馬金華 楊娟

加強(qiáng)我國(guó)地方政府債務(wù)管理的對(duì)策建議
——基于中央政府、地方政府和金融機(jī)構(gòu)的三方博弈分析

馬金華 楊娟

近年來(lái)，地方政府債務(wù)問(wèn)題已成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)不可忽視的重要因素。中央政府、地方政府和金融機(jī)構(gòu)在地方政府債務(wù)問(wèn)題上已形成博弈之勢(shì)。在這種情況下，要防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)建立償債機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、改變現(xiàn)行的政績(jī)?cè)u(píng)估機(jī)制、修改現(xiàn)行《預(yù)算法》等。

地方政府債務(wù)；三方博弈；對(duì)策

在2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國(guó)的情況下，中國(guó)政府為“保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定”，通過(guò)發(fā)行地方政府債券來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增強(qiáng)地方投資能力，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政與中央投資項(xiàng)目的同步配套，以擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)，客觀上帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。但地方大規(guī)模投資導(dǎo)致地方負(fù)債呈現(xiàn)“大躍進(jìn)”之勢(shì)，舉債規(guī)?？涨皠≡?，有關(guān)債務(wù)的數(shù)據(jù)眾說(shuō)紛紜。探討解決我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的出路成為事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的急迫問(wèn)題。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

中國(guó)地方政府債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過(guò)程。1978～1992年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年以后，我國(guó)開(kāi)始步入建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府性債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始凸現(xiàn)出來(lái)。1994年財(cái)政改革分權(quán)后，地方政府債務(wù)迅速膨脹。在1998～2004年實(shí)施積極的財(cái)政政策期間，地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。2004～2007年，中國(guó)財(cái)政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，但每年還是出現(xiàn)大量赤字。雖然地方各級(jí)政府都在努力控制、化解地方政府債務(wù)，但地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭仍在繼續(xù)。根據(jù)2005年財(cái)政部對(duì)有關(guān)省市的調(diào)查數(shù)據(jù)，這一時(shí)期地方政府債務(wù)呈現(xiàn)以下突出特征：債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重，償債高峰期已經(jīng)來(lái)臨；債務(wù)來(lái)源多樣，債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，誘發(fā)矛盾不斷增多。由于地方政府債務(wù)的大規(guī)模膨脹，直接加劇了亂收費(fèi)等現(xiàn)象的蔓延，也使地方政府賣(mài)地的沖動(dòng)變得更加強(qiáng)烈，影響到社會(huì)穩(wěn)定和基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)。因?yàn)閬y收費(fèi)、亂攤派及賣(mài)地是地方政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負(fù)擔(dān)的重要途徑，也是掩蓋債務(wù)危機(jī)的重要方式，針對(duì)地方政府性債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家曾出臺(tái)過(guò)相關(guān)的意見(jiàn)，但均收效甚微。

2008年以來(lái)，中國(guó)地方政府債務(wù)呈現(xiàn)城投債（又稱(chēng)“準(zhǔn)市政債”，是城投類(lèi)企業(yè)配合地方政府公開(kāi)發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)，其最終信用主體是地方政府，募集資金主要用于城市路網(wǎng)項(xiàng)目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項(xiàng)目等建設(shè)，而償債資金多來(lái)自于財(cái)政補(bǔ)貼）井噴的新態(tài)勢(shì)。外在原因在于，美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)不斷蔓延，世界各國(guó)包括中國(guó)都實(shí)行了增發(fā)國(guó)債和擴(kuò)大財(cái)政赤字為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策，2009年國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。在各地紛紛擴(kuò)大投資、增加政府支出的壓力下，2000億元的地方政府債券受到各地追捧，一方面是地方政府資金需求大，另一方面各地迅速擴(kuò)大準(zhǔn)地方政府債務(wù)——城投債。目前，全國(guó)各地、各層級(jí)的地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大，從公開(kāi)資料看，仍然缺乏準(zhǔn)數(shù)。2010年6月，據(jù)審計(jì)署《2009年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露，截至2009年年底，審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣各級(jí)融資平臺(tái)公司307家，其政府性債務(wù)余額共計(jì)1.45萬(wàn)億元，分別占省、市、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%。這些地方政府的債務(wù)總額合計(jì)2.79萬(wàn)億元。其中，2009年以前形成的債務(wù)余額約1.75萬(wàn)億元，當(dāng)年新增約1.04萬(wàn)億元。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，各地融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)平均占本級(jí)債務(wù)余額的一半以上。可見(jiàn)，地方政府債務(wù)和投融資平臺(tái)問(wèn)題，成為事關(guān)當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要問(wèn)題。

