■ 李連成

“十一五”綜合運(yùn)輸體系發(fā)展評(píng)價(jià)及“十二五”思考

■ 李連成

發(fā)展成就

“十一五”時(shí)期是我國交通運(yùn)輸建設(shè)力度最大、發(fā)展速度最快、成績最為顯著的時(shí)期，充分體現(xiàn)了發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，優(yōu)化、銜接、協(xié)調(diào)作為指導(dǎo)，加快鐵路發(fā)展、進(jìn)一步完善公路網(wǎng)絡(luò)、積極發(fā)展水路運(yùn)輸、優(yōu)化民用機(jī)場布局的基本思路，以改革促發(fā)展，促進(jìn)交通運(yùn)輸全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。我國交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步完善、綜合運(yùn)輸保障能力顯著增強(qiáng)、運(yùn)輸技術(shù)裝備水平顯著提高、交通運(yùn)輸節(jié)能減排成效斐然、管理體制改革取得重大進(jìn)展。

（一）以加快發(fā)展為主題，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)?？涨?/h3>

交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大幅增長。“十一五”我國交通基礎(chǔ)設(shè)施投資超過7萬億元，比“十五”增長175% 。交通投資結(jié)構(gòu)繼續(xù)得到優(yōu)化，尤其是鐵路建設(shè)投資提速迅猛，打破長期以來鐵路發(fā)展滯后的局面。2010年鐵路固定資產(chǎn)投資達(dá)到8341億元，比2005年投資增加6977億元，增長了5.11倍。“十一五”期間鐵路固定資產(chǎn)投資24139億元，是“十五”期的4.91倍。

交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)?？涨?。五年間各種運(yùn)輸方式新增里程64萬公里（不含民航航線及國際海運(yùn)航線），五縱五橫”綜合運(yùn)輸大通道為干線主骨架的綜合交通網(wǎng)絡(luò)框架體系初步形成。鐵路客運(yùn)專線大規(guī)模開工建設(shè)，“五縱七橫”國道主干線建成通車，農(nóng)村交通建設(shè)取得較大發(fā)展，沿海港口基本建成煤、油、礦、箱、糧五大專業(yè)化運(yùn)輸系統(tǒng)，樞紐和干、支線機(jī)場改擴(kuò)建有序推進(jìn)，跨區(qū)域油氣骨干管網(wǎng)初具規(guī)模。在發(fā)展中交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化，加快了鐵路以客運(yùn)專線（高速鐵路）和城際軌道交通為主要建設(shè)內(nèi)容的鐵路建設(shè)，鐵路發(fā)展滯后制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面初步得到改觀。

（二）以綜合協(xié)調(diào)為核心，交通運(yùn)輸保障能力明顯增強(qiáng)

運(yùn)輸生產(chǎn)和服務(wù)水平大幅度提高?！笆晃濉笨瓦\(yùn)量、客運(yùn)周轉(zhuǎn)量、貨運(yùn)量和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量年均增速分別達(dá) 到 12.17%、9.72%、11.46%和11.34%，沿海港口貨物和集裝箱吞吐量連續(xù)多年保持世界第一。應(yīng)對(duì)汶川和玉樹地震、舟曲泥石流等重大自然災(zāi)害，以及奧運(yùn)會(huì)、亞運(yùn)會(huì)等重大活動(dòng)的交通保障能力明顯提升。與此同時(shí)，交通運(yùn)輸服務(wù)的時(shí)效性、便捷性、安全性等也不斷提升。鐵路客貨車旅行時(shí)速有明顯提高，道路交通事故和道路交通萬車死亡人數(shù)下降40%以上，城市交通服務(wù)水平得到提升，公交優(yōu)先政策得到較為普遍的實(shí)施。

區(qū)域和城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步協(xié)調(diào)。“十一五”期間，通過政策傾斜和財(cái)政支持，加大了中西部和農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，區(qū)域與城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展取得新進(jìn)展。一是重點(diǎn)支持中西部地區(qū)交通運(yùn)輸網(wǎng)建設(shè)，加密路網(wǎng)、打通對(duì)外運(yùn)輸通道，穩(wěn)步推進(jìn)國家高速公路建設(shè)，積極發(fā)展支線機(jī)場。特別是青藏鐵路于2006年7月1日通車，有效改善了西部重點(diǎn)地區(qū)的交通條件。二是投資進(jìn)一步向農(nóng)村公路傾斜，車購稅投資建設(shè)農(nóng)村公路的總規(guī)模是“十五”期的3.2倍，新改建農(nóng)村公路186.8萬公里，新增農(nóng)村公路52.7萬公里，總里程達(dá)345萬公里，極大地改善了農(nóng)村交通條件。三是農(nóng)村與城市之間的交通聯(lián)系得到加強(qiáng)，為通過城市經(jīng)濟(jì)輻射發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供了交通服務(wù)條件。

