● 本刊特約記者 劉雨辰

發(fā)展黨內(nèi)民主需要系統(tǒng)的“制度設(shè)計(jì)”
——訪中共中央黨校黨建部主任王長(zhǎng)江教授

● 本刊特約記者 劉雨辰

記者：近些年來(lái)特別是黨的十七大以來(lái)，我們黨高度重視黨內(nèi)民主建設(shè)，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上都在不斷深化。但我們也注意到，在發(fā)展黨內(nèi)民主過(guò)程中仍然存在不少新情況、新問(wèn)題，需要更加深入的理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新。您認(rèn)為當(dāng)前迫切需要解決什么問(wèn)題？

王長(zhǎng)江：近些年來(lái)，黨內(nèi)民主建設(shè)雖然在理論和實(shí)踐上都得到了深化，但是，要把我們黨提出的“黨內(nèi)民主是黨的生命”真正落到實(shí)處，還必須從制度上加以保證。也就是說(shuō)，黨內(nèi)民主必須最終形成制度，應(yīng)當(dāng)對(duì)黨內(nèi)民主制度加以系統(tǒng)設(shè)計(jì)。

記者：如何對(duì)黨內(nèi)民主進(jìn)行“制度設(shè)計(jì)”呢？

王長(zhǎng)江：聯(lián)系我國(guó)當(dāng)前黨內(nèi)民主建設(shè)的實(shí)際，黨內(nèi)民主的制度設(shè)計(jì)首先必須強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持三大原則。第一個(gè)是“公眾選擇”的原則。黨內(nèi)民主應(yīng)遵循民主政治的一般的、普遍性的原則。在代議制民主條件下，授權(quán)是民主運(yùn)作的邏輯起點(diǎn)。公民是公共權(quán)力的所有者，是有權(quán)決定把權(quán)力交給誰(shuí)來(lái)掌握的主人。因此，選擇掌權(quán)者，把權(quán)力授予他們，是民主的前提。沒(méi)有這個(gè)選擇，民主就無(wú)從談起。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)的體制下，干部脫離群眾的現(xiàn)象至今依然沒(méi)有得到扭轉(zhuǎn)，其根本原因不是干部不想聯(lián)系群眾，不想得到老百姓的支持、擁護(hù)和認(rèn)可，而是向上負(fù)責(zé)的體制使得他們不需要向群眾負(fù)責(zé)，因?yàn)樗麄冋莆盏臋?quán)力來(lái)自上級(jí)授權(quán)，不是從老百姓那里得到的。因此，干部同群眾保持血肉聯(lián)系的要求只是停留在作為干部作風(fēng)來(lái)倡導(dǎo)的層面上，它的無(wú)力、無(wú)效是顯而易見(jiàn)的。要從根本上消除一些干部脫離群眾的現(xiàn)象，只有落實(shí)公眾選擇的原則，讓群眾享有干部選擇權(quán)，才能使干部將對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)結(jié)合起來(lái)、真正地而不是口頭地落實(shí)執(zhí)政為民。

記者：“公眾選擇”的原則會(huì)不會(huì)和我們黨一貫堅(jiān)持的“黨管干部”的原則相沖突呢？

王長(zhǎng)江：一些人存在著把二者看作是相沖突的簡(jiǎn)單化認(rèn)識(shí)。比如有人說(shuō)，如果真正落實(shí)了“公眾選擇”的原則，掌權(quán)者真由人民來(lái)挑選，“黨管干部”的原則就會(huì)被架空，黨對(duì)干部的領(lǐng)導(dǎo)就不復(fù)存在。的確，“黨管干部”是黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的典型體現(xiàn)。事實(shí)上，任何國(guó)家的執(zhí)政黨，都千方百計(jì)地把官員的任用權(quán)牢牢地控制在手中。因此，“黨管干部”的原則我們必須堅(jiān)持。問(wèn)題不在于要不要黨控制官員的任用權(quán)，而在怎樣控制才科學(xué)。西方現(xiàn)代國(guó)家政黨對(duì)官員任用權(quán)的控制之所以被公眾普遍接受，就因?yàn)闊o(wú)論其控制多么嚴(yán)格，都始終給公眾留下了選擇的空間。中國(guó)的問(wèn)題在于，許多人把“黨管干部”簡(jiǎn)單地理解為“管人頭”、“黨委、組織部門(mén)甚至?xí)浾f(shuō)了算”，把“黨管干部”的原則和公眾的選擇權(quán)對(duì)立起來(lái)了。應(yīng)當(dāng)明確，“黨管干部”是有邊界的，就是：黨在干部的培養(yǎng)、使用、任免等各個(gè)環(huán)節(jié)都可以充分地發(fā)揮自己的影響，但不能架空、取消甚至侵犯公眾的選擇權(quán)。這應(yīng)當(dāng)作為“黨管干部”原則的底線。否則，就違背了民主政治的基本精神。

