[摘要]自進(jìn)入階級(jí)社會(huì)后，腐敗就如影隨形，反腐敗是一個(gè)歷史性的難題和全球性的課題。無論是先期進(jìn)入現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國家還是一些后發(fā)型國家，都在自己的發(fā)展進(jìn)程中不斷探索、彼此借鑒，在廉政建設(shè)上取得了一些經(jīng)驗(yàn)。廉政建設(shè)成效好的一些國家的主要經(jīng)驗(yàn)是：重視廉政文化建設(shè)，注重體制改革和制度建設(shè)，強(qiáng)化以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利有效監(jiān)督權(quán)力、以法治代替人治。
　　[關(guān)鍵詞]腐??；廉政建設(shè)；體制改革；監(jiān)督；法治
　　中圖分類號(hào)：D523.4　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1008-410X(2011)01-0046-07
　　
　　目前，世界上大約有130多個(gè)國家開展了大規(guī)模的反腐倡廉運(yùn)動(dòng)，國際性、區(qū)域性的反腐敗公約不斷出臺(tái)，這預(yù)示著反腐倡廉已經(jīng)進(jìn)入全球化時(shí)代。從近年來全球反腐敗非政府組織透明國際的全球清廉指數(shù)排名可以看出，腐敗程度高的國家主要集中在發(fā)展中國家，發(fā)達(dá)國家盡管也有腐敗，甚至有像意大利這樣高度腐敗的國家，但從發(fā)生的面和程度上講，還是較好地遏制住了。當(dāng)然，我們也注意到這樣一個(gè)事實(shí)：同一國家在不同的歷史發(fā)展階段腐敗程度是不一樣的。英、美、法等發(fā)達(dá)國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中，也曾有過腐敗的高發(fā)期。二戰(zhàn)后，同樣的現(xiàn)象也出現(xiàn)在發(fā)展中國家，一些國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)了腐敗高發(fā)現(xiàn)象。但同時(shí)，發(fā)展中國家也有在發(fā)展的過程中不斷采取措施進(jìn)行反腐防腐，從而達(dá)到很高廉潔程度的國家。因此，在廉政建設(shè)方面，無論是先期進(jìn)入現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國家還是后發(fā)型國家，都有一些做得好的國家，其主要經(jīng)驗(yàn)具有啟示意義，值得借鑒。
　　
　　一、重視廉政文化建設(shè)，不斷凈化執(zhí)政、從政環(huán)境
　　
　　廉政建設(shè)是人類政治文明發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。從世界范圍看，一國的廉潔程度固然與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段相關(guān)，更與其政治文化和政治文明的發(fā)展取向和進(jìn)程緊密聯(lián)系在一起。
　　綜觀世界各國，由于歷史文化和政治傳統(tǒng)不同，政治制度的選擇不同，因而廉政文化建設(shè)也呈現(xiàn)不同的特色。但是，成功的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有重視廉政文化建設(shè)，注重把歷史文化傳統(tǒng)的繼承與發(fā)展同吸收人類政治文明發(fā)展的成果結(jié)合起來，才能不斷凈化執(zhí)政、從政環(huán)境，建立起有效的防腐倡廉制度。
　　西方國家的廉政文化是在資本主義發(fā)展進(jìn)程中形成的，充分體現(xiàn)了西方政治文化的特性，主要有兩個(gè)明顯特點(diǎn)。一是把對(duì)人性惡的認(rèn)識(shí)與政治制度的設(shè)計(jì)聯(lián)系起來，提出了“無賴假定”。西方國家普遍認(rèn)為：自私是人的本性，總是伴隨著一切人，不論他們有什么樣的身份和地位。因此，在談到憲政制度的設(shè)計(jì)時(shí)，18世紀(jì)英國哲學(xué)家和思想家休謨提出：“在設(shè)計(jì)任何政府體制和確定該體制中的若干制約、監(jiān)控機(jī)構(gòu)時(shí)，必須把每個(gè)成員都設(shè)想成為無賴之徒，并設(shè)想他的一切作為是為了謀求私利，別無其他目標(biāo)?！倍窃谫Y產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建君主專制的斗爭中，逐步形成了以“天賦人權(quán)”、“主權(quán)在民”、“公民基本權(quán)利神圣不可侵犯”、“自由主義”和“權(quán)力制衡”為核心內(nèi)容的一整套政治理論，并在這些理論的基礎(chǔ)上提出了對(duì)國家權(quán)力進(jìn)行分權(quán)與制衡的思想。
