庭養(yǎng)老。
　　經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了多次調(diào)整和改革。自20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。1991年，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依據(jù)“保險(xiǎn)方式多層次”的原則，國(guó)務(wù)院提出逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度。國(guó)務(wù)院1995年發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》中提出了“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同承擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的原則，確立了養(yǎng)老金制度的個(gè)人賬戶(hù)的儲(chǔ)蓄功能。至此，城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工必須履行繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。企業(yè)的繳費(fèi)比例為工資總額的20％左右，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人工資的8％。2005年12月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》明確要求城鎮(zhèn)各類(lèi)企業(yè)職工、個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。自此，城鎮(zhèn)居民基本上覆蓋在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍之內(nèi)。2009年底，我國(guó)發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》(簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)，2010年1月1日開(kāi)始實(shí)施。至此，“農(nóng)民工”被納入“城鎮(zhèn)職工”，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人統(tǒng)一了身份，同時(shí)該《暫行辦法》解決了跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地權(quán)益認(rèn)同、農(nóng)民工“退保”及管理服務(wù)方便群眾四方面的問(wèn)題，是推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)，保障和改善民生所采取的又一個(gè)重要措施。
　　中國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成復(fù)雜、模式多樣，分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大類(lèi)。其中城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)又可分為企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)三種養(yǎng)老保障模式。國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員和部分公益性事業(yè)單位養(yǎng)老金制度采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金來(lái)源于財(cái)政撥款，由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)；城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金從1997年開(kāi)始由企業(yè)和個(gè)人共同供款，財(cái)務(wù)平衡方式以支定收，最后才由財(cái)政承擔(dān)“兜底”責(zé)任。另外，中央政府還設(shè)立了社會(huì)保障基金(NSSF)，它是由中央的財(cái)政預(yù)算安排的，一部分是我國(guó)上市的含國(guó)有股的公司按規(guī)定向社?；饎澽D(zhuǎn)的國(guó)有股份，一部分是體育彩票、公益性彩票的收入等。作為支持現(xiàn)有養(yǎng)老體系的重要資金來(lái)源，該基金項(xiàng)目在每個(gè)省范圍內(nèi)為城鎮(zhèn)企業(yè)個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)籌集資金，提高了那些已經(jīng)出現(xiàn)赤字的地方財(cái)政所獲得的稅收補(bǔ)助水平。
　　
　　二、中國(guó)養(yǎng)老金制度面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
　　
　　(一)養(yǎng)老金支付“缺口”巨大
　　由于傳統(tǒng)養(yǎng)老體制沒(méi)有提供原始資金積累，現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著資金缺口龐大的難題。目前4000多萬(wàn)名事業(yè)單位和國(guó)家機(jī)關(guān)人員還在依靠財(cái)政支付退休金，對(duì)政府財(cái)政支出的壓力頗大。因此，從一開(kāi)始，國(guó)內(nèi)現(xiàn)行養(yǎng)老體制就面臨著個(gè)人賬戶(hù)“空賬”問(wèn)題，目前空賬運(yùn)轉(zhuǎn)的賬戶(hù)總額高達(dá)1.3萬(wàn)億元，并隨著時(shí)間推移日益加重。在2005年，我國(guó)用于解決老職工社保的未來(lái)隱性負(fù)債保守估計(jì)為2萬(wàn)億元。根據(jù)社保部提供的數(shù)據(jù)，在未來(lái)30年時(shí)間里，我國(guó)城市養(yǎng)老金缺口將達(dá)到6萬(wàn)億元。
　　