記者：第二個(gè)原則是什么呢？

王長(zhǎng)江：就是“大眾參與”的原則?，F(xiàn)在，公眾的民主意識(shí)正隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷增強(qiáng)，對(duì)公共事務(wù)的廣泛參與越來(lái)越成為公眾的自覺(jué)行為。這是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)以認(rèn)可公眾對(duì)利益的正當(dāng)追求為基礎(chǔ)和前提，相應(yīng)就產(chǎn)生了民主的訴求，這種訴求，誰(shuí)也無(wú)法阻擋。

記者：在此方面，近年來(lái)有不少人以國(guó)民文化素質(zhì)為由，認(rèn)為擴(kuò)大公眾的民主參與，會(huì)出現(xiàn)社會(huì)混亂、失控，甚至無(wú)政府狀態(tài)。對(duì)此該怎么看？

王長(zhǎng)江：文化素質(zhì)不決定民主該不該搞，文化素質(zhì)只決定民主水平的高低。由于公眾的整體文化素質(zhì)確實(shí)不高，又缺乏民主訓(xùn)練，不加以引導(dǎo)，的確很容易使民主處于無(wú)政府狀態(tài)。但是，這不能作為不搞民主的理由。只要發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向不變，民主的呼聲就只能越來(lái)越高。執(zhí)政黨的責(zé)任和能夠做的事情，就是為民主的發(fā)展提供指導(dǎo)，把它引導(dǎo)到“有序”上來(lái)。

記者：那么“大眾參與”的原則給執(zhí)政黨提出哪些要求？

王長(zhǎng)江：“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，是“大眾參與”的前提。目前來(lái)看，一個(gè)重要內(nèi)容就是推行“黨務(wù)公開(kāi)”，加強(qiáng)黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度。實(shí)事求是地說(shuō)，我黨在許多方面還自覺(jué)不自覺(jué)地保留著革命黨時(shí)期的一些工作習(xí)慣和思維方式。保密、紀(jì)律對(duì)一個(gè)政黨來(lái)說(shuō)是必要的，但用它來(lái)封鎖信息，使得許多本來(lái)可以通過(guò)正常渠道獲得的信息“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”，不但使黨員有強(qiáng)烈的挫折感，而且其他信息的流行會(huì)大大沖淡主導(dǎo)的聲音，使黨組織和黨員的活動(dòng)陷于被動(dòng)。在信息傳播技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，這種以保密為由來(lái)封鎖信息的做法，已經(jīng)完全不合時(shí)宜了。但是，“黨務(wù)公開(kāi)”不是黨內(nèi)所有的事情都公開(kāi)。畢竟，政黨作為一種組織，總有自己的內(nèi)部事務(wù)。從這個(gè)角度說(shuō)，“內(nèi)外有別”是正常的。問(wèn)題在于，一方面，我們強(qiáng)調(diào)“內(nèi)外有別”，另一方面，又對(duì)什么應(yīng)該公開(kāi)，什么可以不公開(kāi)沒(méi)有明確的規(guī)范，隨意性過(guò)大。所以，除了應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)今實(shí)際大大限制保密范圍，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)黨章和其他法規(guī)把黨務(wù)公開(kāi)及其內(nèi)容明確規(guī)定下來(lái)，全黨依章辦事，減少隨意性。應(yīng)該看到，加強(qiáng)黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度，有利于增強(qiáng)黨員的忠誠(chéng)感和自豪感。尤其是，黨內(nèi)重大事務(wù)的決策，如黨的路線方針政策的決定，不但應(yīng)吸收廣大黨員參與，還應(yīng)該吸收廣大公眾參與進(jìn)來(lái)。這實(shí)際上是把執(zhí)政黨的決策轉(zhuǎn)化為國(guó)家和政府決策的一個(gè)非常有效的環(huán)節(jié)。

