■ 蘇 楊

北京：人滿為患還是政策失范？

■ 蘇 楊

中國到底能養(yǎng)活多少人？這個問題前些年引起過很大的爭論而無定論。其實，別說中國，就北京能“裝”多少人，這也是一筆糊涂賬。如果翻看北京歷年的數(shù)據(jù)，會發(fā)現(xiàn)北京人口規(guī)模預(yù)測的歷史是“不準(zhǔn)”的歷史，北京的人口總量控制規(guī)劃已經(jīng)走入了一個“屢設(shè)屢破”的循環(huán)：

1983年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于對〈北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案〉的批復(fù)》指出，要“堅決把北京市到2000年的人口規(guī)?？刂圃?000萬人左右?！眱H僅三年后，1986年北京市總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬；2005年初通過國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》明確指出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬。但北京市人大常委會“合理調(diào)控城市人口規(guī)?！睂ｎ}調(diào)研組公布的是1972萬!如果以這些規(guī)劃為據(jù)，北京顯然早就“人滿”了。

這種超出規(guī)劃的人口規(guī)模，確實引起了很多城市管理問題，至少有許多人認(rèn)為這個“人滿”已成患?？蓮囊粋€事實窺一斑：2011年初的北京地方“兩會”的人大代表議案中，最集中的就是交通和人口問題，分別有30件和12件，共占總數(shù)的18%。北京是全國的首“堵”已不再是新聞，北京地鐵的人流也是很多反映人口密集場面的上鏡主角。但也必須注意到，總體來看，這兩千萬不僅沒使北京市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)根本性的問題以及有些人危言聳聽的“生態(tài)災(zāi)難”；相反，北京的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)大大高于提出人口控制目標(biāo)和最大人口容量時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，人居環(huán)境相對過去有明顯改善，居民物質(zhì)和精神生活需求的滿足度在全國也是較高的——這有例可證：中國社會科學(xué)院編著的《2010年中國城市競爭力藍(lán)皮書：中國城市競爭力報告》（2010年）中，在生活環(huán)境競爭力方面，北京以絕對優(yōu)勢超過上海和香港，排名第一。當(dāng)然，我們不否認(rèn)，如果只比較資源環(huán)境方面的因素，北京的宜居水平橫向來看仍有待提高，但估計沒人能否認(rèn)北京的宜居水平縱向來看是與時俱進(jìn)的。從這方面來看，人滿并非一定為患。

面對北京實際人口數(shù)量屢屢突破其控制目標(biāo)，突破北京人口承載極限，但其發(fā)展并沒有停滯的現(xiàn)實，有很多學(xué)者對這類研究提出質(zhì)疑，認(rèn)為既往人口承載力研究有意無意地低估了技術(shù)、制度創(chuàng)新和管理手段進(jìn)步對人口承載力的動態(tài)影響，這些研究意義不大甚至基本思路都有問題。既有關(guān)于人口承載力的研究都是基于自然地理（包括氣候、區(qū)位、交通、地形起伏度等）、資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)就業(yè)以及社會政治（包括宗教等）等多方面因素來測算人口承載力。既往人口承載力的測算一般是按照生態(tài)學(xué)上的最小限制因子，即俗稱的“短板”來進(jìn)行的。對北京來講這一短板非常明顯，就是有錢也難以買到的水資源。既往人口控制目標(biāo)正是考慮水資源這一短板而設(shè)定的（2020年北京可供水資源為54.2億立方米，根據(jù)聯(lián)合國教科文組織所確定的人均水資源量300立方米/年是現(xiàn)代小康社會生活和生產(chǎn)的基本標(biāo)準(zhǔn)，按此標(biāo)準(zhǔn)，確定了北京人口承載力為1800萬人左右）。但自然地理、資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)就業(yè)等因素能否等量齊觀呢？我們認(rèn)為，不能! 從經(jīng)濟(jì)學(xué)的生產(chǎn)函數(shù)理論出發(fā)，我們認(rèn)為：只有以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素才是人口承載力的直接影響因素，是決定性因素，資源環(huán)境等只是構(gòu)成以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素的要素之一，是間接影響因素。另外，某些區(qū)域的人口承載力還會受到社會政治因素的影響（如某些少數(shù)民族聚居地），但并非普遍。