　　(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏完善的法律保障，行政性強(qiáng)
　　目前，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚處于改革階段。自1951年頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然經(jīng)歷了多次調(diào)整和改革，但出臺(tái)的政策性文件還處于“決定”、“通知”和部門(mén)規(guī)章的層次，始終沒(méi)有一部全國(guó)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律。立法的滯后使得我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏連貫性，嚴(yán)重阻礙了中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。一些行政部署因?yàn)闆](méi)有法律依據(jù)而無(wú)法統(tǒng)一，具有很強(qiáng)的行政性、隨意性，造成參保者對(duì)自己退休后的養(yǎng)老保障缺乏信心。
　　
　　(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低，公平性差
　　中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃是一個(gè)強(qiáng)制性計(jì)劃，法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)職工和城鎮(zhèn)居民，但費(fèi)用來(lái)源、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理部門(mén)、運(yùn)作機(jī)理和支付標(biāo)準(zhǔn)卻各不相同，未能形成統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，造成參保人員的義務(wù)和待遇水平不平衡，易引發(fā)社會(huì)矛盾?，F(xiàn)存的多種養(yǎng)老模式彼此獨(dú)立，缺乏銜接，制約了人員在機(jī)關(guān)和企事業(yè)之間的正常流動(dòng)。并且，這一層次尚未將占我國(guó)人口絕對(duì)多數(shù)的廣大農(nóng)民包括在內(nèi)，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度歷經(jīng)20多年的改革，覆蓋人群不足全國(guó)總?cè)丝诘?0％。至于企業(yè)年金制度，由于我國(guó)對(duì)其構(gòu)建較遲緩而且沒(méi)有強(qiáng)制性，執(zhí)行力度弱，只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件好有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)為職工建立了企業(yè)年金計(jì)劃。而個(gè)人儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)屬于商業(yè)保險(xiǎn)，由于國(guó)內(nèi)民眾的觀念和經(jīng)濟(jì)條件都還不具備，無(wú)法全面實(shí)施。因此，我國(guó)城鎮(zhèn)居民基本上單一依賴(lài)國(guó)家的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。
　　
　　(四)缺乏對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)的保護(hù)機(jī)制
　　在社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)的建立過(guò)程中，國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人有著不同的權(quán)利和義務(wù)。在缺乏養(yǎng)老保險(xiǎn)法律對(duì)個(gè)人賬戶(hù)保護(hù)機(jī)制的情況下，一方面?zhèn)€人賬戶(hù)財(cái)產(chǎn)很容易被挪用來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌基金的支付不足，這種潛性債務(wù)造成職工個(gè)人賬戶(hù)很難形成真正的積累；另一方面，由于中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)組織屬于官方集中管理模式，管理與監(jiān)督均成為一種政府行為，作為繳費(fèi)人的企業(yè)和職工個(gè)人對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)，被集中管理的個(gè)人賬戶(hù)面臨著腐敗和違法違規(guī)行政行為的威脅，公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到有效保護(hù)。
　　
　　(五)養(yǎng)老金資產(chǎn)管理市場(chǎng)化程度不高
　　目前中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資資本市場(chǎng)還有一定限制，其主要的投資渠道還是銀行協(xié)議存款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。2009年，養(yǎng)老金賬戶(hù)的投資收益率不到2％，而在過(guò)去的十年里，中國(guó)社會(huì)工資平均增長(zhǎng)率高達(dá)8.1％，使得養(yǎng)老金的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力在持續(xù)下降。投資回報(bào)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于生活水平增長(zhǎng)率，養(yǎng)老基金的低運(yùn)營(yíng)收益難以實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)，基金的支撐能力脆弱可想而知。
　　
　　(六)養(yǎng)老金制度關(guān)鍵技術(shù)設(shè)計(jì)不完善