　　“文化是制度之母”。西方政治理論一方面為資本主義國家制度的確立和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，使其異常重視以權(quán)力約束權(quán)力，設(shè)計(jì)并建立起權(quán)力監(jiān)督制衡的體制模式，并在政治實(shí)踐中不斷完善。例如，美國思想家《獨(dú)立宣言》的起草者杰弗遜認(rèn)為，鑒于在美國的三權(quán)分立制中，行政權(quán)的某些方面優(yōu)于立法權(quán)和司法權(quán)，憲法沒有規(guī)定總統(tǒng)的連任屆數(shù)，因而明確提出總統(tǒng)連任不得超過兩屆，并身體力行。同時(shí)，杰弗遜提出了限制聯(lián)邦權(quán)力、在聯(lián)邦政權(quán)與州權(quán)力之間實(shí)行立體分權(quán)的雙重分權(quán)思想，宣稱要成立一個(gè)賢明而節(jié)儉的政府，這政府要維持社會(huì)秩序，但并不“妨礙人民發(fā)展事業(yè)的自由”。另一方面，西方政治理論也深深影響著當(dāng)代資本主義國家的廉政建設(shè)，使其注重對(duì)國家公職人員的道德教化，以凈化人性的“惡”。例如，1978年美國國會(huì)通過了《政府道德法》，1989年國會(huì)又通過了《道德改革法》，1992年聯(lián)邦政府道德署再次頒布《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》。同時(shí)，設(shè)立道德署，作為聯(lián)邦政府的道德建設(shè)指導(dǎo)機(jī)關(guān)。聯(lián)邦政府各部門都有道德官員辦公室，地方各州、市也設(shè)立了道德署或道德委員會(huì)。道德署或道德委員會(huì)的主要職責(zé)是制定、修訂公務(wù)員道德準(zhǔn)則；開展道德教育和培訓(xùn)，讓公務(wù)員明白什么可以做、什么是不可以逾越的邊界；接受道德咨詢，公務(wù)員遇到疑惑可隨時(shí)通過電話、郵件或傳真向道德署咨詢，避免因不了解道德界限而違法。這樣的道德教化，增強(qiáng)了公務(wù)員的廉潔自律意識(shí)。
　　在近年來透明國際清廉指數(shù)排行榜上，北歐的一些國家數(shù)年高居榜首。這些國家之所以能不用重典依然廉政，主要原因在于十分重視廉政文化的建設(shè)，注重培養(yǎng)公民的道德意識(shí)，使公民養(yǎng)成了遵紀(jì)守法的良好習(xí)慣，形成以廉為榮、以貪為恥的社會(huì)風(fēng)氣。如在芬蘭，人們把貪污受賄、侵吞社會(huì)財(cái)富等行為看成是和偷盜搶劫一樣的卑鄙骯臟之舉，是遭人唾棄的。這樣的廉政文化氛圍對(duì)公務(wù)員的廉潔自律和凈化執(zhí)政、從政環(huán)境意義重大。
　　東方文化與西方文化各具特色，在廉政文化建設(shè)中也如此，而且同樣可以發(fā)揮有效的作用。在近年來透明國際發(fā)布的廉潔指數(shù)排行榜上，新加坡穩(wěn)居前五名，連續(xù)執(zhí)政的人民行動(dòng)黨政府被公認(rèn)為高效廉潔的政府。在東南亞這個(gè)腐敗高發(fā)地區(qū)，新加坡成了一個(gè)例外，其成功經(jīng)驗(yàn)中的一條便是“以德倡廉，使人不想貪”。所謂以德倡廉，是指通過道德教育倡導(dǎo)廉潔之風(fēng)，樹立廉潔意識(shí)，從而在思想上抵制、鏟除貪污的念頭，最終達(dá)到使人不想貪的效果。
　　在新加坡，自1959年人民行動(dòng)黨上臺(tái)執(zhí)政伊始，李光耀等黨的領(lǐng)袖就有一種強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任心，致力于建立一個(gè)清廉和有道德的政府。在新加坡長期占統(tǒng)治地位的道德文化是儒家文化。人民行動(dòng)黨執(zhí)政幾十年來，就以倡導(dǎo)儒家價(jià)值觀而聞名于世。李光耀將儒家道德歸結(jié)為“八德”：忠、孝、仁、愛、禮、義、廉、恥，在大力倡導(dǎo)的同時(shí)，賦予其時(shí)代性。
　　比如，“忠”并非是傳統(tǒng)意義上的忠君思想，而是轉(zhuǎn)化為忠于國家，有國民意識(shí)。具體內(nèi)容包括：一是歸屬感，即每個(gè)新加坡人都應(yīng)意識(shí)到自己是新加坡人，歸屬于新加坡；二是國家利益第一，即新加坡公民應(yīng)忠于國家、熱愛國家，當(dāng)國家利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，要以國家利益為先；三是群體意識(shí)，要求公民認(rèn)識(shí)到，新加坡的成就是集體協(xié)作得來的，個(gè)人和群體不可分割。由于忠意味著忠于國家、公家、群體，這些內(nèi)涵是與利用公共權(quán)力謀取一己之私利的腐敗水火不相容的，因而對(duì)于維護(hù)廉潔、防止腐敗有積極意義。
　　在20世紀(jì)80年代，新加坡政府還為中學(xué)生編寫了《儒家倫理教材》，其中有一篇《君子的含義》。這篇課文用散文的筆觸把君子的行為與小人的行為加以對(duì)比，以此倡導(dǎo)君子作風(fēng)，鄙視小人的作為，并主張君子執(zhí)政。1991年政府又發(fā)表了《共同價(jià)值觀白皮書》，提出新加坡的五大“共同價(jià)值觀”，即“國家至上，社會(huì)優(yōu)先；家庭為根，社會(huì)為本；關(guān)懷扶持，同舟共濟(jì)；求同存異，協(xié)商共識(shí)；種族和諧，宗教寬容”。
　　在繼承的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展，儒家道德便成為維持新加坡政府廉潔的思想糧倉。當(dāng)然，在繼承和倡導(dǎo)儒家核心價(jià)值的同時(shí)，人民行動(dòng)黨政府還非常注重吸取人類政治文明發(fā)展的成果，如民主意識(shí)和法制精神，為可控民主發(fā)展和法治的建立奠定基礎(chǔ)。新加坡作為現(xiàn)代化的后發(fā)型國家，在發(fā)展過程中能夠有效地遏制腐敗，是與人民行動(dòng)黨政府高度重視廉政文化建設(shè)分不開的，持續(xù)不斷的努力使人民行動(dòng)黨的執(zhí)政、從政環(huán)境不斷凈化，這也是人民行動(dòng)黨一黨長期連續(xù)執(zhí)政又能保持清廉的公眾形象的經(jīng)驗(yàn)所在。