這個有別于傳統(tǒng)認(rèn)知的判斷可以系統(tǒng)表述如下：資源環(huán)境與勞動力、資本一樣，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素之一，一個地方的經(jīng)濟(jì)規(guī)模及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何，是勞動力、資本以及資源環(huán)境等方面的要素成本決定的，這些因素作用于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，通過影響經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來間接影響人口承載力。因此，真正直接決定人口承載力的，是區(qū)域的經(jīng)濟(jì)因素（包括經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及相關(guān)就業(yè)容量等），尤其是經(jīng)濟(jì)規(guī)模和就業(yè)結(jié)構(gòu)所決定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)狀況。在經(jīng)濟(jì)因素中，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，需要的勞動力越多，則對人口承載力的影響毋庸置疑。除經(jīng)濟(jì)規(guī)模以外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響也不小。不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸納勞動力的能力有霄壤之別。通常來說，第一產(chǎn)業(yè)對就業(yè)表現(xiàn)為一種剩余勞動力“蓄水池”作用，雖然第一產(chǎn)業(yè)表面能吸納大量勞動力，但實際上有效吸納能力有限；第二、三產(chǎn)業(yè)是吸納勞動力的主要產(chǎn)業(yè)，且當(dāng)?shù)诙a(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段后，必然帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而創(chuàng)造出大量就業(yè)機(jī)會。即在同樣的經(jīng)濟(jì)規(guī)模下（即同樣的GDP），第二、三產(chǎn)業(yè)尤其是三產(chǎn)比例越高，則某區(qū)域的人口承載力越大。由此可推論出，人口承載力并不是不變的。當(dāng)諸如影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)狀況的因素發(fā)生改變時，必然引起人口承載力的變化。因此，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展及就業(yè)狀況支持，沙漠中也可以發(fā)展出百萬人口以上且欣欣向榮的城市，美國的拉斯維加斯和阿拉伯聯(lián)合酋長國的迪拜都是例子。如果資源環(huán)境等因素制約了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展，政府可通過成本——收益的比較，決定是否采取政策措施對資源進(jìn)行開發(fā)或?qū)Νh(huán)境進(jìn)行改善，從而改變區(qū)域人口承載力。美國的拉斯維加斯為解決水資源的限制在成本-收益比較下采用調(diào)水措施；類似地，以色列大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，也從另一個角度突破了水資源的限制。這從某種意義上表明，只要經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展，資源環(huán)境對人口承載力的限制作用是可以解決的。

隨著技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，不僅水資源在農(nóng)業(yè)時代的剛性約束隨著水庫、調(diào)水等水利工程建設(shè)以及貿(mào)易導(dǎo)致的虛擬水轉(zhuǎn)移而被越來越多地弱化，而且后工業(yè)時代的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)受自然條件的約束也顯著減小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展及就業(yè)狀況對人口遷移意愿和人口承載力及區(qū)域間人口分布狀況的影響日益凸顯，自然條件與人口承載力及分布之間的關(guān)聯(lián)越來越間接；而且目前由于福利社會和福利國家成為社會發(fā)展的一種主流，公共服務(wù)在人們?nèi)粘Ｉ钪械慕巧絹碓街匾沟霉卜?wù)狀況也成為影響人口遷移和分布的重要因素。不過，公共服務(wù)主要依靠財政資金支持這個特點決定了公共服務(wù)狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)狀況高度相關(guān)。這進(jìn)一步印證了區(qū)域人口承載力的決定因素歸根結(jié)底是以就業(yè)狀況為主的經(jīng)濟(jì)因素而非其他因素。

