● 陳 怡

在區(qū)域化黨建實(shí)踐中探索黨對(duì)社會(huì)的科學(xué)化領(lǐng)導(dǎo)模式

● 陳 怡

區(qū)域化黨建是執(zhí)政黨應(yīng)對(duì)基層社會(huì)多樣化發(fā)展趨勢(shì)的戰(zhàn)略選擇。它實(shí)現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的體制創(chuàng)新，從封閉式內(nèi)循環(huán)向開放型網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變；黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的功能轉(zhuǎn)型，從行政包攬一切到協(xié)調(diào)服務(wù)社會(huì)；黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的機(jī)制突破，從各自為政到聯(lián)建聯(lián)動(dòng)；黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的內(nèi)容拓展，滿足黨員和群眾多層次的利益需求。

區(qū)域化黨建；探索；領(lǐng)導(dǎo)體制

隨著改革開放的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象和領(lǐng)域正在發(fā)生新的重大轉(zhuǎn)變，最突出的就是黨如何領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)這一重大而嶄新的領(lǐng)域。推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域黨建工作全覆蓋，構(gòu)建區(qū)域化黨建工作新格局，已成為黨建工作的新課題，成為加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。

所謂“區(qū)域化黨建”，就是在一定行政區(qū)域內(nèi)，如街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等，黨組織通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、非公經(jīng)濟(jì)和新社會(huì)組織等黨建資源整合、功能重組、任務(wù)重設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)黨的工作全面覆蓋和全體黨員無(wú)縫管理，達(dá)到激活機(jī)關(guān)黨建、實(shí)現(xiàn)非公經(jīng)濟(jì)和新社會(huì)組織黨建、強(qiáng)化社區(qū)黨建的目標(biāo)，打造區(qū)域內(nèi)各組織間的生活共同體、發(fā)展共同體和利益共同體。區(qū)域化黨建是執(zhí)政黨應(yīng)對(duì)基層社會(huì)多樣化發(fā)展趨勢(shì)的戰(zhàn)略選擇?；鶎由鐣?huì)越是多樣、多元，越是需要構(gòu)建一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，增強(qiáng)對(duì)各種社會(huì)力量的統(tǒng)籌、整合和引領(lǐng)。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的體制創(chuàng)新：封閉式內(nèi)循環(huán)向開放型網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變

自“支部建在連上”的原則確立以來(lái)，黨的基層組織一直采取“組織內(nèi)建黨組織”的方式，并以此為基礎(chǔ)形成了人員固定、邊界分明、職責(zé)明確的基層黨組織傳統(tǒng)形態(tài)。而其在人員流動(dòng)頻繁、組群興衰倏忽、價(jià)值取向多樣化、運(yùn)作機(jī)制不明晰的社會(huì)領(lǐng)域，將遭遇難以克服的困難。尤其隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市社區(qū)出現(xiàn)了許多新的領(lǐng)域、新的組織、新的群體，非公經(jīng)濟(jì)和新社會(huì)組織加快發(fā)展，農(nóng)民工和流動(dòng)黨員大量涌現(xiàn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、利益關(guān)系、分配方式等日益復(fù)雜和多樣化，城市社區(qū)出現(xiàn)了黨的建設(shè)空白領(lǐng)域和流動(dòng)黨員難管理等重大問(wèn)題。相對(duì)封閉獨(dú)立的機(jī)關(guān)黨建和社區(qū)黨建模式已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求。因此，必須要以創(chuàng)新的思路，使新型基層黨組織能夠突破行業(yè)局限，在區(qū)域范圍內(nèi)利用黨的各種支撐性組織資源，提升自身在建制上的靈活性和適應(yīng)性。