　　
　　二、注重體制改革和制度建設(shè)，不斷鏟除腐敗滋生的土壤
　　
　　著名的國際反腐敗組織透明國際在給各國防腐反腐的建議中有一個(gè)“蘋果理論”，其主旨是說，防腐反腐體系的建立應(yīng)著重考慮把一筐蘋果放在什么容器里和什么條件下才能使蘋果不容易腐爛，而不是把精力用在不斷地從筐里往外撿爛蘋果上。也就是說，要關(guān)注整個(gè)的系統(tǒng)，而不是局限于具體的個(gè)人。這實(shí)際上亦是治標(biāo)還是治本的問題。這一理論是從各國廉政建設(shè)的實(shí)踐中總結(jié)出來的，同時(shí)各國廉政建設(shè)的效果也一再印證了它的有效性。
　　世界各國廉政建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)反復(fù)說明，體制改革和制度建設(shè)是鏟除腐敗滋生的關(guān)鍵。發(fā)達(dá)國家也好，發(fā)展中國家也罷，在現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)腐敗泛濫的主要原因是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，傳統(tǒng)體制不能適應(yīng)，從而失范無序，使權(quán)錢交易盛行，也就是上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)了。因此，改革傳統(tǒng)的體制，建立新的制度，并使之與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，就變得異常重要。
　　英美是率先進(jìn)入現(xiàn)代化的西方國家，兩國的現(xiàn)代化進(jìn)程從一開始就伴隨著腐化現(xiàn)象的泛濫，英國整個(gè)18世紀(jì)腐敗現(xiàn)象都很嚴(yán)重并在19世紀(jì)前期進(jìn)入了高峰期，美國從18世紀(jì)到19世紀(jì)80年代將近一百年間，腐敗猖獗。隨著兩國中產(chǎn)階級(jí)的崛起和工人階級(jí)政治參與的實(shí)現(xiàn)，英國在進(jìn)入19世紀(jì)后，美國在19世紀(jì)末期和20世紀(jì)初，先后出現(xiàn)了以中產(chǎn)階級(jí)和工人階級(jí)為代表的改革社會(huì)運(yùn)動(dòng)，并成為推動(dòng)體制改革的強(qiáng)大力量。在壓力下，英美兩國的此番改革涉及廣泛的政治領(lǐng)域并頗有成效。
　　例如：現(xiàn)代文官制度便是這一時(shí)期體制改革的產(chǎn)物。英美在資本主義發(fā)展的過程中，曾長期實(shí)行“政黨分肥制”。所謂“政黨分肥制”，是指隨著每次大選的結(jié)束，贏得選舉的政黨就要大幅度地撤換前任政府中的官員，進(jìn)而把各種官職作為“勝利果實(shí)”分配給自己的追隨者和支持者。政黨分肥制在英美所帶來的惡果是：政黨更替引發(fā)的官員更換造成政府工作混亂、效率低下、政局不穩(wěn)，更嚴(yán)重的是造成腐敗的泛濫，政府中不斷進(jìn)行勝利者之間的各種交易。公共職務(wù)的分配成為黨派領(lǐng)袖的特權(quán)，由此引發(fā)的各種弊端不一而足：任人唯親，溜須拍馬，營私舞弊，假公濟(jì)私，錢權(quán)交易，賣官買官，無功受祿；官位一旦獲取更是瀆職濫權(quán)、以權(quán)謀私、中飽私囊，加之任期有限，官員急功近利，謀利行為近乎于掠奪，致使丑聞不斷。正如1880年美國總統(tǒng)候選人詹姆斯·加菲爾德所說：政黨分肥制下的政客就像攔路搶劫的強(qiáng)盜，只不過政客掏出的不是手槍而是求職書。
　　鑒于這些弊端，1853年英國當(dāng)政的自由黨首相帕累斯頓為回應(yīng)民眾對(duì)政府腐敗和無能的抨擊，答應(yīng)對(duì)英國的吏制進(jìn)行改革。1854年，由當(dāng)時(shí)的國會(huì)議員諾斯科特和杜維廉根據(jù)廣泛的調(diào)查，提出了一項(xiàng)改革方案，即著名的“諾斯科特一杜維廉報(bào)告”?！秷?bào)告》把政府官員分為兩大類：一類是政務(wù)官，他不經(jīng)考試，屬于政治任命，隨政府的更替而進(jìn)退；另一類是事務(wù)官，他經(jīng)考試任用，如不犯錯(cuò)誤即終身任職。這個(gè)《報(bào)告》提出了一系列改革建議，這些建議后來均以法令的形式逐一采納并加以實(shí)施，英國的近現(xiàn)代文官制度由此開始逐步建立起來。
　　在美國，1883年國會(huì)通過了喬治·彭德爾頓參議員提出的“文官制度法”，史稱“彭德爾頓法案”。該法案規(guī)定：建立一個(gè)不受黨派控制的文官委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦文官實(shí)行統(tǒng)一管理；對(duì)部分官職實(shí)行競爭性考試，擇優(yōu)錄用；禁止文官(公務(wù)員)參加黨派活動(dòng)或利用官職分配作為競選者的政治資本；實(shí)行文官職業(yè)保險(xiǎn)和建立統(tǒng)一的文官體系。這個(gè)方案的通過，標(biāo)志著美國文官制度建立的正式起步，此后用于政黨分肥的職務(wù)越來越少。