　　中國(guó)現(xiàn)行退休制度仍沿襲20世紀(jì)50年代初規(guī)定的男性年滿(mǎn)60歲、女性年滿(mǎn)55歲退休。在當(dāng)時(shí)全國(guó)人口平均預(yù)期壽命不足40歲的情況下，這樣的退休年齡規(guī)定當(dāng)然無(wú)可厚非，但目前中國(guó)人口平均壽命已超過(guò)70歲，傳統(tǒng)的退休年齡規(guī)定嚴(yán)重脫離了社會(huì)結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況。“低齡養(yǎng)老”造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用上漲，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，企業(yè)勞動(dòng)力成本提高，中國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降等諸多負(fù)面影響。而在退休金水平調(diào)整上，我國(guó)并未完全與物價(jià)指數(shù)掛鉤，而是一種階段性的“累積式”調(diào)整，這種調(diào)整尚未能制度化、規(guī)范化。這些關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題如不解決，將給我國(guó)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)不利影響。
　　
　　三、中國(guó)養(yǎng)老金制度改革的思路及對(duì)策
　　
　　目前，我國(guó)正處于建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度的關(guān)鍵時(shí)期，其中養(yǎng)老金制度是社會(huì)保障制度建設(shè)的重要組成部分。而目前人口老齡化、低出生率、人類(lèi)自身壽命的增長(zhǎng)和退休年齡的提早等人口結(jié)構(gòu)變化，以及現(xiàn)收現(xiàn)付制缺乏養(yǎng)老資金的增值渠道，導(dǎo)致巨額養(yǎng)老金難以支付等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題擺在我們面前。因此，我們需要在重視國(guó)情的前提下，客觀借鑒、吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，積極探索改革的最新思路和有效途徑。
　　
　　(一)加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，完善法律保障
　　在目前現(xiàn)有文件貫徹、實(shí)施取得一定成效后，必須制定更高層次的規(guī)范性文件。有三種立法結(jié)構(gòu)模式可供選擇：第一種是《社會(huì)保障法》(或稱(chēng)《社會(huì)保障基本法》)+《社會(huì)保險(xiǎn)法》+《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》+配套養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)章+地方性養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)規(guī)章；第二種是《社會(huì)保險(xiǎn)法》+《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》+配套養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)章+地方性養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)規(guī)章；第三種是《社會(huì)保障法》+《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》+配套養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)章+地方性養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)規(guī)章。此外，還應(yīng)專(zhuān)門(mén)制定《農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法》或《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》及相應(yīng)的配套法規(guī)規(guī)章，以建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
　　在養(yǎng)老保險(xiǎn)立法原則上，應(yīng)明確肯定五項(xiàng)原則。(1)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平與我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)原則。西方福利國(guó)家推行的高標(biāo)準(zhǔn)福利已帶來(lái)許多消極作用，我國(guó)應(yīng)引以為戒。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的較高替代率副作用比較多，需要隨著工資水平的提高和養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的改善，逐步調(diào)低替代率。(2)社會(huì)互濟(jì)與自我保障相結(jié)合原則。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)有較強(qiáng)的自我保障意識(shí)，不得過(guò)分依賴(lài)國(guó)家和社會(huì)。社會(huì)保障體系一般應(yīng)以保障社會(huì)成員的基本生活條件為限度。(3)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)原則。按照國(guó)際慣例和保險(xiǎn)原理，享受保障待遇者必須先投保，后受益，先盡義務(wù)，后享權(quán)利。(4)公平與效率相結(jié)合原則。養(yǎng)老保險(xiǎn)具有在一定范圍內(nèi)收入再分配的功能，低收入者有可能通過(guò)這一機(jī)制享受社會(huì)平均基本生活待遇，體現(xiàn)了公平原則。根據(jù)個(gè)人繳費(fèi)情況建立個(gè)人賬戶(hù)，并使退休后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇有所差別的做法，則體現(xiàn)了激勵(lì)人們勞動(dòng)熱情的效率原則。實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，最能體現(xiàn)公平與效率相結(jié)合的原則。(5)行政管理與基金管理分開(kāi)原則。這一原則是政府體制改革的要求，也是社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的要求。
