● 陶 波

論我國弱勢群體權利的憲法保護

● 陶 波

近年來，我國已形成了以憲法為龍頭的對弱勢群體予以特殊保護的法律體系。本文在對我國弱勢群體權利憲法保護現(xiàn)狀進行理論分析的基礎上，提出解決當前我國弱勢群體權利憲法保護存在缺陷的主要對策。

弱勢群體；權利；憲法保護

現(xiàn)階段，弱勢群體的權利保障是我國亟需解決的重大問題。目前，法學界對此已有較深入的研究，但大多局限于普通法領域，缺乏從根本法保護的視角深入分析和研究該問題的解決途徑，而憲法是弱勢群體權利保護最根本、最基礎的法源。因此，研究我國弱勢群體權利的憲法保護問題具有重要的現(xiàn)實和理論意義。

一、我國弱勢群體權利憲法保護的基本現(xiàn)狀

改革開放以來，我國在保護弱勢群體權利方面取得了舉世公認的成就，先后通過了一系列以憲法為龍頭的對弱勢群體予以特殊保護的法律法規(guī)，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國制定的有關確認和保障弱勢群體權利的法律、法規(guī)已達1000多件，弱勢群體權利保護法律體系已初具規(guī)模。

（一）憲法依據(jù)

1.憲法確立了人權保護原則。第十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案,將“國家尊重和保障人權”正式載入國家的根本大法。人權作為一項重要原則入憲，為我國憲法注入了現(xiàn)代精神和新的價值標準。弱勢群體作為社會成員，“政府有責任對基本人權、特別是弱勢群體的基本人權和福利,給以更多、更負責的保障和增進，這是人權入憲的特殊意義?！盵1]

2.憲法規(guī)定了平等權原則。我國憲法第33條第2款規(guī)定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”；第34條規(guī)定:“中華人民共和國年滿18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外?！钡鹊?。

3.憲法特別保護“特定群體”的權利。我國憲法雖未明確使用弱勢群體這一概念，但憲法第二章第四十八條、四十九條、五十條專門針對少數(shù)民族、婦女、兒童、老人、殘疾人等群體的權利作了特別規(guī)定,明確顯現(xiàn)了我國憲法保護弱勢群體的原則、精神和規(guī)范。其涉及到的“特定群體”就有相當一大部分屬于弱勢群體的范圍，如殘疾人、兒童等。因此在總體上,我國憲法通過對特定群體的權利保護成為具有最高效力的弱勢群體保護規(guī)定。

4.憲法廣泛確認了社會保障權等諸多社會權利。我國憲法對公民的社會權利作了明確的規(guī)定。如第十四條第4款規(guī)定:“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”等等。

（二）憲法性法律依據(jù)

近年來，全國人大常委會一直將保護弱勢群體的立法放在重要地位，制定了不少憲法性法律來保障弱勢群體的權利。如，《殘疾人保障法》為殘疾人的教育、勞動、就業(yè)、康復等權利構筑了一個全方位的保護體系?！段闯赡耆吮Ｗo法》為未成年人建立了一個相對完整的從家庭、學校、社會到司法的立體保護網(wǎng)。《婦女權益保障法》、《老年人權益保護法》則分別對婦女、老人的人身權、平等權、受贍養(yǎng)權、婚姻權等方面予以特殊的保護。

（三）法律法規(guī)和政策依據(jù)

我國制定了一系列法律法規(guī)及政策對弱勢群體權利的保護予以細化。如涉及未成年人、精神病人、又聾又啞的人或盲人等弱勢群體人群犯罪的，我國《刑法》第十七條至第十九條分別作出了相應的應當（可以）從輕、減輕或者免除處罰的特別規(guī)定。我國《民法通則》第十二條、十三條、十四條分別為未成年人、精神病人等弱勢群體規(guī)定了法定代理制度以及監(jiān)護制度。再如，國務院先后制定施行了《失業(yè)保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》等行政法規(guī)完善憲法賦予公民的社會保障權。

二、我國弱勢群體權利憲法保護現(xiàn)狀理論分析

盡管我國對弱勢群體權利保護通過不懈努力取得了較大的進步，但弱勢群體凸現(xiàn)出的社會問題依然嚴峻：農(nóng)民的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療問題突出；女性受職業(yè)歧視、家庭暴力屢見不鮮；殘疾人教育和就業(yè)機會無法保障，等等。

（一）權利主體過于狹窄

我國《憲法》第二章以列舉的方式對婦女、兒童等特定群體的權利作了特別規(guī)定。列舉方式的優(yōu)點在于明確、直接、具體，但適用范圍狹窄，缺乏保護的普遍性的缺點同樣明顯。且弱勢群體是個動態(tài)的概念，會隨著時代的變化而改變。我國當前所面臨的社會結(jié)構與1982年憲法頒布時相比已經(jīng)發(fā)生了極大的變化，弱勢群體的范圍隨著時代的變化也發(fā)生了改變，以失業(yè)人員、農(nóng)民工和貧困農(nóng)民為主體的“新生社會弱勢群體”[2]已在我國社會中普遍形成。但憲法所列舉的弱勢群體的范圍卻從未改變,使得新生社會弱勢群體的權利被排除在憲法保護之外。