　　英美正是隨著文官制度的實(shí)行，廢止了“政黨分肥制”，國家政治生活中的腐敗現(xiàn)象才逐步得到了有效遏制。二戰(zhàn)后，發(fā)達(dá)國家為了自身的長治久安，還在不斷地有針對(duì)性地采取措施，預(yù)防和治理腐敗現(xiàn)象。發(fā)達(dá)國家致力于體制改革和制度建設(shè)，英國對(duì)文官制度進(jìn)行改革，一系列國家建立起財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、政黨國家補(bǔ)貼制度、公務(wù)回避制度、利益沖突等制度。
　　由于各國具體情況不同，發(fā)展中國家廉政建設(shè)的路徑呈現(xiàn)多樣性，出現(xiàn)了諸如能人反腐、運(yùn)動(dòng)反腐、政變反腐或是全盤西化式的反腐等。但是，一些國家由于沒有建立起有效的權(quán)力運(yùn)作和制衡監(jiān)督機(jī)制，體制的問題依然如故，能人反腐、運(yùn)動(dòng)反腐和政變反腐雖能取得一時(shí)之功效，但不可持續(xù)，通常是人亡政息或重蹈覆轍；而在另一些國家，雖然引入了西方式的民主制度，有了西方民主的外殼和形式，但由于沒有民主傳統(tǒng)，從而使其體制機(jī)制不健全，不能充分發(fā)揮作用，所以很難從根本上解決問題，腐敗依然困擾著這些國家，很難跳出治亂循環(huán)圈。新加坡和智利能在發(fā)展過程中有效遏制腐敗，成為發(fā)展中國家的典范，其經(jīng)驗(yàn)也在于從體制人手，加強(qiáng)制度建設(shè)并不斷完善。
　　例如，新加坡總統(tǒng)選舉的改革，便是著眼于對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督制衡。從1993年開始的新加坡總統(tǒng)選舉，由過去的議會(huì)選舉產(chǎn)生變?yōu)橛扇w公民直接選舉產(chǎn)生，同時(shí)加強(qiáng)了總統(tǒng)監(jiān)督、制衡政府的職權(quán)，其中幾項(xiàng)直接與廉政相關(guān)：確保政府不會(huì)濫用國家儲(chǔ)備金；為維護(hù)公共服務(wù)的廉潔和正直，總統(tǒng)有權(quán)批準(zhǔn)或拒絕委任國家一些要職人選；總統(tǒng)負(fù)責(zé)監(jiān)督貪污調(diào)查局的調(diào)查權(quán)力；總統(tǒng)必須超越黨派政治、保護(hù)全體人民的利益。
　　再如，智利1990年結(jié)束皮諾切特軍人獨(dú)裁統(tǒng)治后，在重建民主法制秩序過程中致力于民主體制的建立和完善，逐步形成了行政、立法和司法之間相對(duì)嚴(yán)格的分權(quán)制衡機(jī)制，在三權(quán)之間和政府內(nèi)部各職能部門與機(jī)構(gòu)之間確立起一系列法定的監(jiān)督關(guān)系，從而有效遏制了腐敗。
　　我們黨一再強(qiáng)調(diào)要注重防腐倡廉的制度創(chuàng)新。由于黨情國情不同，我們不應(yīng)也不能照搬西方的一些體制模式，而社會(huì)主義國家在制度防腐反腐上還沒有成功的先例。因此，要從根本上解決我國現(xiàn)實(shí)政治生活中的廉政問題，的確需要制度的創(chuàng)新，這無疑需要全黨的智慧和努力。同時(shí)，在根本制度不動(dòng)搖的前提下，我們?cè)诰唧w制度上需要放開胸懷，開闊視野，借鑒他人。
　　
　　三、以權(quán)力約束權(quán)力，防止權(quán)力的失衡與濫用
　　
　　英國歷史學(xué)家約翰·阿克頓勛爵有句名言：權(quán)力會(huì)產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)會(huì)產(chǎn)生腐敗。對(duì)此，法國思想家孟德斯鳩說的更明了：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！睆母鲊牧ㄔO(shè)實(shí)踐可以看到，能否建立起有效的權(quán)力監(jiān)督和制衡機(jī)制，決定著廉政建設(shè)的成效。從有效性看，以權(quán)力約束權(quán)力的實(shí)現(xiàn)形式主要包括兩條途徑：一條是權(quán)力部門之間的制約與制衡；另一條是設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
　　既然權(quán)力的失衡與濫用是導(dǎo)致腐敗的重要原因，那么在權(quán)力的設(shè)置中保持權(quán)力的平衡就顯得異常重要。在西方式的民主政治體制中，為防止權(quán)力的失衡與濫用，國家權(quán)力的配制是由立法、行政和司法的三權(quán)分立構(gòu)成的，由此形成了權(quán)力的監(jiān)督和制衡系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，立法、行政和司法三種權(quán)力各自分立，分別由不同的機(jī)關(guān)和人員掌握，同時(shí)又保持相互牽制、相互監(jiān)督與互相協(xié)調(diào)的關(guān)系。例如，立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)具有強(qiáng)大的制約和監(jiān)督作用——作為立法機(jī)構(gòu)的議會(huì)擁有對(duì)政府監(jiān)督的廣泛權(quán)力，如質(zhì)詢權(quán)、聽取行政機(jī)關(guān)的工作報(bào)告權(quán)、審批權(quán)、行政立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、對(duì)政府的彈劾權(quán)和提出不信任案的權(quán)力等；司法部門則奉行“司法獨(dú)立”原則，以使法官不受其他機(jī)關(guān)和各種社會(huì)勢(shì)力的影響，保證司法的公正；有的西方國家還專門設(shè)立了行政法院，對(duì)政府及政府首腦的工作進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)廢除部長、省長、市長等高級(jí)官員作出的與法律相抵觸的決定，甚至可以阻止總統(tǒng)和總理不符合法律的行為。