不可否認(rèn)，從積極作用看，地方通過(guò)大規(guī)模融資推動(dòng)城市化建設(shè)，為中國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是，從長(zhǎng)期看，無(wú)論是從微觀風(fēng)險(xiǎn)管理還是從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行看，地方負(fù)債的融資行為對(duì)財(cái)政、金融、社會(huì)都帶來(lái)了不良后果。

第一，地方政府債務(wù)規(guī)模不對(duì)稱(chēng)擴(kuò)張，“隱性債務(wù)”逐步顯性化，加大償債風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)速度，銀行成為政府的最大債權(quán)人。由于還債高峰期的到來(lái)，對(duì)于大多數(shù)“吃財(cái)政飯”的地方政府來(lái)說(shuō)，構(gòu)成了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，大多數(shù)縣級(jí)以下政府融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，一旦融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資不能收回成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給這些地方的財(cái)政造成巨大壓力。

第二，制約了地方政府的發(fā)展能力與行政能力，擴(kuò)大了地方財(cái)政運(yùn)行的不確定性。由于債務(wù)過(guò)重，地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)文化等方面的能力受到了制約。負(fù)責(zé)任的地方政府首先應(yīng)該努力減少債務(wù)，避免使政府處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)之中。地方政府的財(cái)政收入在一定時(shí)期內(nèi)是非常有限的，債務(wù)的償還又是剛性的，政府不得不將有限的財(cái)政收入用于還債，這將嚴(yán)重制約地方政府的發(fā)展能力和行政能力。我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模龐大，情況復(fù)雜，其造成的財(cái)政增支壓力和防控風(fēng)險(xiǎn)的難度尤為突出。

第三，地方政府融資平臺(tái)的信貸違約風(fēng)險(xiǎn)影響銀行信貸安全。調(diào)查顯示，2009年前幾個(gè)月的銀行新增貸款中，有相當(dāng)一部分貸款流向了地方政府投融資平臺(tái)。而融資平臺(tái)還款過(guò)度依靠土地出讓收入，在樓市低迷的情況下，如果土地出讓收益出現(xiàn)縮水，融資平臺(tái)信貸資產(chǎn)的質(zhì)量將大打折扣。因此，地方融資平臺(tái)的大量舉債會(huì)直接引發(fā)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化、壞帳激增。

第四，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)穩(wěn)定、政府危機(jī)的隱患。一方面，地方政府債務(wù)的隱蔽性通常給人造成一種經(jīng)濟(jì)繁榮的假象。一旦各類(lèi)微觀主體發(fā)現(xiàn)自己被誤導(dǎo)后，就會(huì)出現(xiàn)公眾信心急劇回落的局面。政府信用瀕臨危機(jī)，可能會(huì)造成乘數(shù)效應(yīng)的連帶影響，引發(fā)地方經(jīng)濟(jì)危機(jī)，甚至可能上升為政府的管理危機(jī)，摧毀政府的公信力。另一方面，地方政府債務(wù)危及政治文明建設(shè)。因?yàn)檎畟鶆?wù)最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人，地方政府巨額債務(wù)影響科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)、和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、中央、地方和金融機(jī)構(gòu)的三方博弈分析

（一）地方政府債務(wù)博弈分析的基本信息

1.參與人

金融機(jī)構(gòu)（債權(quán)人代表）、地方政府（債務(wù)人代表）、中央政府（管理人）。

2.信息

全體參與人對(duì)對(duì)方的行動(dòng)不掌握。

3.博弈的順序

首先，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取行動(dòng)，選擇討債或者不討債。

其次，地方政府根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的行動(dòng)采取對(duì)策，可以選擇還債或者不還債。