2004年在中央有關(guān)文件提出建立區(qū)域化大黨建格局要求后，中共上海市委在總結(jié)已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上，立足特大型城市實(shí)際，探索區(qū)域化黨建、加強(qiáng)基層社會(huì)管理，逐步形成了以社區(qū)（街道）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委為核心，居民區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，服務(wù)群眾為重點(diǎn)，駐區(qū)單位黨組織和全體黨員共同參與的黨建工作新格局。尤其是在城市社區(qū)，將全市街道黨工委統(tǒng)一調(diào)整為社區(qū)（街道）黨工委，增加了代表駐區(qū)單位、政府派出機(jī)構(gòu)、居民區(qū)的兼職委員，在其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下分別建立行政組織黨組、居民區(qū)黨委、綜合黨委，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)（基層簡(jiǎn)稱為“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制）。相對(duì)原來(lái)的街道黨工委體制而言，新的“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制通過(guò)吸納區(qū)域各類黨組織的代表參加，更具有區(qū)域代表性；通過(guò)從組織體制上打破單位、社區(qū)、行業(yè)黨組織之間的分割，能夠在更大范圍整合力量和資源，以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)打造黨建共同體，增強(qiáng)了黨組織的區(qū)域統(tǒng)籌能力。經(jīng)過(guò)幾年的努力，上海的區(qū)域化黨建新格局為破解黨建工作各自為政、條塊分割的難題，加強(qiáng)黨建資源和社會(huì)資源的集約利用，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)區(qū)域黨的組織和黨員的全面覆蓋，促進(jìn)區(qū)域和諧共建提供了有效的模式。

因此，區(qū)域化黨建實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)體制構(gòu)架的創(chuàng)新，突破傳統(tǒng)的“單位建黨”限制，向“區(qū)域統(tǒng)籌、動(dòng)態(tài)靈活”方向轉(zhuǎn)變。以“區(qū)域不變”應(yīng)“單位萬(wàn)變”，突破所有制類型與單位界限，在“兩新”組織和流動(dòng)黨員較集中的農(nóng)村、社區(qū)、商務(wù)樓宇、工業(yè)園區(qū)、專業(yè)市場(chǎng)地域，構(gòu)筑起城鄉(xiāng)覆蓋的機(jī)制開放、形態(tài)穩(wěn)定的區(qū)域性組織網(wǎng)絡(luò)。必須承認(rèn)，區(qū)域化黨建模式，契合了黨對(duì)社會(huì)化建設(shè)的需求和黨建科學(xué)化的要求，對(duì)形成政府、市場(chǎng)、社區(qū)組織之間的良性互動(dòng)和合作關(guān)系的迫切需要起到了推動(dòng)作用。與傳統(tǒng)體制下“單位黨建”模式相比，區(qū)域化黨建具有地域性、網(wǎng)絡(luò)性、多元性、開放性、整合性的特點(diǎn)，有利于把隸屬不同系統(tǒng)、掌握不同資源、比較松散的黨組織聯(lián)系成為緊密型的黨建共同體，形成全覆蓋、廣吸納、動(dòng)態(tài)開放的城鄉(xiāng)基層黨組織體系，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)黨建工作目標(biāo)、機(jī)制和行動(dòng)的一致性，同時(shí)更有利于基層黨建融入社會(huì)，使黨在新時(shí)期獲得更為廣泛的社會(huì)資源、政治資源與執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的功能轉(zhuǎn)型：從行政包攬一切到協(xié)調(diào)服務(wù)社會(huì)

在傳統(tǒng)封閉式的組織架構(gòu)下，基層黨組織的核心功能是通過(guò)行政權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)革命和生產(chǎn)的動(dòng)員與組織。而如今在區(qū)域化黨建格局的新形勢(shì)下，傳統(tǒng)黨組織的功能定位和工作方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)變化了的社會(huì)需求，其功能體系和政治作用出現(xiàn)了弱化趨勢(shì)，黨組織的內(nèi)在活力和戰(zhàn)斗力也有一定程度的降低。所以，基層黨組織必須順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換，并堅(jiān)持有所為、有所不為的原則，把黨組織從與行政權(quán)力的結(jié)合中分離出來(lái)，復(fù)歸政黨的政治功能。黨組織要從以往依賴行政手段包攬一切、決定一切，轉(zhuǎn)向依賴協(xié)調(diào)和服務(wù)來(lái)整合社會(huì)和服務(wù)社會(huì)。政黨要想發(fā)揮引導(dǎo)作用，只有整合、協(xié)調(diào)行政、群團(tuán)等各種資源，為社會(huì)各類人員提供生產(chǎn)、生活、權(quán)益、文化等多種服務(wù)，方能達(dá)到凝聚群眾、整合群眾的目的。