（三）以科技創(chuàng)新為動(dòng)力，運(yùn)輸技術(shù)裝備水平顯著提高

鐵路大力推進(jìn)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)、消化、吸收、再創(chuàng)新技術(shù)路線，大大推進(jìn)了鐵路運(yùn)輸技術(shù)裝備水平的提升，以大秦鐵路2萬噸重載列車和時(shí)速350公里的高速鐵路為代表的鐵路運(yùn)輸裝備達(dá)到了世界先進(jìn)水平。在鐵路工程技術(shù)方面，高原凍土青藏鐵路無砟整體道床、大噸位橋隧工程、牽引供電、調(diào)度指揮系統(tǒng)等，均取得創(chuàng)新性發(fā)展，鐵路運(yùn)輸技術(shù)裝備現(xiàn)代化水平的提高為鐵路運(yùn)輸能力的提高奠定了物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。

公路水路交通在大型深水港口建筑關(guān)鍵技術(shù)、公路大跨徑橋梁和隧道建筑關(guān)鍵技術(shù)、沙漠公路、凍土公路修建技術(shù)等等取得顯著成效。在水運(yùn)船舶方面，通過引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)與自主開發(fā)相結(jié)合，圍繞油船、散貨船、集裝箱船三大主流產(chǎn)品，加強(qiáng)船型優(yōu)化升級(jí)換代，具備了30萬噸級(jí)超大型油船、超大型LNG船、13000TEU級(jí)新巴拿馬大型集裝箱船生產(chǎn)能力，標(biāo)志著我國船舶裝備技術(shù)達(dá)到世界先進(jìn)水平。

民用航空技術(shù)上有新的發(fā)展。具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的ARJ－21支線噴氣客機(jī)已開始批量生產(chǎn)，大飛機(jī)制造項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)。縮小飛行高度層垂直間隔，空域容量和利用率明顯提高。

（四）以低碳經(jīng)濟(jì)為理念，交通運(yùn)輸節(jié)能減排成績斐然

完善相關(guān)政策制度，大力發(fā)展低碳交通。交通部制定了《建設(shè)節(jié)約型交通指導(dǎo)意見》、《貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定的指導(dǎo)意見》，民航總局出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的意見》，鐵道部大力推進(jìn)各種先進(jìn)的節(jié)油代油、節(jié)電節(jié)水、新能源和可再生能源的綜合利用技術(shù)，提高鐵路能源利用效率。這些政策和管理措施推動(dòng)了交通節(jié)能減排工作。2009年民航運(yùn)輸換算噸公里能耗比2005年降低9.41%、生產(chǎn)飛行小時(shí)能耗比2005年降低8.01%；2009年國家鐵路運(yùn)輸工作量綜合能耗（噸標(biāo)準(zhǔn)煤/百萬換算噸公里）比2005年降低18.2%；2010年?duì)I運(yùn)車、船的單位運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量能耗和港口生產(chǎn)綜合單耗分別比“十五”末下降了5%、7%和4%。

（五）以轉(zhuǎn)變職能為方向，管理體制改革取得重大進(jìn)展

《國務(wù)院關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見》提出，利用10年左右的時(shí)間，建成暢通、高效、平安、綠色的現(xiàn)代化內(nèi)河水運(yùn)體系，2020年全國內(nèi)河水運(yùn)貨運(yùn)量達(dá)到30億噸以上，建成1.9萬公里國家高等級(jí)航道，長江干線航道得到系統(tǒng)治理，成為綜合運(yùn)輸體系的骨干、對(duì)外開放的通道和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚的依托

“十一五”期間，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，以加快實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸行業(yè)政府管理職能轉(zhuǎn)變的基本改革方向，在完善體制機(jī)制，改革工作取得重大進(jìn)展。由原交通部、原中國民用航空總局、國家郵政局組建成立交通運(yùn)輸部，并整合了原建設(shè)部指導(dǎo)城市客運(yùn)的職責(zé)，標(biāo)志著交通運(yùn)輸管理體制改革取得重大進(jìn)展?！笆晃濉逼陂g，有關(guān)部門進(jìn)一步深入研究鐵路體制改革方案，遵循總體設(shè)計(jì)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，按照政企分開、放寬管制的要求，研究鐵路企業(yè)重組模式，為建立全國統(tǒng)一管理的綜合交通體制奠定理論基礎(chǔ)和前期準(zhǔn)備。

發(fā)展特點(diǎn)