還應(yīng)該注意到，鼓勵(lì)黨員積極參與黨內(nèi)事務(wù)的管理，是政治動(dòng)員的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這當(dāng)然不等于說(shuō)黨內(nèi)所有的事情都要全體黨員來(lái)參與。適時(shí)進(jìn)行政治動(dòng)員，使全黨保持激揚(yáng)的精神，是十分必要的。然而，過(guò)分的政治動(dòng)員，又會(huì)使公眾期望過(guò)高，可能提出非理性的政治目標(biāo)，導(dǎo)致政治“過(guò)熱”。我們要切忌動(dòng)輒開(kāi)展大規(guī)模政治動(dòng)員來(lái)推進(jìn)政治參與的老套路，避免墜入意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論的陷阱。但是，黨內(nèi)的政治參與應(yīng)當(dāng)張弛有度。比如，關(guān)系到全黨和每個(gè)黨員的重大方向性問(wèn)題的決定，如黨綱的確定、黨章的修改等，應(yīng)當(dāng)動(dòng)員盡可能廣泛的黨內(nèi)參與；授權(quán)層面的民主選舉，越是靠近基層（如縣以下），越應(yīng)擴(kuò)大直接選舉，高層（如省以上）則宜采用間接選舉，注意不被民粹主義民主觀帶入誤區(qū)；行使權(quán)力層面的民主，則主要應(yīng)靠各種各樣的監(jiān)督來(lái)體現(xiàn)。

記者：第三個(gè)原則是什么？

王長(zhǎng)江：就是“整體推進(jìn)”的原則。主要包括以下內(nèi)容：

一是要對(duì)執(zhí)政黨運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)綜合考慮，配套改革。在權(quán)力授受環(huán)節(jié)上的民主，主要體現(xiàn)在選舉過(guò)程中。普通黨員有權(quán)選擇由誰(shuí)來(lái)代表他們掌握和行使公共權(quán)力；在決策環(huán)節(jié)上的民主，主要體現(xiàn)在，掌權(quán)者在行使權(quán)力時(shí)力求吸收更加廣泛的民眾和專家參與意見(jiàn)。在監(jiān)督環(huán)節(jié)上的民主，主要體現(xiàn)在，決策的落實(shí)和執(zhí)行離不開(kāi)廣大公眾的參與。而且，作為黨內(nèi)權(quán)力的所有者，普通黨員有權(quán)對(duì)整個(gè)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程實(shí)施監(jiān)督。民主的這些環(huán)節(jié)相互連接，相輔相成，構(gòu)成一個(gè)完整的系統(tǒng)，哪個(gè)環(huán)節(jié)都不可缺少。

二是要求理順現(xiàn)有規(guī)則的邏輯。比如，要加大黨內(nèi)民主選舉的力度，就必須相應(yīng)地限制隨意調(diào)動(dòng)選舉產(chǎn)生的干部的現(xiàn)象。實(shí)際上對(duì)應(yīng)該由選舉產(chǎn)生的干部長(zhǎng)期實(shí)行任命制和變相任命制，是黨內(nèi)責(zé)任關(guān)系紊亂的根本原因?？偨Y(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，我們已經(jīng)提出了嚴(yán)格限制隨意調(diào)動(dòng)任期干部的規(guī)定。僅此還不夠。除了選舉產(chǎn)生的干部不能隨意調(diào)動(dòng)，干部交流、任用、異地任職、任職資格、政績(jī)考評(píng)等方面的制度，也都不應(yīng)違背責(zé)任關(guān)系的要求，而應(yīng)根據(jù)責(zé)任關(guān)系的要求作出調(diào)整和修改。