再次，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)地方政府行動(dòng)的結(jié)果采取下一步博弈，選擇請(qǐng)求中央政府援助或者不請(qǐng)求中央政府援助。

第四，中央政府根據(jù)地方政府的處理情況采取懲罰或者獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)策。

4.支付

金融機(jī)構(gòu)的討債成本為C，金融機(jī)構(gòu)獲得的債務(wù)利息為I，金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)金額為M。

地方政府的主動(dòng)還債使其減少了可用資金以用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)而降低其任期政績(jī)，設(shè)損失為-α；如果在金融機(jī)構(gòu)討債的情況下將損失-θ；地方政府的不還債使得其擁有更多的資金進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)而獲得中央政府的認(rèn)同和獎(jiǎng)勵(lì)，設(shè)收益為T(mén)，但如果給中央政府帶來(lái)麻煩，就會(huì)損失-ω。如果ω＞θ，則說(shuō)明中央政府希望地方政府償還金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)，反之則相反。

5.博弈分析的前提條件

一是部分金融機(jī)構(gòu)選擇向地方政府討要貸款，部分金融機(jī)構(gòu)選擇將債務(wù)繼續(xù)貸放給地方政府；二是中央政府在金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)鷷r(shí)能采取積極的措施；三是金融機(jī)構(gòu)討債是在急需流動(dòng)資金的情況下，不存在其他獲取流動(dòng)資金的渠道；四是中央政府對(duì)地方政府具有管制和監(jiān)控的權(quán)力。

（二）地方政府債務(wù)博弈分析的基本示意圖

圖1 沒(méi)有中央政府介入的示意圖

圖2 有上級(jí)部門(mén)介入的示意圖

金融機(jī)構(gòu)首先可以選擇討債或者不討債。如果選擇不討債，本次博弈結(jié)束。如果選擇討債，地方政府可以選擇還債或者不還。如果地方政府選擇還債，此次博弈結(jié)束。如果沒(méi)有中央政府的介入，此博弈結(jié)束。有中央政府的介入，如果地方政府選擇不還，金融機(jī)構(gòu)會(huì)選擇請(qǐng)求中央政府援助或者不請(qǐng)求。如果金融機(jī)構(gòu)選擇不請(qǐng)求，博弈再次結(jié)束。如果選擇請(qǐng)求，此輪博弈也因問(wèn)題的解決而進(jìn)行。

（三）地方政府債務(wù)三方博弈的具體分析

博弈之一：金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的博弈分析

1.金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的首輪博弈

金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的博弈是整個(gè)博弈的第一步。在只有金融機(jī)構(gòu)和地方政府的兩方博弈中，金融機(jī)構(gòu)是博弈的發(fā)起者，他們之間是依次選擇行為而不是同時(shí)選擇行為，即他們之間的博弈為動(dòng)態(tài)的博弈，地方政府只能在金融機(jī)構(gòu)選擇行為之后選擇行為。

表1 金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的博弈

如果金融機(jī)構(gòu)想討債，金融機(jī)構(gòu)將為之付出一定的成本C，如果地方政府償還債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)將不再得到利息I，但金融機(jī)構(gòu)可以得到本金M。如果地方政府主動(dòng)償還將損失-α；如果在金融機(jī)構(gòu)討債的情況下償還將損失-θ；如果地方政府在金融機(jī)構(gòu)討債時(shí)不償還則將獲得T；如果金融機(jī)構(gòu)、地方政府都不采取行動(dòng)，則地方政府無(wú)所得，金融機(jī)構(gòu)能得到利息I。

從表1中可以看出，金融機(jī)構(gòu)可以選擇討債或者不討債。對(duì)于不急需流動(dòng)資金的金融機(jī)構(gòu)而言，其占優(yōu)策略是不討債，對(duì)于地方政府，不償還債務(wù)為其占優(yōu)策略，雙方博弈的占優(yōu)策略均衡為（不討債，不還債）。但對(duì)于急需要流動(dòng)資金的金融機(jī)構(gòu)而言，討債是首選的策略，但地方政府仍然會(huì)選擇不還債，雙方博弈的結(jié)果是（討債，不還債）。