（二）憲法平等保護原則價值取向過于模糊

“不同的平等理論帶來不同的實踐結(jié)果,帶來不同的平等權立憲和憲法運作結(jié)果?！盵3]我國憲法雖然規(guī)定了公民享有平等權,但它屬于何種價值的平等觀并不十分明晰。憲法規(guī)范的這種模糊性為公民在社會和經(jīng)濟領域的實際法律地位的不平等留下了空隙。這必然對健全和完善我國弱勢群體的權利保護機制帶來負面影響。

（三）憲法基本權利過于概括

公民的憲法基本權利在世界各國憲法中都處于核心地位，它是個人法定權利的源。因此，確定人的哪些權利需要寫進憲法對一國公民來說至關重要。同時，憲法基本權利是個不斷豐富和流變的概念,隨著社會的發(fā)展進步，我國現(xiàn)行憲法關于公民基本權利規(guī)定的弊端逐漸顯現(xiàn)。如公民基本權利的規(guī)范表述過于概括，某些內(nèi)容不甚嚴密，只側(cè)重于公民個人權利，而忽略了生存權、發(fā)展權等集體人權?；緳嗬膬?nèi)容在一定程度上也缺乏完整性，公民財產(chǎn)權、遷徙自由權等以往因諸多原因不能實現(xiàn)的權利，隨著社會的發(fā)展已經(jīng)有了得以實現(xiàn)的條件，但并沒有及時在憲法修正案中予以體現(xiàn)。

（四）弱勢群體憲法基本權利的落實欠缺相配套的完善的法律體系

憲法規(guī)范具有原則性、概括性的特征，需要具體法律制度的支持、協(xié)調(diào)與落實。我國憲法盡管規(guī)定了“平等”等一系列憲法原則及公民基本權利,但卻缺乏相配套的法律制度。就保護弱勢群體權利的具體法律法規(guī)而言，對其權利保障的范圍更多局限在禁止他人歧視、禁止不公平對待等矯正層面上。此外，在憲法和行政性法規(guī)、部門規(guī)章之間存在法規(guī)斷層，缺乏相應的法規(guī)來承上啟下。更多的只是立法層次較低,權威性、穩(wěn)定性嚴重不足的“試行規(guī)定”、“暫行規(guī)定”、“意見”等，且不少是停留在政府政策層面。這一客觀現(xiàn)狀導致對弱勢群體權利保障的法律效力弱，連貫性差，效果有限。

（五）弱勢群體的基本權利欠缺憲法訴訟機制的保護

在現(xiàn)代法治國家,當已經(jīng)被普通法律具體化和量化的基本權利受侵犯時，公民可以直接通過已建立起的相對完整的刑事、民事和行政訴訟三大訴訟制度得到保護和救濟。但是普通法律不可能包羅萬象、完美無缺，對于沒有被具體化和量化的基本權利的侵犯，如果不從其法律的源頭即憲法中尋求司法救濟，那么該國公民的基本人權就成為“一種無法訴諸法律保護的權利，實際上根本就不是什么法律權利”[4]。憲法作為人權保障書的基本價值自然得不到實現(xiàn)，這個社會和國家實際上也就沒有憲法。所以在一定程度上，憲法司法救濟是公民基本人權保障的最后一根救命稻草。但在我國，由于諸多原因，我國憲法長期處于“虛置”狀態(tài)，不能進入司法實踐。憲法訴訟可以通過訴權的賦予來保證公民在其平等權、勞動權、接受救濟權等基本權利受到侵害的時候能夠借助公力進行救濟，這對基本資源匱乏、權利脆弱的弱勢群體極具正義和希望意義。

三、完善弱勢群體權利憲法保護的若干思考

通過以憲法學的視角論證了弱勢群體權利保護存在的缺陷與不足后，關鍵在于在實踐中如何完善弱勢群體權利的憲法保護機制。

（一）修改完善憲法,建立起以憲法為中心的弱勢群體權利保護法律體系

首先，修改完善憲法，使憲法真正成為弱勢群體權利保護的核心。第一，修改《憲法》中有關平等權的條款，建議在第三十三條中增加一款落實實質(zhì)平等觀的內(nèi)容。第二，改變列舉式的立法模式，直接采用“婦女、老人、兒童等弱勢群體”這樣的表達方式。以“弱勢群體”代替列舉式模式最關鍵的是能將中國最大的弱勢群體——農(nóng)民包括在內(nèi)。第三，擴展和完善社會、經(jīng)濟權利體系，在《憲法》中增補“遷徙自由權”、完善“社會保障權”。建議我國憲法把關于遷徙自由的規(guī)定單列一條。修改憲法第四十五條中的內(nèi)容，把物質(zhì)幫助權修改為社會保障權。第四，將人權公約規(guī)定的人權內(nèi)容上升為公民的憲法基本權利。第五，改革完善選舉法律制度。要將完全按戶籍人口分配代表名額的規(guī)定，修改為以常住人口為準計算代表名額，從法律的層面上保障農(nóng)民工的選舉權。要提高人大代表直接選舉層級，降低政府官員代表比例，推行專職代表制度。