所以，北京的確人多，但不一定滿，更不一定成患。對類似于北京這樣的城市而言，其生命中不可承受之重，不主要源自膨脹的人口，而更多歸咎于錯誤的城市發(fā)展方式和城市規(guī)劃。北京人口增長近年遠(yuǎn)超規(guī)劃，主要不是人口管理做得不好，而在于實現(xiàn)城市規(guī)劃及人口目標(biāo)所依據(jù)的條件——按正確的城市發(fā)展方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)實中沒有得到有力地執(zhí)行。這其實也是當(dāng)前包括上海、廣州、武漢在內(nèi)的許多區(qū)域性中心城市共同存在的問題。由于人口承載力上限關(guān)鍵在于區(qū)域發(fā)展方式所決定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（及與其相關(guān)的就業(yè)狀況），并不是自然地理角度的資源環(huán)境，這就為調(diào)控區(qū)域的人口規(guī)模提供了全新的思路：以業(yè)控人!即從影響人口承載力的經(jīng)濟(jì)因素入手，對產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)因素的調(diào)整才能夠真正調(diào)控區(qū)域人口規(guī)模并在調(diào)控中兼顧基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。正確的管理手段是通過產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，使人們在類似北京、上海這樣的超大城市分布的主觀動力減弱。從最近的政策動向來看，決策者已意識到這一點。如剛剛結(jié)束的“2011年北京市工商行政管理工作會議”上，一位市領(lǐng)導(dǎo)就表示：控制人口，根在于“業(yè)”。北京將對小百貨、小食雜店等17類業(yè)態(tài)提升審批準(zhǔn)入，約涉及30萬戶商業(yè)主體、100萬名流動人口。此外，各區(qū)縣還采取了對在違法建筑內(nèi)從事經(jīng)營活動的嚴(yán)格審查等手段。這些手段，盡管在人權(quán)合理性上仍有一定問題，但其通過控制總的產(chǎn)業(yè)規(guī)模及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來控制區(qū)域人口規(guī)模的思路是合理的，比北京市今年以來直接通過行政手段管制人更合理可行。

而在“以業(yè)控人”的同時，為避免交通擁堵、學(xué)位緊缺等大城市病，城市規(guī)劃必須痛改前非：由同心圓式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榻M團(tuán)式發(fā)展，使城市能形成多中心。如此，再輔以足夠的公共交通（尤其軌道交通）和嚴(yán)格的用車限制（如三環(huán)內(nèi)超高停車費）措施，就能既減不必要的交通流量，也使必須要集中的行政中心、金融中心等周邊不會成為吸引私家車流的圓心。北京如果像東莞一樣進(jìn)行組團(tuán)式發(fā)展，大多數(shù)人的大多數(shù)工作生活在一個組團(tuán)內(nèi)完成，大家何必每天像趕集一樣跑到市中心為“首堵”添堵呢？當(dāng)然，也必須看到，對北京這樣的“大齡”大城市來說，這種規(guī)劃調(diào)整肯定會遇到實施中的困難，也肯定有不少既得利益者反對國家單位和優(yōu)質(zhì)教育、衛(wèi)生資源的布局調(diào)整。但肯定有“絕大多數(shù)的”大家在每天上班向心式漲潮、下班離心式退潮中已經(jīng)切身感受到過去的同心圓式城市規(guī)劃的不合理、感受到優(yōu)質(zhì)教育衛(wèi)生資源集中在城市中心的弊端，他們肯定會贊成把北京二環(huán)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源外遷配置的。我國有多個城市（包括省會城市）其實早幾年就開始進(jìn)行這種規(guī)劃和優(yōu)質(zhì)教育、衛(wèi)生資源調(diào)整了，基本套路都是市政府帶頭外遷，最好的中學(xué)、醫(yī)院也隨遷，這樣，不愁新區(qū)沒有人氣、不愁新中心發(fā)展不起來。所以，北京未來能否進(jìn)行組團(tuán)式發(fā)展，就是看決策者是以絕大多數(shù)人利益為重還是以那些不必城內(nèi)城外奔波的少數(shù)人為重。

相信，如果做好以業(yè)控人和組團(tuán)式發(fā)展這兩件事，北京不會再以那么大的動力吸引那么多的人往四環(huán)內(nèi)鉆——誰不怕被那么多環(huán)勒得透不過氣來啊!

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部研究員