（一）形成了較為完善的交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃體系

“十一五”期間，我國制訂并頒布了《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》、《全國沿海港口布局規(guī)劃》、《長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海三區(qū)域外沿海港口建設(shè)規(guī)劃》、《全國民用機(jī)場布局規(guī)劃》等，與先前頒布的《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》、《農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》、《環(huán)渤海京津冀地區(qū)城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃（2005－2020 年 ）》、《 長 江 三 角 洲地區(qū)城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃（2005－ 2020年）》、《珠江三角洲地區(qū)城際軌道交通網(wǎng)規(guī) 劃（2005－ 2020年 ）》、《長江三角洲地區(qū)港口建設(shè)規(guī)劃》、《珠江三角洲地區(qū)港口建設(shè)規(guī)劃》等，形成了較為完善的中長期交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系，為我國交通運(yùn)輸持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（二）擴(kuò)內(nèi)需政策為交通運(yùn)輸提供了發(fā)展機(jī)遇

2008年國家采取了擴(kuò)大內(nèi)需的積極財(cái)政政策，出臺(tái)了十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃。作為基礎(chǔ)設(shè)施投資重點(diǎn)領(lǐng)域的交通運(yùn)輸業(yè)，獲得了新的發(fā)展機(jī)遇。2008年四季度至2010年底，國家新增4萬億元投資，其中用于鐵路、公路、機(jī)場、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市電網(wǎng)改造約1.5萬億，用于農(nóng)村水電路氣房等民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施約3700億元，使交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在既有基礎(chǔ)上得到更快發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)消除運(yùn)輸對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的瓶頸制約的規(guī)劃目標(biāo)。

表1 交通基礎(chǔ)設(shè)施完成情況一覽表

（三）客運(yùn)專線為主體的鐵路大規(guī)模建設(shè)全面啟動(dòng)

以客運(yùn)專線為主體的鐵路建設(shè)的全面啟動(dòng)，成為“十一五”期間交通運(yùn)輸發(fā)展的顯著特點(diǎn)。2008年8月1日時(shí)速350公里的京津高速城際鐵路通車運(yùn)營，匯集了當(dāng)今世界高速鐵路建設(shè)的最新科技成果。2008年4月京滬高速鐵路全線開工，2009年武漢至廣州客運(yùn)專線開通運(yùn)營，此外北京至武漢、天津至秦皇島、滬寧城際等鐵路客運(yùn)專線相繼開工，加上其他包括煤炭等貨物運(yùn)輸通道的建設(shè)，以及既有部分鐵路線路改造的加快?！笆晃濉辫F路建設(shè)的全面啟動(dòng)，將對(duì)我國未來的交通運(yùn)輸體系格局產(chǎn)生重大影響，對(duì)提升我國綜合運(yùn)輸能力具有積極意義。

表2 運(yùn)輸生產(chǎn)完成情況

（四）農(nóng)村道路快速發(fā)展成為新農(nóng)村建設(shè)的亮點(diǎn)

農(nóng)村公路投資占公路投資的比重持續(xù)增長，通達(dá)率進(jìn)一步提高，根本改善了農(nóng)村公路運(yùn)輸落后的面貌。2010年，全國農(nóng)村公路里程已達(dá)345萬公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通班車率分別達(dá)到98%、88%，“十一五”農(nóng)村公路規(guī)劃目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)。2009年4月西藏波密扎木至墨脫縣城公路（墨脫公路）新改建工程正式開工，三年后將實(shí)現(xiàn)全國全部行政縣通公路。

（五）我國交通運(yùn)輸體系總體適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求

經(jīng)歷了“十一五”時(shí)期我國交通運(yùn)輸?shù)拇罅ㄔO(shè)和發(fā)展，我國交通運(yùn)輸設(shè)施的總體水平和運(yùn)輸服務(wù)的供給能力有了大幅的提升，有力的支撐了我國40萬億GDP經(jīng)濟(jì)總量資源要素流通需求，以及13.4億人口約24.5次/人·年的出行需求和近24噸/人·年的貨物運(yùn)輸需求，運(yùn)輸能力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約基本消除。內(nèi)河航道等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)有較大提高，通航能力增強(qiáng)；沿海港口萬噸級(jí)泊位也有較大增加。民航方面，干線與支線機(jī)場改擴(kuò)建與新建步伐迅速，機(jī)場布局逐步合理，運(yùn)輸能力和功能也進(jìn)一步提升。從運(yùn)輸完成情況看，“十一五”期間國省干道道路擁擠度呈現(xiàn)下降態(tài)勢，2009年全國的國道、高速公路交通擁擠度均在0.5以下；2008年全國公路水路專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果表明成品油、煤炭、集裝箱等泊位的綜合通過能力適應(yīng)度均超過1.3：1；鐵路運(yùn)輸方面，除重大節(jié)假日外旅客出行買票難現(xiàn)象基本消除，貨運(yùn)方面僅在局部地區(qū)煤炭等個(gè)別貨種的運(yùn)輸還存在緊張情況；民航運(yùn)輸繼續(xù)保持穩(wěn)定發(fā)展。