其次，制定和完善相關的具體法律法規(guī)，構建弱勢群體權利多層次立體化的法律保護體系。保障憲法權利實效性的基礎是通過立法對憲法具體化、明確化。第一，要區(qū)別分析、對待和設計各類弱勢群體需要保護的范圍、領域以及保護的方式，制定不同弱勢群體主體的特別保護法。第二，盡快制定出臺一部統(tǒng)一的《社會保障法》，實現(xiàn)社會保障一體化。第三，修改、完善就業(yè)保障法律制度。在當前的就業(yè)形勢下，除了要完善公共就業(yè)服務制度外，還要盡快出臺與《就業(yè)促進法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》相配套的實施細則。

（二）建立和完善憲法訴訟制度，構建弱勢群體權利司法救濟機制

人類法治實踐證明憲法訴訟制度是一個國家公民基本權利保護系統(tǒng)工程中至關重要的一環(huán)。因此，首先，要賦予憲法基本權利具有可訴性，逐步構建憲法訴訟制度。在我國，物質(zhì)幫助權、平等受教育權等一些與弱勢群體休戚相關的基本權利未能部門化、細化，而我國又尚未建立憲法訴訟機制，直接導致憲法中規(guī)定的諸多權利對于弱勢群體來說，成了畫中之餅。

其次，要完善法律援助制度，提升弱勢群體權利的司法救濟度。法律援助制度是指由政府為某些經(jīng)濟困難的公民或特殊案件的當事人提供免費法律幫助的一項司法救濟制度?！叭鮿萑后w由于其自身以及社會的原因，導致了他們在權利受到侵害時救濟途徑的狹窄和救濟能力的低下。而現(xiàn)代社會法律制度的復雜和司法訴訟成本的高昂，又往往會促使他們進一步弱勢化?！盵5]但我國的法律援助制度不僅起步晚，且存在援助對象范圍狹小，援助經(jīng)費嚴重不足等諸多的弊端和問題，造成我國法律援助舉步維艱。

（三）完善普法教育進路,培育弱勢群體的法律意識

弱勢群體必須懂得自己擁有的權利以及權利被侵犯時如何救濟。普法教育對于我國公民法律觀念的培育功不可沒，但并沒有真正改變國人的法律價值觀。必須改變普法教育的進路選擇，把培育民眾的法精神、法理念，尤其是成熟的權利觀和訴訟觀作為其核心進路，這對弱勢群體而言尤為重要。

（四）建立專門的國家人權機構和弱勢群體自我保護團體，構筑多途徑的弱勢群體權利保護體系

在考慮國際社會通行做法，結(jié)合本國政治、法律框架等因素的基礎上,建議建立專門的國家人權機構。這一機構的建立可以彌補我國人權保護途徑和功能上的不足，更為重要的是擴大和增加了弱勢群體權利保護的渠道和機制。

我國面臨的弱勢群體問題期望完全通過政府來解決是不現(xiàn)實的。必須動員和利用一切可以動員、利用的社會力量，組織各種非政府組織在弱勢群體的社會福利和救助等方面發(fā)揮作用。國家要通過立法，以法律的手段引導和促進各種弱勢群體權利保護協(xié)會、基金會和慈善機構等非政府組織的建立和健康發(fā)展。這樣，一方面能增強弱勢群體利益訴求實現(xiàn)的可能性，另一方面通過民間力量填補在弱勢群體的社會服務與社會保障方面存在的政府機構與個人需求之間的空白。

[1]郭道暉.人權觀念與人權入憲[J].法學，2004（6）.

[2]何磊.弱勢群體:總理說的是哪些人[N].中國青年報，2002－3－7.

[3]朱應平.論平等權的憲法保護[M].北京：北京大學出版社，2004.21.

[4]程燎原,王人博.贏得神圣權利及其救濟通論[M].濟南：山東人民出版社，1993.349.

[5]齊延平主編.社會弱勢群體的權利保護[M].濟南：山東人民出版社，2006.11.

D921

A

1009-928X（2011）11-0051-03

作者單位：解放軍外國語學院政教室

■ 特約編輯:胡中良