三是要求對(duì)各級(jí)組織的相應(yīng)責(zé)任和權(quán)力加以規(guī)范。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)實(shí)行統(tǒng)一綱領(lǐng)和紀(jì)律的黨，下級(jí)組織服從上級(jí)組織、向上級(jí)組織負(fù)責(zé)，才能保證實(shí)現(xiàn)黨的整體目標(biāo)，完成黨的中心任務(wù)，即對(duì)上負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，作為一個(gè)實(shí)行黨內(nèi)民主的黨，各級(jí)掌權(quán)者又必須體現(xiàn)授權(quán)給他們的廣大黨員的意志，即對(duì)下負(fù)責(zé)。把對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，保持一致性，是黨的活動(dòng)科學(xué)化的關(guān)鍵所在。過(guò)去，往往靠上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織的強(qiáng)制和命令，限制和犧牲黨內(nèi)民主，來(lái)達(dá)到一致性?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前黨內(nèi)存在的一些矛盾，很大程度上和這種狀況有關(guān)。解決的出路，在于把各級(jí)黨組織的權(quán)力和責(zé)任規(guī)范起來(lái)，各施其權(quán)，在黨內(nèi)做到有法可依，有規(guī)可循。

四是要求從系統(tǒng)論上認(rèn)識(shí)問(wèn)題。權(quán)力授受、權(quán)力決策和權(quán)力監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的民主是相互影響、相互作用的。例如，事實(shí)上，并非任何一種監(jiān)督都是民主。就監(jiān)督的性質(zhì)而言，存在著兩種監(jiān)督：行政監(jiān)督（自上而下的監(jiān)督）和民主監(jiān)督（自下而上的監(jiān)督）。監(jiān)督的主體不同，監(jiān)督的取向相反。如果只關(guān)注前一種監(jiān)督而忽略后一種監(jiān)督，通常會(huì)導(dǎo)致權(quán)力過(guò)度集中和過(guò)度膨脹，結(jié)果是損害民主，而不是加強(qiáng)了民主。

五是要超越黨的自身建設(shè)，從政治發(fā)展的角度看問(wèn)題。不管愿意不愿意，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益分化是大勢(shì)所趨。在公眾利益意識(shí)不斷增強(qiáng)的情況下，不同利益之間的博弈也成了一種再正常不過(guò)的現(xiàn)象。相應(yīng)地，黨內(nèi)也會(huì)出現(xiàn)反映不同群體利益訴求的觀點(diǎn)和主張。

六是要求有一個(gè)對(duì)黨和整個(gè)政治體制的運(yùn)作進(jìn)行整體設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)除了政策建議權(quán)之外，不應(yīng)有任何實(shí)質(zhì)性權(quán)力。這樣，它才能站在全國(guó)、全黨和全體人民的立場(chǎng)上，著眼宏觀，研究全局。

記者：黨內(nèi)民主制度設(shè)計(jì)具體該從哪些方面著手呢？

王長(zhǎng)江：在我看來(lái)，黨內(nèi)民主的主要內(nèi)容包括實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性的選舉、改善黨代表大會(huì)的運(yùn)作、用發(fā)展黨內(nèi)民主推動(dòng)黨政關(guān)系的調(diào)整。總的思路，一是增強(qiáng)黨的活力。二是以黨內(nèi)民主帶動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)民主。中國(guó)的民主和經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，是由執(zhí)政黨主導(dǎo)、政府主導(dǎo)的，即有序民主。什么叫有序？就是以黨內(nèi)民主帶動(dòng)和促進(jìn)人民民主和社會(huì)民主，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主和社會(huì)民主的良性互動(dòng)。

記者：能否談?wù)勅绾螌?shí)行“競(jìng)爭(zhēng)性的選舉”？

王長(zhǎng)江：實(shí)事求是地說(shuō)，我們過(guò)去無(wú)論是在政治體制中，還是在黨內(nèi)生活中，確實(shí)都缺乏民主意義上的競(jìng)爭(zhēng)。公眾做出這種判斷的依據(jù)主要有兩條：第一，我們不允許其他政黨和共產(chǎn)黨一起平等地競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)政權(quán)；第二，黨內(nèi)實(shí)行的是任命制或變相任命制，由領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)、而不是由公眾和普通黨員來(lái)決定執(zhí)政人選。但是，社會(huì)主義政治既然定義為一種民主政治，就應(yīng)當(dāng)是有競(jìng)爭(zhēng)的政治。真的讓人民有權(quán)選擇自己的掌權(quán)者，讓有心承擔(dān)這一角色的人來(lái)平等競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)證明，這條基本原則不容超越。越過(guò)了這一點(diǎn)，民主便失去了前提。蘇聯(lián)模式的“社會(huì)主義民主”之所以不成功，之所以在民主政治的浪潮中失去了合法性，首先是因?yàn)楸畴x了這一條原則。