　　盡管西方模式下的三權(quán)分立有其自身的局限性和問題，但在防止權(quán)力的失衡和濫用方面，在一些國家成效還是顯著的。例如，美國自立憲至今已有14人被彈劾，其中包括2名總統(tǒng)、1名議員、1名陸軍部長和10名法官。對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督也是有效的，1993年日本自民黨的下臺(tái)便是一個(gè)典型案例。當(dāng)然，由于國情黨情的不同，我們不應(yīng)也不能照搬西方的體制模式，但面對(duì)我們治國理政中的現(xiàn)實(shí)問題和廉政建設(shè)中的困境，對(duì)三權(quán)分立所遵循的理念還是應(yīng)該有所認(rèn)識(shí)的，那就是必須以權(quán)力約束權(quán)力。而對(duì)權(quán)力制約制衡的具體實(shí)現(xiàn)形式則完全可以根據(jù)國情黨情進(jìn)行創(chuàng)新，重要的是尋求有效地解決問題的途徑。
　　為了防止公共權(quán)力的濫用，加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，在一些國家的權(quán)力監(jiān)控系統(tǒng)中，除了不同權(quán)力主體之間的制約和制衡外，還在權(quán)力部門的內(nèi)部及外部設(shè)立專門的廉政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在各國的廉政建設(shè)中發(fā)揮著極大的作用。
　　
　　1.權(quán)力部門內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。例如，在20世紀(jì)60年代中期，美國參眾兩院建立起官方準(zhǔn)則委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)議員的貪污受賄案進(jìn)行查處。眾議院在2002年查處了資深議員吉米?特拉菲坎特腐敗案。此人虛報(bào)個(gè)人收入，收取回扣，并接受當(dāng)?shù)厣倘颂峁┑拿赓M(fèi)服務(wù)。他還以權(quán)謀私，利用自己在國會(huì)的影響游說聯(lián)邦和州監(jiān)管部門制定對(duì)他們有利的規(guī)定。特拉菲坎特還要求屬下“進(jìn)貢”部分工資，為他自家的農(nóng)場(chǎng)提供免費(fèi)勞動(dòng)，并從員工手中收取金錢賄賂。鑒于他的所作所為已經(jīng)違反了作為國會(huì)議員的道德，美國眾議院官方行為準(zhǔn)則委員會(huì)向眾議院建議對(duì)這名資深議員采取最嚴(yán)厲的懲罰措施即將他逐出國會(huì)，結(jié)果在眾議院的表決中，議員們420票贊成，僅1票反對(duì)。
　　
　　2.財(cái)政監(jiān)督，主要是建立一個(gè)獨(dú)立、公正、客觀的財(cái)政檢察機(jī)構(gòu)，即審計(jì)機(jī)構(gòu)。從各國的設(shè)置情況看，審計(jì)機(jī)構(gòu)的形式各不相同。從隸屬關(guān)系說，有立法型國家審計(jì)機(jī)關(guān)、司法型國家審計(jì)機(jī)關(guān)、行政型國家審計(jì)機(jī)關(guān)和獨(dú)立型國家審計(jì)機(jī)關(guān)，但其功能是一樣的，都是為了保證政府不濫用納稅人的錢，從而合理合法地用錢。這些審計(jì)機(jī)構(gòu)也有一些共同特點(diǎn)，即相對(duì)的獨(dú)立性、依法受到保障、審計(jì)結(jié)果盡量公開、越來越重視績效審計(jì)等。
　　
　　3.建立專門的反腐機(jī)構(gòu)。盡管各國的反腐機(jī)構(gòu)從名稱、職能到隸屬關(guān)系以及權(quán)威性各不相同，但現(xiàn)在越來越多的國家認(rèn)為，建立獨(dú)立的、有權(quán)威的、體系完備的反腐敗機(jī)構(gòu)是廉政建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和保障。例如，赫赫有名的新加坡貪污調(diào)查局不但擁有很大的權(quán)力，而且直接隸屬政府首腦，還有獨(dú)立而不受政府官員干擾的法庭作支援。他主要有三方面的職能：接受舉報(bào)和調(diào)查相關(guān)情況；調(diào)查公職人員的腐敗行為；通過審查公共部門的工作方法和程序發(fā)現(xiàn)存在的問題來預(yù)防腐敗。瑞典2003年成立國家反腐敗辦，專門負(fù)責(zé)調(diào)查政府腐敗和各種賄賂案件。美國國會(huì)則在1970年通過了獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)法，設(shè)立了獨(dú)立檢察官制度。獨(dú)立檢察官的職位是專門為調(diào)查美國政府舞弊案而設(shè)的，具有獨(dú)立調(diào)查并起訴政府官員的權(quán)力。獨(dú)立檢察官只要不犯明顯的重大過失，任何人無權(quán)罷免。這個(gè)制度實(shí)施以來，先后查實(shí)了水門事件、伊朗門事件以及克林頓與萊溫斯基不正當(dāng)關(guān)系案件等。
　　