　　
　　(二)構(gòu)建多層次社會(huì)養(yǎng)老保障體系，保證養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展
　　當(dāng)前養(yǎng)老金制度面臨的主要問(wèn)題是如何調(diào)整養(yǎng)老保障體系，以適應(yīng)人口老年化快速發(fā)展的需要，增強(qiáng)企業(yè)的凝聚力，提高離退休人員的生活水平，促進(jìn)儲(chǔ)蓄和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保證養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展。解決這一問(wèn)題的最優(yōu)方案就是構(gòu)建具有彈性的多層次、多形式的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，即將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工互助性補(bǔ)充保險(xiǎn)、商業(yè)人壽保險(xiǎn)以及家庭養(yǎng)老等多種形式的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)有效組合，使之能夠公平有效地達(dá)到政府施行養(yǎng)老保險(xiǎn)的預(yù)期目標(biāo)。
　　根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和社會(huì)實(shí)際的需要，我國(guó)需要頒布全國(guó)性的社會(huì)養(yǎng)老保障法律，建立一個(gè)保障水平和資金籌集渠道多層次的、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。第一層次專(zhuān)為最低收入或無(wú)收入的老年人設(shè)計(jì)，資金來(lái)源于稅收，無(wú)需繳費(fèi)(最低收入者也沒(méi)有能力繳費(fèi))，保障對(duì)象是經(jīng)過(guò)家計(jì)調(diào)查后確定的生活水平低于最低貧困線(xiàn)的老年人，使他們達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)；第二層次是現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制；第三層次是強(qiáng)制性個(gè)人積累賬戶(hù)；第四層次是自愿退休儲(chǔ)蓄和非年金收入(政府提供政策優(yōu)惠)；第五層次是我國(guó)傳統(tǒng)的家庭、鄰里和社會(huì)互助養(yǎng)老。多層次社會(huì)養(yǎng)老保障體系的建立可以將我國(guó)目前城鄉(xiāng)二元化進(jìn)行有效銜接，促進(jìn)養(yǎng)老保障框架的一致性。
　　
　　(三)鼓勵(lì)多元化投資和市場(chǎng)化運(yùn)作，提高個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)管理收益
　　為了資金的安全，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金投資銀行存款和國(guó)債的比例不得少于50％，且銀行存款比例不得低于10％。這樣雖然保證了資金良好的流動(dòng)性，但個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)的長(zhǎng)期收益水平低于CPI，實(shí)際已經(jīng)出現(xiàn)了巨額虧損。因此，應(yīng)該盡快使個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)市場(chǎng)化管理成為可能，基金的管理由公營(yíng)管理轉(zhuǎn)向私營(yíng)化管理，政府職能去“全能化”，其責(zé)任僅限于嚴(yán)格法律監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和最后擔(dān)保，不直接參與經(jīng)營(yíng)，由地方非營(yíng)利性社會(huì)機(jī)構(gòu)甚至私營(yíng)商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)多元化投資，保證基金的積累增值，既能為國(guó)家發(fā)展積累資金，又切實(shí)保障了基金的支付能力。
　　具體可以采取分散投資的手段，把養(yǎng)老基金分為三部分：第一部分作為準(zhǔn)備金，以現(xiàn)金和銀行存款的方式持有，主要任務(wù)是維持高流動(dòng)性；第二部分投資于國(guó)債、信譽(yù)比較高的債券或短期拆借，主要目的是進(jìn)行保值，在國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)行較高利率的特種國(guó)債或給予特殊優(yōu)惠政策時(shí)，這部分也可以實(shí)現(xiàn)一定程度的增值；第三部分進(jìn)行中長(zhǎng)期投資，進(jìn)入資本市場(chǎng)，購(gòu)買(mǎi)企業(yè)債券，參與股票市場(chǎng)的投資、房地產(chǎn)投資、委托貸款等。這部分的比例開(kāi)始可以比較小，然后逐步加大。同時(shí)國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支和運(yùn)營(yíng)情況向社會(huì)公布，置于公眾的監(jiān)督之下，增加透明度。另外，社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)和基金管理機(jī)構(gòu)要與投資管理機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通與協(xié)作，以確?；鹪谫Y本市場(chǎng)上的安全性。