那么，競(jìng)爭(zhēng)以什么方式來(lái)體現(xiàn)？在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作的格局下，應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)性選舉，作為發(fā)展黨內(nèi)民主的根本環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)所造成的缺陷，要靠這個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)彌補(bǔ)?，F(xiàn)在，我們已經(jīng)把過(guò)去“由少數(shù)人在少數(shù)人中選人”變成了“由較多一些人在較多一些人中選人”（即所謂“公推公選”）。這是很大的進(jìn)步，但是還不夠，還應(yīng)該繼續(xù)朝著“由多數(shù)人在較多的人中選人”的方向前進(jìn)，即在廣大黨員中實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性的選舉。

其實(shí)，這幾年來(lái)，一些地方和基層黨組織已經(jīng)在黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉方面開(kāi)展了大量有益的嘗試和探索，并且取得了積極成果。一些地方推行黨代表直選，實(shí)行支部“兩票制”選舉，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子直選等，至少在推舉候選人這個(gè)環(huán)節(jié)上，不同程度地把差額競(jìng)爭(zhēng)引入其中。在上述實(shí)踐的基礎(chǔ)上，在十七大進(jìn)一步明確了黨內(nèi)民主發(fā)展方向的情況下，黨內(nèi)逐步開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)性選舉的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。在發(fā)展黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉方面，我有如下建議：一是在地方和基層黨組織中廣泛推行競(jìng)爭(zhēng)性選舉；二是允許候選人開(kāi)展各種競(jìng)選活動(dòng)，這種為適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性選舉而出現(xiàn)的競(jìng)選活動(dòng)，不同于作為一項(xiàng)重要組織原則的黨內(nèi)禁止派別活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)允許，而不應(yīng)當(dāng)合理的不合理的都用“拉票”的概念一鍋燴而否定之；三是調(diào)整現(xiàn)有干部任用和管理制度，實(shí)行任期制，廢止現(xiàn)行干部任職年齡層層限制制度，改善干部異地交流制度，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)。

記者：應(yīng)該如何“改善黨代表大會(huì)的運(yùn)作方式”？

王長(zhǎng)江：代議制民主是現(xiàn)代民主政治主要的形式。代表大會(huì)是廣大黨員直接授權(quán)的機(jī)構(gòu)。發(fā)展黨內(nèi)民主，首先要使黨代表大會(huì)名副其實(shí)。我們黨很早就認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)。50年前，為發(fā)揮代表大會(huì)的作用，我們黨提出“黨代會(huì)常任制”的概念，表達(dá)了通過(guò)讓黨代會(huì)和黨代表真正起作用來(lái)發(fā)展黨內(nèi)民主的設(shè)想。上世紀(jì)80年代后期以來(lái)，一些地方還相繼開(kāi)展了黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)。通過(guò)這些試點(diǎn)，公眾似乎已經(jīng)形成共識(shí)：可以把黨代會(huì)常任制作為發(fā)展黨內(nèi)民主的重要途徑。遺憾的是至今仍然停留在試點(diǎn)階段，甚至還有些步履維艱。因此，應(yīng)當(dāng)痛下決心加快推進(jìn)黨代會(huì)常任制的步伐。