區(qū)域化黨建提供了基層黨組織一種完全不同于以往的全新領(lǐng)導(dǎo)方式的可能性，它要求黨組織既要協(xié)調(diào)駐區(qū)單位黨建，又要領(lǐng)導(dǎo)新社會(huì)組織黨建；既要鞏固原有以條為主的縱向黨建，又要拓展以塊為主的橫向黨建。這種對(duì)象的變化與拓展，使黨組織與其他組織之間除了保留原有的部分行政隸屬關(guān)系之外，還增加了大量的區(qū)域化的松散型的平等合作關(guān)系，因而在工作方式方法上，要更注重運(yùn)用民主協(xié)商、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共建共享、委托代理等社會(huì)化方法。這種協(xié)調(diào)、服務(wù)功能的定位，適應(yīng)了基層黨組織與社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展相一致的方向。因此，在新形勢(shì)下基層黨組織應(yīng)發(fā)揮以下幾方面的功能：

一是政治領(lǐng)導(dǎo)功能。在社會(huì)建設(shè)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)領(lǐng)域重大事項(xiàng)的政策指導(dǎo)和引領(lǐng)作用上，體現(xiàn)在對(duì)各類組織以協(xié)調(diào)、對(duì)話為主的軟控制上。社區(qū)黨組織從絕大多數(shù)社區(qū)居民的共同利益出發(fā)，引導(dǎo)、推進(jìn)社區(qū)成員的民主決策，保證和監(jiān)督社區(qū)自治組織開展自治活動(dòng)，逐步加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)。

二是利益協(xié)調(diào)功能。當(dāng)前在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中所出現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、身份結(jié)構(gòu)等的多元化，下崗失業(yè)問(wèn)題、流動(dòng)人口問(wèn)題、社會(huì)救助問(wèn)題、貧富分化問(wèn)題、老齡化問(wèn)題等等，無(wú)不引起人們之間利益重大失衡，加劇了社會(huì)成員間的利益沖突?；鶎狱h組織在解決社會(huì)成員利益沖突中可以通過(guò)充分調(diào)動(dòng)政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的各種手段，整合各類組織資源，使不同的利益訴求得到合理的表達(dá)，不同的利益矛盾也能得以合理的協(xié)調(diào)。

三是服務(wù)凝聚功能。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為黨員群眾提供有效的服務(wù)是增強(qiáng)黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力和影響力的重要途徑。其服務(wù)的本質(zhì)至少應(yīng)該包括三層含義：能影響和帶動(dòng)群眾；能最大程度地滿足群眾的合理需求；能促進(jìn)黨的事業(yè)開拓創(chuàng)新。[1]基層黨組織必須把服務(wù)作為加強(qiáng)黨員教育管理的突破口、切入點(diǎn)，創(chuàng)新黨員教育管理觀念，豐富內(nèi)涵，通過(guò)強(qiáng)化服務(wù)功能，做到既監(jiān)督黨員履行義務(wù)，促使其積極發(fā)奮地工作，又為黨員提供各種不同形式的服務(wù)和幫助，切實(shí)調(diào)動(dòng)黨員發(fā)揮先鋒模范作用的主體積極性和主觀能動(dòng)性，以此切合形勢(shì)的發(fā)展和黨員思想觀念、價(jià)值觀念的變化。同時(shí)，基層黨組織必須樹立以人為本的理念，始終把人民群眾的需要作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)改進(jìn)服務(wù)群眾工作的內(nèi)容和形式，不斷拓寬服務(wù)群眾的載體和渠道，努力提高服務(wù)群眾的能力和水平，真正實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