（六）交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施還存在結(jié)構(gòu)性不適應(yīng)，交通運(yùn)輸服務(wù)水平尚處于較低水平

我國交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)有待完善，網(wǎng)絡(luò)覆蓋廣度與通達(dá)深度有待提高，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)性矛盾突出，主要表現(xiàn)在：運(yùn)輸方式間，鐵路和內(nèi)河航道仍然滯后；鐵路主要干線能力利用率偏高；東部城鎮(zhèn)密集區(qū)的國省干線承載的交通壓力較大，擁堵情況較為普遍；不同區(qū)域之間斷頭路、卡脖子路段數(shù)量還多，公路網(wǎng)絡(luò)區(qū)域銜接不暢，網(wǎng)絡(luò)功能難以有效發(fā)揮。我國交通運(yùn)輸生產(chǎn)服務(wù)供給的質(zhì)量水平還不能很好地適應(yīng)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的日益增長的交通運(yùn)輸需求。各運(yùn)輸方式間的綜合協(xié)調(diào)問題日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響整體運(yùn)輸效率的提升和經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合運(yùn)輸成本的控制；交通運(yùn)輸?shù)陌踩浴⒖煽啃詫?duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有制約；農(nóng)村道路的普遍服務(wù)水平有待提高；具有高效率決策、管理的綜合交通運(yùn)輸管理體制仍然沒有形成。

“十二五”綜合運(yùn)輸體系發(fā)展的幾點(diǎn)思考

（一）發(fā)展目標(biāo)：基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

長期以來我國交通運(yùn)輸發(fā)展基本上是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展－交通滯后，加快交通發(fā)展－經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長－交通再次滯后、成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸－加大交通投資促進(jìn)交通運(yùn)輸發(fā)展－經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展”的交通追趕型發(fā)展路徑。“十二五”交通運(yùn)輸發(fā)展必須主動(dòng)承擔(dān)起支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的社會(huì)責(zé)任，繼續(xù)加快發(fā)展，由被動(dòng)適應(yīng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)適應(yīng)，由自發(fā)滿足需求轉(zhuǎn)向自覺滿足需求，由追隨發(fā)展轉(zhuǎn)向引領(lǐng)發(fā)展，基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

（二）發(fā)展主線：轉(zhuǎn)變交通運(yùn)輸發(fā)展方式

“十二五”時(shí)期工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，同時(shí)土地、能源、氣候環(huán)境對(duì)交通運(yùn)輸發(fā)展的約束進(jìn)一步增強(qiáng)，國家將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。加快交通運(yùn)輸發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是交通運(yùn)輸業(yè)適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)自身科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。要協(xié)調(diào)各種運(yùn)輸方式發(fā)展，推進(jìn)各種運(yùn)輸方式獨(dú)立發(fā)展為主轉(zhuǎn)向綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。要加強(qiáng)綜合交通樞紐建設(shè)，發(fā)展一體化運(yùn)輸，實(shí)現(xiàn)客運(yùn)零距離換乘和貨運(yùn)無縫化銜接。

（三）基本原則：適度超前

交通運(yùn)輸是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，具有建設(shè)周期長、影響面廣的特點(diǎn)；運(yùn)輸需求具有季節(jié)性波動(dòng)的特征；此外應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件需要一定的交通運(yùn)輸能力儲(chǔ)備。避免再次出現(xiàn)交通“瓶頸”，保障“十二五”末綜合運(yùn)輸體系基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必須將適度超前作為交通發(fā)展的基本原則，同時(shí)在空間上合理布局交通設(shè)施，不斷優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，推進(jìn)交通節(jié)能減排、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

（四）發(fā)展重點(diǎn)：提高運(yùn)輸服務(wù)水平

經(jīng)過改革開放以來，尤其是“十一五”時(shí)期的建設(shè)，綜合交通路網(wǎng)日益完善，目前鐵路和高速公路均還有2萬公里以上的在建規(guī)模。按照交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展趨勢，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的運(yùn)輸能力保障奠定了基礎(chǔ)?！笆濉睍r(shí)期綜合運(yùn)輸體系的發(fā)展重點(diǎn)要由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主轉(zhuǎn)向設(shè)施建設(shè)和提高運(yùn)輸服務(wù)水平并重，科學(xué)有序地推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力改善服務(wù)，提高運(yùn)輸效率，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸集約發(fā)展。

作者單位：國家發(fā)改委運(yùn)輸所