　　四、以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，以使權(quán)力在陽光下運(yùn)作
　　
　　在現(xiàn)代民主政治的視野里，國家權(quán)力之所以被稱為公共權(quán)力，意味著它該為社會(huì)和公眾服務(wù)。任何濫用和擅用權(quán)力的腐敗行為都是對(duì)公眾利益的侵害，對(duì)人民主權(quán)的踐踏，必然引起公眾的憤怒和反對(duì)。因此，社會(huì)和公眾為捍衛(wèi)和維護(hù)自身的利益，有必要對(duì)當(dāng)權(quán)者進(jìn)行監(jiān)督。各國廉政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)一再證明，廣泛的社會(huì)權(quán)利監(jiān)督是防腐反腐體系中不可或缺的部分，是以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的補(bǔ)充和推動(dòng)力量。它包括政黨監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、公眾監(jiān)督和選舉監(jiān)督等。盡管這些監(jiān)督主體及其使用的監(jiān)督手段和形式各不相同，但監(jiān)督客體是一致的，因而在監(jiān)督過程中不僅社會(huì)監(jiān)督的各個(gè)部分會(huì)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，而且能有效地推動(dòng)體制改革、權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的實(shí)施和依法保廉的跟進(jìn)，其監(jiān)督效能是不容置疑的。它無處不在，無時(shí)不有，對(duì)當(dāng)權(quán)者而言，猶如芒刺在背，使其在行使權(quán)力的過程中不敢膽大妄為、徇私枉法；如果有人敢越雷池，一旦曝光，便很難在眾目睽睽之下逃脫責(zé)任和法律法規(guī)的追究。
　　去年發(fā)生在日本政壇的對(duì)政府不信任案便是典型案例。2010年6月8日，新上任的民主黨首相菅直人率領(lǐng)內(nèi)閣亮相，第二天就遭遇《讀賣新聞》的當(dāng)頭一棒：菅直人的親信、剛剛擔(dān)任大臣的荒井聰借用友人公寓作為個(gè)人政治后援會(huì)辦公室，并以租房的名義虛報(bào)開支，在過去幾年中騙取公款上千萬日元。對(duì)此，各大在野黨紛紛要求菅直人立即將荒井聰免職，并稱將追究菅直人的任命責(zé)任。隨即，在野的自民黨向眾議院提出了針對(duì)菅直人內(nèi)閣的不信任決議案，盡管在眾議院全體會(huì)議的表決中不信任提議案被否決，但新聞?shì)浾摵驼h監(jiān)督的過程和力度可見一斑。
　　發(fā)生在英國的議員“騙補(bǔ)門”事件也是社會(huì)監(jiān)督的好案例。2009年初，英國審計(jì)員托馬斯?萊格受議會(huì)委托，調(diào)查近年來議會(huì)下院議員的津貼報(bào)銷情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，752名前議員或現(xiàn)任議員中，392人曾超額或以虛假名目領(lǐng)取補(bǔ)貼，總額達(dá)112萬英鎊?！膀_補(bǔ)門”事件被《每日電訊報(bào)》曝光后，輿論嘩然，抨擊之聲四起，民眾由此對(duì)議員失去信任。對(duì)此，當(dāng)時(shí)執(zhí)政的工黨領(lǐng)袖布朗和在野的保守黨領(lǐng)袖卡梅倫都做出回應(yīng)，表明自己理解公眾的憤怒心情，催促議員退款。同時(shí)，有關(guān)方面依法依規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究，多名工黨和保守黨議員因“騙補(bǔ)門”事件付出停職或辭職的代價(jià)。英國下議院議長邁克爾?馬丁則因?qū)Υ耸聭?yīng)對(duì)不力，成為300多年來英國首位被迫下臺(tái)的下議院議長。另有不少議員因“騙補(bǔ)門”聲譽(yù)掃地而宣布不再參加6月舉行的議會(huì)大選，為此斷送了自己的政治前程。此外，朝野兩黨都在反思，希圖找到辦法，堵住制度的漏洞，重塑民眾對(duì)議員的信任。當(dāng)時(shí)執(zhí)政的工黨出臺(tái)了新的規(guī)定，禁止議員購買第二套住房，不允許他們使用納稅人的錢雇用親屬作為工作人員。
　　在一些轉(zhuǎn)型國家，由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型，與之相配套的制度建設(shè)滯后，從而使腐敗呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。在這種情況下，就更需要社會(huì)權(quán)利的監(jiān)督：一方面它可以使當(dāng)權(quán)者有所顧忌，有所收斂；另一方面可以促進(jìn)各種廉政制度的建立和完善。正是在社會(huì)權(quán)利監(jiān)督的壓力下，一些制度從無到有，并在公眾的監(jiān)督下不斷完善。