四是文化導(dǎo)向功能。從社會(huì)學(xué)的角度而言，現(xiàn)代和諧社區(qū)的基本理念，是要把社區(qū)建設(shè)成為彌合階層分化的、平等的生活空間；化解經(jīng)濟(jì)矛盾、避免社會(huì)沖突的整合空間；累積價(jià)值傳統(tǒng)、維系社會(huì)規(guī)范的文化空間。[2]現(xiàn)在的社區(qū)多數(shù)是不同階層、不同文化背景的居民混合居住在一起，社區(qū)表現(xiàn)出較強(qiáng)的異質(zhì)性，其所帶來(lái)的思想的復(fù)雜性將是長(zhǎng)期的。在這種情況下，決定了社區(qū)黨組織在社區(qū)多元治理主體的思想教育工作中必須發(fā)揮導(dǎo)向作用。社區(qū)黨組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政治思想教育和道德建設(shè)，倡導(dǎo)科學(xué)健康的生活方式，不斷豐富居民群眾的文化生活。社區(qū)黨組織通過(guò)文化引導(dǎo)，培養(yǎng)社區(qū)治理主體的社會(huì)責(zé)任意識(shí)、公益意識(shí)、互助意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)、參與意識(shí)，促進(jìn)社區(qū)成員和睦相處。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的機(jī)制突破：從各自為政到聯(lián)建聯(lián)動(dòng)

構(gòu)建條塊結(jié)合、資源整合、利益契合的運(yùn)作機(jī)制是使區(qū)域化黨建有效運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮根本作用的重要保證。上海的區(qū)域化黨建經(jīng)過(guò)多年的努力已初見(jiàn)成效，社區(qū)（街道）黨工委以共同需求、共同利益、共同目標(biāo)為紐帶，堅(jiān)持“靈活、務(wù)實(shí)、管用”為原則，積極圍繞中心，條塊結(jié)合，上下協(xié)調(diào)，左右聯(lián)動(dòng)，共同發(fā)展，使基層黨組織工作從內(nèi)循環(huán)向外循環(huán)延伸，從單體發(fā)展向復(fù)合發(fā)展延伸，從單一方式向多元方式延伸，形成了富有生氣的工作態(tài)勢(shì)。駐區(qū)單位初步確立了社區(qū)黨建的意識(shí)，在社會(huì)性、群眾性、公益性工作中自覺(jué)接受街道黨組織的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，初步形成區(qū)域內(nèi)資源互補(bǔ)、優(yōu)勢(shì)互利的黨建資源平臺(tái)。借助社區(qū)大黨建這個(gè)平臺(tái)，建立健全了黨組織聯(lián)席會(huì)議制度、議事決策制度、信息反饋制度、雙向服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)，開展各項(xiàng)活動(dòng)。通過(guò)創(chuàng)新居民區(qū)黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)化教育管理新模式，增強(qiáng)了社區(qū)黨建工作的針對(duì)性和有效性。

在后世博時(shí)代，必須進(jìn)一步探索建設(shè)區(qū)域化黨建工作制度體系，促進(jìn)區(qū)域化黨建工作的常態(tài)化、規(guī)范化和效能化。

一是建立區(qū)域決策協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)職能定位，協(xié)調(diào)駐區(qū)單位、行政機(jī)關(guān)、居民區(qū)黨組織制定相關(guān)工作制度，明確界定職責(zé)權(quán)限、議事內(nèi)容、決策形式和工作程序等，初步建立決策運(yùn)行機(jī)制。

二是健全區(qū)域責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制。實(shí)行目標(biāo)管理，與駐區(qū)單位簽訂共建協(xié)議，派發(fā)任務(wù)清單，促進(jìn)工作落實(shí)。試行項(xiàng)目運(yùn)作，按照共建雙方協(xié)商立項(xiàng)、共建單位履責(zé)實(shí)施、街道黨工委定期調(diào)度、區(qū)域成員共同評(píng)估的運(yùn)作模式，促進(jìn)工作效能提升。強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果，將共駐共建情況納入黨建責(zé)任制考核，實(shí)行單位、社區(qū)雙軌評(píng)價(jià)制度，區(qū)屬黨組織和黨員的評(píng)先表彰必須征求所在社區(qū)的意見(jiàn)。