　　有數(shù)據(jù)顯示，自2006年12月，全國(guó)社?；鹗芡泄芾硖旖?、山西、河南、新疆等9個(gè)試點(diǎn)省份的個(gè)人賬戶(hù)基金，截至2009年12月31日，年均收益率為18.9％。實(shí)踐證明，只有具備獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)或交給有利益約束的私營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，才能真正實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，從而最終保證參保人的利益。但是我國(guó)在推行社會(huì)化、市場(chǎng)化時(shí)，應(yīng)吸取拉美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。拉美國(guó)家對(duì)養(yǎng)老金企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資工具與范圍、投資收益率等制定了嚴(yán)格的監(jiān)管措施，導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷趨勢(shì)加強(qiáng)、養(yǎng)老金公司投資策略出現(xiàn)“羊群效應(yīng)”，產(chǎn)生了高額的管理成本。
　　中央政府應(yīng)建立一個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資機(jī)構(gòu)，對(duì)全部繳費(fèi)收入進(jìn)行市場(chǎng)化投資，由專(zhuān)業(yè)基金公司或資產(chǎn)管理公司經(jīng)營(yíng)，以競(jìng)爭(zhēng)方式遴選基金管理公司，避免公共機(jī)構(gòu)壟斷基金經(jīng)營(yíng)權(quán)可能導(dǎo)致的資源配置無(wú)效率問(wèn)題和腐敗問(wèn)題。
　　
　　(四)擴(kuò)大公民參與，完善決策程序
　　1.建立公民的利益表達(dá)機(jī)制?？v觀西方一些國(guó)家養(yǎng)老保障制度的發(fā)展歷程，各國(guó)養(yǎng)老保障制度的決策在形成過(guò)程中都受到來(lái)自不同社會(huì)群體利益表達(dá)的影響，這些需求與意愿極大地影響了養(yǎng)老保障政策目標(biāo)的設(shè)定、政策規(guī)劃的設(shè)計(jì)、評(píng)估與選擇。我國(guó)企業(yè)職工作為養(yǎng)老保障制度改革的目標(biāo)受益群體，表達(dá)自身養(yǎng)老保障需求與意愿的正式渠道十分有限。公有制企業(yè)雖然一般設(shè)有工會(huì)與職工代表大會(huì)等職工表達(dá)意愿的機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)在多數(shù)企業(yè)形同虛設(shè)，當(dāng)職工不滿(mǎn)情緒積累到一定程度就容易以靜坐、抗議等極端形式表現(xiàn)出來(lái)。非公有制企業(yè)的職工平均年齡較低，養(yǎng)老保障的現(xiàn)實(shí)壓力較老職工小，非公企業(yè)中有較大比例的農(nóng)民工、城鎮(zhèn)再就業(yè)人員，在目前就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈的環(huán)境下，他們能找到一份工作已經(jīng)不易，自然無(wú)力對(duì)企業(yè)主提出保障方面的要求，在法律的保障下建立一套完整的包括養(yǎng)老保障的公民利益表達(dá)機(jī)制已成當(dāng)務(wù)之急。
　　2.擴(kuò)大公民參與養(yǎng)老保障政策的制定。養(yǎng)老保障制度的改革涉及廣大公眾的切身利益，要保證政策制定反映民眾的需求與利益，使政策制定建立在公正、合理的基礎(chǔ)上，在養(yǎng)老保障政策的制定過(guò)程中，應(yīng)擴(kuò)大公民參與，改進(jìn)決策機(jī)制。最初的政策設(shè)計(jì)可能不盡完美，關(guān)鍵在于建立暢通有效的利益表達(dá)機(jī)制，使相關(guān)的主體都能有表達(dá)自己養(yǎng)老意愿的合法機(jī)制。同時(shí)，建立傳導(dǎo)迅速的反饋機(jī)制，將政策實(shí)施中的種種問(wèn)題反饋給決策層，而不是到出現(xiàn)了累積性的爆發(fā)才進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整。當(dāng)前我國(guó)決策體制仍有不夠完善之處，制約了社會(huì)保障體制改革取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。政府應(yīng)加快進(jìn)行決策體制的改革，從政策目標(biāo)的確立到政策方案的設(shè)計(jì)、評(píng)估與選擇，都應(yīng)擴(kuò)大公眾參與的范圍與程度，建立評(píng)估、選擇、確定各種政策方案的合理程序，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化，使社會(huì)養(yǎng)老保障制度獲得公眾的普遍認(rèn)同與信任。
　　
　　(五)改變對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的依賴(lài)思想，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一