　　俄羅斯在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主國家轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)了腐敗高發(fā)態(tài)勢(shì)，引起民眾的強(qiáng)烈不滿，并由此引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。鑒于此，俄羅斯近年來也在大張旗鼓地反腐敗。2008年3月，梅德韋杰夫就任俄羅斯總統(tǒng)10天后便憂心忡忡地指出：我們不能再等了，腐敗已變成一個(gè)制度性問題，我們應(yīng)該用制度性的對(duì)策來應(yīng)對(duì)這個(gè)問題。很明顯，腐敗對(duì)任何國家都是嚴(yán)重威脅，腐敗會(huì)損害商業(yè)環(huán)境、削弱國力和損害國家形象。最重要的是，腐敗會(huì)降低民眾對(duì)政府的信任。我們需要采取一攬子措施，我們需要一個(gè)國家性的反腐計(jì)劃。
　　同年12月，俄羅斯出臺(tái)了《反腐敗法》，其中規(guī)定國家公務(wù)員及其配偶、子女必須向稅務(wù)機(jī)關(guān)提交收入和財(cái)產(chǎn)等信息。與此同時(shí)，在不涉及國家機(jī)密的基礎(chǔ)上，申報(bào)資料將在媒體上公開。2009年4月，俄總統(tǒng)梅德韋杰夫和總理普京親自率領(lǐng)俄政府的各位副總理、部長集體在俄羅斯政府網(wǎng)上“曬家庭收入”，梅德韋杰夫總統(tǒng)又命令公布政府各部門官員的收入納稅清單。由此，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度在俄羅斯確立起來。雖然俄羅斯公眾對(duì)目前的官員申報(bào)并不滿意，但對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度認(rèn)可度頗高，認(rèn)為這一制度對(duì)反腐敗有益無害。因此，公眾輿論在質(zhì)疑官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)虛實(shí)的同時(shí)紛紛提出建議，要求各政府官員在公布年收入的同時(shí)，還要詳細(xì)公布這些收入的具體來源，并由獨(dú)立機(jī)構(gòu)核實(shí)有關(guān)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)。
　　任何制度都不是一蹴而就的，制度本身也有一個(gè)不斷完善的過程。同時(shí)，人們也不會(huì)抱有這樣的幻想，靠一個(gè)制度解決所有的問題。要害在于是否能正視現(xiàn)實(shí)，把迫切需要的制度建立起來，在實(shí)施中完善、完善中實(shí)施。在這個(gè)過程中，社會(huì)權(quán)利的監(jiān)督顯得尤為重要，對(duì)丑聞的揭露和抨擊，民眾的不滿和建言，社會(huì)的情緒和要求，對(duì)當(dāng)權(quán)者而言是壓力，也是解決問題的動(dòng)力；對(duì)社會(huì)而言，人們?cè)谑耐瑫r(shí)也能看到問題解決的希望。
　　
　　五、以法防腐治腐、保廉固廉
　　
　　法律是人類社會(huì)文明發(fā)展的產(chǎn)物，現(xiàn)代社會(huì)生活的規(guī)范和秩序有賴于法律的引導(dǎo)和保障。法治代替人治是人類政治文明發(fā)展的潮流和趨向。各國廉政建設(shè)的歷史和現(xiàn)實(shí)一再表明，法治比人治更可靠，成效更顯著、更長久。從各國廉政建設(shè)的立法看，主要分為三類。
　　一類是限權(quán)性立法。即依法界定各權(quán)力主體行使權(quán)力的邊界，規(guī)定行使權(quán)力的條件和程序，以使國家權(quán)力主體之間的權(quán)力制約制衡機(jī)制有法律的依據(jù)和保證，防止出現(xiàn)無限度、無定規(guī)的權(quán)力，進(jìn)而防止越權(quán)和權(quán)力的濫用，使以權(quán)力約束權(quán)力成為可能。這類立法主要是憲法、憲法修正案和基本法。例如，美國憲法規(guī)定，立法權(quán)屬于國會(huì)，國會(huì)兩院可以三分之二多數(shù)票提出聯(lián)邦憲法修正案。同時(shí)，憲法還規(guī)定，國會(huì)兩院先后通過的立法議案，要經(jīng)過總統(tǒng)簽署批準(zhǔn)后方能正式生效、付諸實(shí)施。也就是說，總統(tǒng)有“立法否決權(quán)”。當(dāng)然，這一權(quán)力是相對(duì)的而不是絕對(duì)的，總統(tǒng)否決某項(xiàng)法案后，參議院和眾議院各以三分之二多數(shù)票重新通過這一法案后，則總統(tǒng)對(duì)該項(xiàng)法案的否決就被國會(huì)推翻，該項(xiàng)法案自然生效。法國憲法規(guī)定，政府決定并指導(dǎo)國家的政策，同時(shí)把修正憲法的提案權(quán)賦予政府總理，規(guī)定總理可根據(jù)執(zhí)政需要，建議總統(tǒng)提出修正憲法的提案，但該提案要由議會(huì)兩院表決通過后才能成立，議會(huì)有權(quán)否決提案。
　　再如，在一些國家立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制衡中有一個(gè)“殺手锏”，即對(duì)政府提起“彈劾案”和“不信任案”，并且為防止對(duì)此權(quán)力的濫用，在憲法和基本法中對(duì)這一權(quán)力的行使都有明確的規(guī)定。美國憲法規(guī)定，國會(huì)眾議院有對(duì)政府官員乃至總統(tǒng)提出彈劾動(dòng)議案的權(quán)力，參議院有審理彈劾案的權(quán)力，彈劾案經(jīng)過審理后只有獲得參議院三分之二多數(shù)票贊成才能成立。德國《基本法》規(guī)定的“不信任案”與英國、日本等國相比頗具特色，聯(lián)邦議院有權(quán)提出對(duì)聯(lián)邦政府的“建設(shè)性不信任案”。所謂建設(shè)性不信任案，是指當(dāng)聯(lián)邦議院對(duì)現(xiàn)任政府的施政方針不滿意、不支持，從而想把他拉下馬時(shí)，必須先選出繼任總理人選，然后才能提出對(duì)現(xiàn)任政府的“不信任案”，這就增加了難度。因此，《基本法》實(shí)施50多年來，德國聯(lián)邦議院對(duì)聯(lián)邦政府提出的“建設(shè)性不信任案”總共只有兩次，一次成功，一次流產(chǎn)。