當(dāng)前推進(jìn)黨代會(huì)常任制，迫切需要解決三個(gè)問(wèn)題：一是代表大會(huì)的定位問(wèn)題。黨的代表大會(huì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)。但是，按照現(xiàn)行黨章，同一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)不是一個(gè)，而是兩個(gè)：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)?！痹诮裉鞂?shí)行黨代會(huì)常任制的情況下，有必要反思上述關(guān)于黨代會(huì)的定位?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，不加區(qū)別地把兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)并提的定位是一種矛盾的、不規(guī)范的提法，邏輯上有問(wèn)題，在制度安排上也為委員會(huì)凌駕于代表大會(huì)之上留下了空間。二是代表大會(huì)的組織形式問(wèn)題。在黨代會(huì)下建立常設(shè)機(jī)構(gòu)，是推動(dòng)黨代會(huì)常任制的客觀要求，也是黨代會(huì)常任制運(yùn)轉(zhuǎn)的根本組織保證。在黨代會(huì)常任制試點(diǎn)過(guò)程中，一些地方嘗試了不同的組織形式。例如，一些地方建立了黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，負(fù)責(zé)組織黨代表們的活動(dòng)。辦公室或者設(shè)在組織部門(mén)，作為其中的一個(gè)科室開(kāi)展工作；或者設(shè)在黨委之下，日常工作掛在組織部。這種嘗試是有益的，但關(guān)系卻沒(méi)有理順。因?yàn)樗茨芙鉀Q一個(gè)根本的邏輯矛盾：代表大會(huì)作為一個(gè)地方黨的最高機(jī)關(guān)，它的活動(dòng)怎能納入黨委、甚至黨委一個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)之下？解決這個(gè)問(wèn)題，只能通過(guò)建立真正的代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)解決。三是代表構(gòu)成問(wèn)題。黨代會(huì)要真正起到黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，就不能像現(xiàn)在這樣，廣大黨員千辛萬(wàn)苦選出的代表，只是參加一次投票儀式。代表必須能夠切實(shí)參與到履行代表大會(huì)職責(zé)的各項(xiàng)工作中。代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的組織保證。原則上應(yīng)當(dāng)是每個(gè)代表至少參加代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)中的一個(gè)機(jī)構(gòu)（委員會(huì)）。和人民代表大會(huì)一樣，黨代會(huì)的主要職責(zé)是議事決事。這樣，應(yīng)切實(shí)扭轉(zhuǎn)把黨代表僅僅作為政治榮譽(yù)和政治待遇的觀念，逐步改變以此來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)各行業(yè)的勞動(dòng)模范、英雄人物的做法，把真正有政治參與能力的人吸收到黨代表隊(duì)伍中來(lái)，提高代表的整體履職水平。

記者：那么，怎樣推動(dòng)黨政關(guān)系的調(diào)整？

王長(zhǎng)江：作為執(zhí)政黨，發(fā)展黨內(nèi)民主絕不只是黨自己的事情，必然涉及黨和其他政治要素的關(guān)系調(diào)整，涉及整個(gè)政治體制的改革。從這個(gè)角度講，推進(jìn)黨內(nèi)民主，著眼點(diǎn)固然首先在黨自身，但必須同時(shí)把整個(gè)政治體制及其運(yùn)作都納入視野。

首當(dāng)其沖的是黨代會(huì)和人民代表大會(huì)之間的關(guān)系。這有一系列問(wèn)題需要思考和解決：黨代會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。兩個(gè)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，理論上可以說(shuō)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主的統(tǒng)一。但是，在實(shí)際運(yùn)行中，如果制度不合理、程序不科學(xué)，其效果往往不是統(tǒng)一，而是矛盾：要么是黨來(lái)決定一切問(wèn)題而人民代表大會(huì)流于形式，要么是人民代表大會(huì)成為真正的權(quán)力主體而架空和虛化黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是其一。其二，黨代表若由黨員選出，那么，對(duì)于黨推薦到執(zhí)政崗位的執(zhí)政骨干，他們便有了決定權(quán)。但是，從法理上講，掌握公共權(quán)力的人，又應(yīng)該是由人民代表來(lái)確定的。在中國(guó)，我們只有一個(gè)執(zhí)政黨。執(zhí)政黨的代表大會(huì)做出的選擇，譬如說(shuō)，確定了自己的推薦人選，這個(gè)人肯定當(dāng)選。這樣一來(lái)，公眾的選擇權(quán)就會(huì)落空，這就違背了公眾選擇的原則?？梢哉f(shuō)，這些問(wèn)題不解決，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主的統(tǒng)一就只能停留在理論上，而無(wú)法落實(shí)。我們可以設(shè)想把黨代會(huì)和人民代表大會(huì)套在一起開(kāi)，來(lái)解決上述矛盾。這類似于每年二三月間人大會(huì)議和政協(xié)會(huì)議交錯(cuò)舉行的方式。具體的交錯(cuò)形式，可以采取黨代會(huì)稍先、人代會(huì)稍后的做法。同時(shí)，由于黨代會(huì)不再只是簡(jiǎn)單的選舉和聽(tīng)?zhēng)讉€(gè)報(bào)告，而是充分討論國(guó)家發(fā)展的一系列重大戰(zhàn)略問(wèn)題，提出自己的執(zhí)政綱領(lǐng)和決策建議，其會(huì)期應(yīng)延長(zhǎng)，短則半月，長(zhǎng)則一個(gè)月甚至更多。相對(duì)于要做出的重大決策，五年一次的代表大會(huì)有一兩個(gè)月的會(huì)期并不為過(guò)。相反，會(huì)期太短，討論不充分、無(wú)法展開(kāi)，恰恰最容易變成走形式。