三是深化聯(lián)系服務(wù)群眾機(jī)制。從“凝聚力工程”、“三服務(wù)”，到“雙結(jié)對(duì)”、“一線工作法”，上海在推進(jìn)區(qū)域化黨建中逐步形成了“三訪”、“三個(gè)服務(wù)機(jī)制”的聯(lián)系服務(wù)群眾新機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各類基層黨組織以群眾需求為導(dǎo)向，以追求群眾滿意為動(dòng)力，使區(qū)域化黨建真正獲得群眾的廣泛認(rèn)同。

四、黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的內(nèi)容拓展：滿足黨員和群眾多層次的利益需求

從現(xiàn)代政黨政治理論來(lái)講，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的合法性體現(xiàn)為執(zhí)政黨從國(guó)家和社會(huì)中所獲得的支持程度。執(zhí)政權(quán)威的合法性和合理性，不管如何界定，其基本含義都是人民對(duì)政治權(quán)威的依賴、認(rèn)同和支持。[3]而正確有效的利益代表和整合，是能否獲得群眾支持的核心問(wèn)題。因此，深入了解黨的基層工作對(duì)象的切實(shí)需求，以黨員群眾的利益需求作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是執(zhí)政黨獲得執(zhí)政合法性的根本所在。

目前，社區(qū)黨員類型呈現(xiàn)復(fù)雜化和多樣化，黨員的利益訴求日趨多元化。為此，牢牢把握區(qū)域內(nèi)黨組織和黨員的利益訴求，組織開展內(nèi)容豐富、形式多樣的黨建活動(dòng)，構(gòu)建反映群眾訴求、滿足群眾需求、解決群眾問(wèn)題的聯(lián)系服務(wù)群眾體系，都是區(qū)域化黨建的核心內(nèi)容。尤其要善于激發(fā)黨員服務(wù)群眾的內(nèi)在動(dòng)力，充分發(fā)揮黨員在推進(jìn)區(qū)域化黨建工作中的作用。一是積極倡導(dǎo)和推動(dòng)在職黨員、黨的組織關(guān)系不在社區(qū)的離退休黨員和駐區(qū)單位黨員主動(dòng)聯(lián)系社區(qū)、服務(wù)社區(qū)。讓他們?cè)谏鐓^(qū)亮明身份，爭(zhēng)做表率，發(fā)揮特長(zhǎng)，力所能及地參與社區(qū)公共事務(wù)和各類志愿服務(wù)活動(dòng)。二是支持黨員以自身的行動(dòng)、能力和形象在各類社會(huì)組織中發(fā)揮宣傳、組織、引領(lǐng)群眾，凝聚人心的作用。三是搭建多層次、靈活便捷的黨員活動(dòng)平臺(tái)?？茖W(xué)設(shè)置黨組織的管理幅度，劃小黨支部，深化和推動(dòng)樓組黨建；推廣在居民區(qū)黨總支下建立功能型、活動(dòng)團(tuán)隊(duì)型黨支部的做法，使居民區(qū)黨的組織設(shè)置更加適應(yīng)居民群眾組織、活動(dòng)方式的改變，提高黨組織活動(dòng)對(duì)黨員的吸引力。

[1]李友梅等.靜靜的變革——上海浦東嘉興大廈樓宇黨建實(shí)證研究 [M].上海：上海人民出版社,2005.156.

[2]馬西恒，鮑勃·謝比伯.中加社區(qū)治理模式比較研究[M].上海：上海人民出版社,2006.10.

[3]戴立興.政黨與群眾：中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政考量[M].北京：中央編譯出版社，2009.25.

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A

1009-928X（2011）11-0042-03

本文為上海市黨建領(lǐng)導(dǎo)小組委托課題《上海深化區(qū)域化黨建格局對(duì)策研究》之一部分。作者單位：中共上海市盧灣區(qū)委黨校

■ 特約編輯：胡中良