　　另一類是廉政規(guī)范性立法，以法律的規(guī)范為公職人員提供一種道德尺度，告知他們什么可以做，怎樣做是正確的、許可的；什么不可以做，怎么做是錯(cuò)誤的、不允許的，以此保證公職人員行使權(quán)力的行為合乎公共職位的規(guī)范要求，從而使官員的道德和行為規(guī)范不僅依靠社會(huì)輿論及個(gè)人信念來維持，而是依靠法律的權(quán)威性來保證，防止官員不正當(dāng)謀取私利。這些廉政規(guī)范性立法的主要內(nèi)容大致有四個(gè)方面。(1)限制接受禮品的規(guī)定。如《美國聯(lián)邦政府組織法與雇員法》規(guī)定：政府工作人員不能向上級(jí)官員贈(zèng)送禮品，不能接受比他工資低的工作人員的禮品，違反上述法律規(guī)定者應(yīng)開除職務(wù)。《英國文官守則》規(guī)定：公職人員不得接受與工作有關(guān)的個(gè)人或組織贈(zèng)送的禮品、酬金和饋贈(zèng)，如果處于外交禮節(jié)不便謝卻，接受禮品前應(yīng)事先請(qǐng)示，事后禮品交公處理。芬蘭法律規(guī)定，公務(wù)員不能接受價(jià)值較高的禮品，如禮品超過15歐元，就要上交并備案。(2)限制政府官員兼職的規(guī)定。如《聯(lián)邦德國公務(wù)員法》規(guī)定，原則上公務(wù)員不得兼任社會(huì)和私人性職務(wù)。只有在三種情況下才可以，即授權(quán)兼職、，批準(zhǔn)兼職和自由兼職(從事文學(xué)、藝術(shù)創(chuàng)作和科學(xué)研究活動(dòng)等)。(3)嚴(yán)禁假公濟(jì)私和鋪張浪費(fèi)的規(guī)定。如美國《從政道德法》規(guī)定：不準(zhǔn)現(xiàn)任官員接受游說者的錢財(cái)報(bào)酬。公務(wù)人員必須將官方津貼用于官方公務(wù)開支，不能挪用于個(gè)人開支，否則以“非法有罪”論處。(4)對(duì)政府官員離職后利用原來職位的影響獲得不正當(dāng)利益的限制規(guī)定。如美國對(duì)公職人員離職和退休后從事與其職務(wù)或工作有關(guān)的商業(yè)活動(dòng)規(guī)定了1年至2年的“冷卻限制期”或終身的“禁止期”。
　　再一類是反腐敗懲治性立法。這類法律主要寫明公職人員一旦有某種違法行為，將給予什么樣的懲罰。相對(duì)于規(guī)范性立法而言，它的功能是追懲性的，是事后的懲罰。它對(duì)廉政建設(shè)的重要性在于告知人們，任何公職人員的腐敗行為都要付出成本代價(jià)，是要受到懲治的。這也是廉政規(guī)范性立法的規(guī)定得以遵守的保障。如芬蘭的《公務(wù)刑法》明確規(guī)定：政府官員不得接受賄賂，絕對(duì)禁止公務(wù)員利用職權(quán)謀取任何好處，否則將以受賄罪被處以罰款直至被判處徒刑。公務(wù)員接受金錢、珠寶、家用電器、低利息貸款、免費(fèi)出行等都可被視為接受賄賂，甚至接受榮譽(yù)頭銜和有關(guān)部門的推薦也可能被視為受賄。在芬蘭，行賄受賄受到的懲罰以罪行嚴(yán)重程度劃分，從一般性罰款到判處最高達(dá)4年的監(jiān)禁。公務(wù)員如果被指受賄，一旦罪名成立，將被立即免職。再如，在德國，雖然沒有專門的反腐敗懲治性法律，但每個(gè)公務(wù)員在上崗前需簽訂“廉政合約”并在國旗下宣誓，承諾嚴(yán)格遵守《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》，一旦有人違反就會(huì)被視為與其它刑事案件一樣的犯罪，罪名如果成立，不僅要被判1天到10年的有期徒刑，而且還會(huì)被罰得傾家蕩產(chǎn)。新加坡的《防止貪污法》規(guī)定：控方一旦證明被告生活闊氣，超過他的收入所能承受的程度，或是擁有同收入不相稱的財(cái)產(chǎn)，法庭就可以以此作為被告已經(jīng)受賄的佐證。該法對(duì)賄金沒有作最低限額的說明，所以即使收受最少的賄金，也可作為貪污受賄處理。
　　從各國反腐防腐的經(jīng)驗(yàn)看，要依法生廉、依法保廉，光有各式各樣的法律文本是不夠的。嚴(yán)密的立法固然重要，但是更重要的是必須做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，而且是法律面前人人平等，否則再精密的法律也只是紙上談兵。在最清廉的國家，法律就是至上權(quán)威，維護(hù)法律尊嚴(yán)是全民的共同責(zé)任。在那里，法律就是“高壓線”，上至總統(tǒng)下至普通官員都不得逾越，法律的剛性得以充分實(shí)現(xiàn)，法律的權(quán)威得到尊崇。而在一些發(fā)展中國家，雖然也有各種各樣的廉政立法和反腐敗立法，但往往是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，加之超越法律之外的各種特權(quán)，以至于法律的權(quán)威并沒有建立起來，法律的效能也就大打折扣。在這種情況下，以法生廉、依法保廉很難實(shí)現(xiàn)。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]休謨政治文論選[M].北京:商務(wù)