其次是黨和政府行政（即狹義的政府）的關(guān)系。在黨的代表大會(huì)回歸最高權(quán)力機(jī)關(guān)的定位后，現(xiàn)行的黨和政府行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系（即狹義上的黨政關(guān)系）也必須加以相應(yīng)調(diào)整。現(xiàn)行的黨和政府行政兩套系統(tǒng)事實(shí)上存在隸屬關(guān)系，這最早可以追溯到布爾什維克領(lǐng)導(dǎo)的蘇俄。那時(shí)，布爾什維克由于一舉奪得了全國(guó)政權(quán)，缺乏管理國(guó)家、處理行政事務(wù)的本領(lǐng)，只好留用大量舊的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員從事行政工作。為了保持政權(quán)的工人階級(jí)性質(zhì)，保證政權(quán)為勞動(dòng)階級(jí)服務(wù)，列寧想出了建立黨組織來(lái)監(jiān)督、指揮政府運(yùn)作的辦法。這在當(dāng)時(shí)不失為一個(gè)高招。但是，它留下的問(wèn)題也是顯而易見(jiàn)的：當(dāng)工人階級(jí)及其政黨有了執(zhí)政能力之后，為什么不可以直接取代政府？后來(lái)共產(chǎn)黨執(zhí)政過(guò)程中始終存在、同時(shí)也始終沒(méi)有找到解決辦法的黨政不分、以黨代政的弊端，便由此肇始。公共權(quán)力既有自己存在的客觀理由，也有自己運(yùn)行的客觀規(guī)律。至少到現(xiàn)在，這種情況無(wú)法改變。政黨取代政府的結(jié)果，不是政府被取代，而是政黨自己的國(guó)家化、行政化和官僚化。而且，在共產(chǎn)黨已經(jīng)完全能夠靠自己的力量來(lái)執(zhí)政的時(shí)代背景下，還維持黨政兩套龐大系統(tǒng)、靠黨委決策政府執(zhí)行的方法來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和治理國(guó)家，有些過(guò)時(shí)了。既然是執(zhí)政黨，就應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，然后通過(guò)憲法和法律規(guī)定的程序，把自己的優(yōu)秀分子輸送到政府機(jī)關(guān)中去，來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)政，而不是像現(xiàn)在這樣，通過(guò)把黨組織變成政府的上級(jí)、黨組織直接指揮政府來(lái)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。如果說(shuō)，當(dāng)我們事實(shí)上把黨委會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)時(shí)，這種體制的存在尚有些理由，那么，當(dāng)我們逐步把黨內(nèi)權(quán)力還給黨代表大會(huì)的時(shí)候，改變這種體制就勢(shì)在必行了。我們黨應(yīng)該選派自己最有能力的骨干參與公共權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)，而不是把他們留在公共權(quán)力之外，處于一種從體系外不合法理地干預(yù)公共權(quán)力運(yùn)作的狀態(tài)。實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉和黨代會(huì)、人代會(huì)套開(kāi)，為此提供了可能。在黨代表大會(huì)上推舉出的候選人，既是黨委員會(huì)的候選人，也是人大、政府職位的候選人，均實(shí)行差額推薦和選舉。由此帶來(lái)的黨的書(shū)記和行政負(fù)責(zé)人合一、使權(quán)力更加集中、因而更容易導(dǎo)致權(quán)力濫用的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)黨代會(huì)和人代會(huì)的監(jiān)督職能、充分發(fā)展社會(huì)監(jiān)督功能來(lái)解決，而不是通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的執(zhí)行權(quán)之間相互牽制的辦法來(lái)解決。

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