由此可以得出結(jié)論：對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，根據(jù)是否急需流動(dòng)資金，其占優(yōu)策略分別為討債和不討債；而對(duì)于地方政府而言，無(wú)論金融機(jī)構(gòu)采取何種行動(dòng)，其占優(yōu)策略都是不還債。

2.金融機(jī)構(gòu)與地方政府的次輪博弈

表2 金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的次輪博弈

在表2中，地方政府在金融機(jī)構(gòu)請(qǐng)求中央政府援助的情況下只能選擇還債，并且此博弈到此結(jié)束。金融機(jī)構(gòu)請(qǐng)求中央政府援助需要追加成本△C，請(qǐng)求援助后得到π1=M-C-△C，由于金融機(jī)構(gòu)的援助請(qǐng)求給中央政府帶來(lái)麻煩，地方政府將損失ω，并且ω＞θ。

由此可以得出結(jié)論：在金融機(jī)構(gòu)請(qǐng)求中央政府援助的情況下，地方政府必須選擇還債（在本文最開(kāi)始的大前提中已進(jìn)行假設(shè)性規(guī)定）；而一旦金融機(jī)構(gòu)選擇不向中央政府請(qǐng)求援助，則地方政府的占優(yōu)策略就變?yōu)椴贿€債。

然而，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，其占優(yōu)策略是選擇不請(qǐng)求中央政府援助。

博弈之二：地方政府與中央政府

地方政府的利益在前面已經(jīng)分析過(guò)，與此同時(shí)地方政府的利益與中央政府有直接關(guān)系。如果不給中央政府造成麻煩，地方政府就會(huì)獲得收益；如果給中央政府造成麻煩，地方政府就會(huì)失去利益，遭受懲罰。

表3 中央政府與地方政府的博弈

這是一個(gè)不穩(wěn)定的博弈，問(wèn)題的關(guān)鍵是中央政府會(huì)不會(huì)接到金融機(jī)構(gòu)的援助請(qǐng)求。如果金融機(jī)構(gòu)提出援助請(qǐng)求，就會(huì)給中央政府帶來(lái)麻煩。地方政府選擇還貸比不還貸好，但都處于出力不討好的工作。如果沒(méi)有收到援助請(qǐng)求，地方政府選擇不還貸比還貸好。這屬于有先決條件的博弈。

事實(shí)上，從中國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，由于地方政府債務(wù)的主要債權(quán)人為四大國(guó)有商業(yè)銀行，而國(guó)有商業(yè)銀行的特點(diǎn)是能夠獲得中央政府的隱性救助。因此，只要其不遭遇嚴(yán)重的流動(dòng)性危機(jī)，它是不會(huì)輕易向中央政府請(qǐng)求援助的。

博弈之三：中央政府與金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)向中央政府申請(qǐng)?jiān)?，?huì)獲得流動(dòng)資金，但給中央政府造成了麻煩；不向中央政府申請(qǐng)?jiān)m不會(huì)給中央政府造成麻煩，但卻只能得到紙面利息。

三方博弈的關(guān)鍵決定方是金融機(jī)構(gòu)討債與否以及是否向中央政府申請(qǐng)?jiān)Ｈ绻鹑跈C(jī)構(gòu)討債，想獲取流動(dòng)資金，地方政府可以選擇還債或者不還。如果還，中央政府會(huì)給與壓力（如發(fā)展其地方經(jīng)濟(jì)的壓力），如果不還，金融機(jī)構(gòu)可以選擇請(qǐng)求中央政府援助或者不請(qǐng)求。金融機(jī)構(gòu)如果想獲得流動(dòng)資金可以選擇請(qǐng)求中央政府援助，但其中含有隱含前提，即找中央政府可以討到錢(qián)，同時(shí)，需要支付一定的成本，事實(shí)是，很多金融機(jī)構(gòu)可能不會(huì)選擇此路，除非迫不得已，面臨破產(chǎn)壓力。