　　我國(guó)國(guó)情決定了不能走西方國(guó)家的福利型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之路，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)國(guó)家、單位和個(gè)人多方在養(yǎng)老保險(xiǎn)中責(zé)任的統(tǒng)一，將“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系擴(kuò)展為國(guó)家、社會(huì)(企業(yè))、個(gè)人(家庭)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)老保障體系。這既緩解了政府壓力，又強(qiáng)調(diào)了個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任。突出政府在養(yǎng)老保障中主體地位的同時(shí)，引導(dǎo)參保人員降低對(duì)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的過(guò)分依賴(lài)。一方面，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)年金保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，允許企業(yè)適度將企業(yè)年金保險(xiǎn)金從成本中開(kāi)支或稅前提支，設(shè)計(jì)相關(guān)的政策優(yōu)惠與稅收優(yōu)惠，包括稅收的減免與遞延等，鼓勵(lì)企業(yè)自愿開(kāi)展企業(yè)年金保險(xiǎn)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好的大型企業(yè)，政府可相應(yīng)建立半強(qiáng)制性或強(qiáng)制性的行業(yè)性企業(yè)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃或集體談判制度，推動(dòng)大型企業(yè)年金的示范效應(yīng)，同時(shí)帶動(dòng)中小企業(yè)年金保險(xiǎn)的發(fā)展。另一方面，要讓參保個(gè)人意識(shí)到養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，從而自己購(gòu)買(mǎi)一些商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充。
　　
　　(六)利用養(yǎng)老保險(xiǎn)稅的形式統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，彰顯社會(huì)統(tǒng)籌的優(yōu)勢(shì)
　　以養(yǎng)老保險(xiǎn)稅的形式提取基本養(yǎng)老金，更能體現(xiàn)公平性，對(duì)再分配的調(diào)節(jié)性更強(qiáng)。稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)向企業(yè)和個(gè)人征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)稅，政府負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策和監(jiān)督管理，使各部門(mén)分工明確、權(quán)責(zé)分離，同時(shí)又相互合作、相互制衡，這既有利于社?；鸬陌踩?，也有利于社?；疬\(yùn)作效率的提高，以及社?；鸸芾沓杀镜慕档汀Ｉ鐣?huì)保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，一方面有利于最大限度地動(dòng)員與整合一切社會(huì)保障資源；另一方面有利于削除社會(huì)保險(xiǎn)福利待遇的各種差別，確保每個(gè)社會(huì)參保者享有公平、公正的社會(huì)保障權(quán)。由于社會(huì)保險(xiǎn)稅籌資具有統(tǒng)一性、強(qiáng)制性、透明性、高效性等優(yōu)點(diǎn)，因此，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的集中管理更能體現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌、全盤(pán)規(guī)劃、互助共濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)有利于參保人在全國(guó)范圍內(nèi)不同地區(qū)之間的合理、自由流動(dòng)。
　　
　　(七)重視關(guān)鍵技術(shù)的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，保障養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展
　　在養(yǎng)老金制度建立和發(fā)展的過(guò)程中，一些關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題是不容忽視的。比如，為了保證物價(jià)上漲不影響退休人員的養(yǎng)老金購(gòu)買(mǎi)力，應(yīng)建立生活費(fèi)用自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，使養(yǎng)老金給付隨物價(jià)漲幅而同步調(diào)整。再如，退休年齡問(wèn)題，世界上許多國(guó)家為應(yīng)對(duì)人口老齡化，把法定退休年齡大體設(shè)在65歲左右。適當(dāng)延長(zhǎng)法定退休年齡，是養(yǎng)老金制度可持續(xù)性發(fā)展的重要保證。我國(guó)可出臺(tái)鼓勵(lì)推延退休的獎(jiǎng)勵(lì)政策，適當(dāng)延長(zhǎng)參保期限，并將男女退休年齡進(jìn)行統(tǒng)一。另外，目前我國(guó)地方政府統(tǒng)一組織養(yǎng)老金的發(fā)放工作，不但效率低下，而且給地方財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。如果能夠在省級(jí)或大城市一級(jí)政府統(tǒng)籌組織發(fā)放城鎮(zhèn)養(yǎng)老金，不僅可以擴(kuò)大養(yǎng)老金總量，而且能夠豐富投資渠道，有效降低交易成本，從而極大地提高整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行效率。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]熊小果.中美兩國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)比研究[J].區(qū)域金