三、基于博弈角度分析地方政府債務(wù)原因

（一）從金融機(jī)構(gòu)的角度來(lái)講

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)主要來(lái)自于從銀行的借款，而四大國(guó)有銀行是提供地方政府貸款的主力。國(guó)有銀行的性質(zhì)決定了其資產(chǎn)運(yùn)作會(huì)受到中央政府的擔(dān)保，況且其有理由相信，中央政府不會(huì)輕易讓地方政府破產(chǎn)。因此，只要自身不至于面臨嚴(yán)重的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，或者說(shuō)，破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)成本小于貸款帶來(lái)的收益，其便會(huì)“放心”的將貸款發(fā)放給地方政府。

（二）從地方政府的角度來(lái)講

從中國(guó)目前的行政以及財(cái)政體制來(lái)講，中央與地方屬于一種“分羹但不分家”的狀況，從而，當(dāng)?shù)胤秸媾R著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大壓力時(shí)，一般會(huì)抱有此種僥幸心理，即：地方政府會(huì)因?yàn)閭_(tái)高筑而垮臺(tái)嗎？不會(huì)！為了社會(huì)的安定，中央政府一定會(huì)救助他！因此，只要高額債務(wù)給地方政府帶來(lái)的成本小于其從貸款中所獲得的各種顯性和隱性收益，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的客觀壓力與現(xiàn)行體制所決定的僥幸心理導(dǎo)致地方政府會(huì)“嚴(yán)重”忽視其自身的償還能力，“不在乎”其資金的使用效率，不顧謹(jǐn)慎使用資金原則。

（三）從中央政府的角度來(lái)講

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)各地都開(kāi)始重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就得要有資金。在中央財(cái)政吃緊，中央政府要想發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而又拿不出足夠的錢(qián)的情況下，就會(huì)希望地方政府自己采取辦法籌集資金，而這就給地方政府債務(wù)的擴(kuò)張帶來(lái)很好契機(jī)。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，地方債務(wù)在2009年出現(xiàn)的大擴(kuò)張是中央政策刺激的結(jié)果?！?萬(wàn)億”計(jì)劃、保八、十大產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃、近10萬(wàn)億元新增信貸等。當(dāng)然，地方政府債務(wù)的高漲也會(huì)引起中央政府的憂患。中央政府最擔(dān)憂的一點(diǎn)是地方債務(wù)會(huì)造成銀行的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，地方債務(wù)擴(kuò)張將嚴(yán)重阻礙中央政府的結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略。一方面，中央政府需要地方政府上項(xiàng)目，搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且很多地方上的項(xiàng)目只能由地方政府來(lái)發(fā)展。另一方面，地方政府基于微觀和局部的利益而擴(kuò)張失控。因此，中央政府在面臨復(fù)雜的地方政府債務(wù)問(wèn)題時(shí)，在暫時(shí)不會(huì)發(fā)生嚴(yán)重社會(huì)、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的情況下，會(huì)采取循序漸進(jìn)的微調(diào)政策，而在這種緩慢的調(diào)整之中，地方政府債務(wù)又會(huì)在無(wú)形之中漸長(zhǎng)。

（四）法制缺失、多頭管理

當(dāng)前，規(guī)范我國(guó)地方政府債務(wù)的具體法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)不明確。從現(xiàn)有的《預(yù)算法》角度看，地方政府被禁止進(jìn)行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與現(xiàn)實(shí)法律的沖突，使地方政府以各種名義規(guī)避《預(yù)算法》的約束，投融資平臺(tái)等地方融資中介也就是地方政府應(yīng)對(duì)此問(wèn)題的一種手段。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，地方政府舉借債務(wù)有其一定的必要性，特別是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的情況下。因此，中央政府應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)的相關(guān)問(wèn)題從法律層面予以相應(yīng)的明確，并且出臺(tái)相應(yīng)的管理制度和管理細(xì)則，明確管理主體和有關(guān)責(zé)任，控制地方政府融資欲望。此外，由于地方政府債務(wù)法律法規(guī)的缺失，也使得債務(wù)主體部門(mén)多元化，造成了多頭管理、亂而無(wú)序的形勢(shì)，債務(wù)規(guī)模難以抑制，缺乏透明。

四、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的建議

隨著政府性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，債務(wù)總量不斷積累，還本付息逐年增大，特別是一些區(qū)、縣政府超財(cái)力舉債，償債能力低，干擾了正常的財(cái)政預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行。加強(qiáng)政府債務(wù)管理、規(guī)范各級(jí)政府及其所屬部門(mén)舉借和償還政府債務(wù)的行為、防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。

第一，建立完善、合理的“上訪”機(jī)制。具體體現(xiàn)在中央政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的“上訪”請(qǐng)求必須給予積極的回應(yīng)，金融機(jī)構(gòu)“上訪”中央政府的成本必須足夠小、中央政府針對(duì)于地方政府的不還債行為應(yīng)采取“懲罰性”措施。

首先，中央政府必須對(duì)金融機(jī)構(gòu)的援助請(qǐng)求給予足夠重視，否則此博弈將失效。金融機(jī)構(gòu)處于一種相對(duì)弱勢(shì)的地位，由于地方政府沒(méi)有任何壓力和動(dòng)力去解決債務(wù)問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)因?yàn)闊o(wú)法要回自己的借款而面臨破產(chǎn)。此時(shí)中央政府可以變被動(dòng)為主動(dòng)，向地方政府施加還款壓力使得債務(wù)問(wèn)題得以迅速解決，從而不影響整個(gè)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

其次，要求金融機(jī)構(gòu)的“上訪”渠道要足夠暢通、請(qǐng)求援助的成本足夠低，甚至于政府可以考慮在金融機(jī)構(gòu)“成功上訪”的情況下將其上訪成本轉(zhuǎn)嫁于地方政府，以對(duì)地方政府形成壓力，督促其控制債務(wù)規(guī)模，主動(dòng)還債。在沒(méi)有中央政府管控的情形下，金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的博弈只能進(jìn)行一輪，這時(shí)無(wú)論金融機(jī)構(gòu)是否選擇討債，地方政府的占優(yōu)策略都是不還債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷膨脹問(wèn)題始終不能解決。但如果有中央政府的加入，上述的博弈將會(huì)進(jìn)入下一輪，地方政府在選擇還債與不還債時(shí)會(huì)想到有中央政府的介入，為避免遭受中央政府的“懲罰”，其會(huì)適當(dāng)選擇主動(dòng)還債，從而增加主動(dòng)性，推進(jìn)問(wèn)題的解決。

最后，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)向中央政府請(qǐng)求援助時(shí)，中央政府必須對(duì)地方政府的不還債行為給予一定的懲罰，使其不還債的損失變大，從而提高其在金融機(jī)構(gòu)要求還債時(shí)候的還債主動(dòng)性，遏制其債務(wù)的膨脹。否則，金融機(jī)構(gòu)的“上訪”行為將不會(huì)對(duì)地方政府構(gòu)成任何威懾。

第二，建立償債機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，從根源上解決地方債問(wèn)題。地方政府所舉借的債務(wù)多半用于上項(xiàng)目、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，雖然這些項(xiàng)目在很大程度上來(lái)講具有公共性的特征，但假若地方政府能積極有效地引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引投資者進(jìn)行合理投資，建立償債基金體制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)“成本與收益相匹配、收益與風(fēng)險(xiǎn)相匹配”的機(jī)制，政府不但能獲得項(xiàng)目的收益，而且能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展獲得源源不斷的資金支持，也就不至于面臨嚴(yán)重的地方債務(wù)問(wèn)題，也不會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目資金不足半途而廢。

第三，改變現(xiàn)行的政績(jī)?cè)u(píng)估機(jī)制，不能惟GDP論功績(jī)。在鼓勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，將效率和風(fēng)險(xiǎn)成本也納入地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)之中。這樣地方政府就不會(huì)一味地以上了多少項(xiàng)目為惟一追求目標(biāo)。與此同時(shí)，會(huì)顧及到相應(yīng)的成本投入及可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)損失，以達(dá)到在綜合權(quán)衡收入成本損失比例的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“借、用、還”與“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一的健康、可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。此外，還應(yīng)考慮建立地方政府破產(chǎn)機(jī)制，使地方政府在借債時(shí)增加不合理使用資金的風(fēng)險(xiǎn)恐懼感，從而提高資金的使用效率，緩解因資金的無(wú)效使用而增加的還債壓力。

第四，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)（尤其是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)）的監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的放貸條件進(jìn)行嚴(yán)格的管制，使其不因放貸對(duì)象為地方政府就大大放寬條件。這一方面便于金融機(jī)構(gòu)引入市場(chǎng)因素，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，并明確其自身職責(zé)，不對(duì)中央政府產(chǎn)生過(guò)度依賴(lài)思想；另一方面對(duì)地方政府也能形成一定的促進(jìn)作用，使其意識(shí)到拿錢(qián)不是那么容易的”，從而更加珍惜所獲資金，提高其使用效率。

第五修改《預(yù)算法》，使地方政府舉債法制化，用法律調(diào)控地方政府舉債危機(jī)。修改完善《預(yù)算法》等相關(guān)財(cái)政法律規(guī)范，明確地方公債發(fā)行的有關(guān)法律和制度規(guī)定，完善地方財(cái)政投融資體系。同時(shí)，以法律形式強(qiáng)制實(shí)行與地方政府舉債相關(guān)的金融體制、社保體制、投融資體制等領(lǐng)域的配套改革及相應(yīng)的法律框架建設(shè)，設(shè)立穩(wěn)定可靠的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，減小財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的壓力。健全地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系，強(qiáng)化監(jiān)控和監(jiān)管力度，合理制定政府舉債計(jì)劃，嚴(yán)格界定債務(wù)資金的投向范圍，建立債務(wù)清償機(jī)制。地方政府舉債的規(guī)模要依照法律程序與要求，與還債能力及可用財(cái)力相適應(yīng)，防止將來(lái)大規(guī)模還貸對(duì)財(cái)政帶來(lái)的沖擊。加強(qiáng)政府債務(wù)管理，緩解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并結(jié)合各級(jí)政府的財(cái)力，通過(guò)年度預(yù)算等途徑建立財(cái)政償債專(zhuān)用資金，用于地方政府債務(wù)清償。

[1]張維迎.博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海：上海人民出版社，1996.

[2]謝識(shí)予.經(jīng)濟(jì)博弈論[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002.

[3]馮靜，石才良.地方政府債務(wù)違約的博弈理論分析[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(3).

[4]周禮華.地方政府債務(wù)管理問(wèn)題研究[J].理論研討，2004，(8).

[5]財(cái)政部預(yù)算司課題組.地方政府舉債的破產(chǎn)機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2009，(43).

[6]Marianne Vigneauit.Intergovernmental fiscal relations and the soft budget constraint problem[J].The consortium for economic policy research and advice，2003.

Suggestions on Improving Local Governments’Debt Management——A Trilateral Game Among the Central Government,Local Governments and Financial Institutions

MA Jin-huaYANG Juan

In recent years,local governments’debts have posed problems and made considerable impacts on China’s steady economic development for long-term,which can not be ignored.The central government,local governments and financial institutions have become three players in a trilateral game on local governments’debt problems.To minimize local governments’debt risks,this article suggests various measures establishing loan repayment mechanisms and risk warning systems, strengthening the regulation to financial institutions,reforming the existing performance evaluation mechanism,and modifying the existing Budget Law.

local governments’debt;trilateral game;countermeasures

F810

A

1673-8616（2011）04-0047-05

2011-04-05

馬金華，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院財(cái)政系副主任、副教授（北京，100081）；楊娟，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院碩士研究生（北京，100081）。

[實(shí)習(xí)編輯：覃艷英]