秦勃

摘 要：隨著西方工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，全球化特征日顯，傳統(tǒng)文官制度面臨著前所未有的沖擊。由于外部政治環(huán)境等諸多因素的激蕩和影響，當(dāng)代西方文官制度曾經(jīng)引以為傲的優(yōu)勢逐漸出現(xiàn)越來越多的弊端，其諸多基本原則面臨新的挑戰(zhàn)，以至于發(fā)生嬗變，變革已經(jīng)成為傳統(tǒng)文官制度走出困境的唯一出路，變革的目標(biāo)是構(gòu)建一種科學(xué)效能的新型文官制度。

關(guān)鍵詞：全球化；西方文官制度；變革；公務(wù)員制度；科學(xué)效能

中圖分類號(hào)：D523.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2011）07-0101-04

西方文官制度是資產(chǎn)階級共同利益的體現(xiàn)，是資產(chǎn)階級管理國家事務(wù)的有效工具；同時(shí)，作為一項(xiàng)管理技藝，它充分體現(xiàn)了節(jié)約交易費(fèi)用的科學(xué)價(jià)值。盡管在其產(chǎn)生后的100多年間也歷經(jīng)了曲折與反復(fù)，但是它自身所固有的特質(zhì)使其經(jīng)受住了歷史的考驗(yàn)，在西方各國行政管理中發(fā)揮了極其重要的作用，以至一直沿用至今。自20世紀(jì)60年代以來，在世界范圍內(nèi)發(fā)生了一場新的科技革命，這場科技革命使西方國家工業(yè)化水平達(dá)到了一個(gè)新的高度，同時(shí)也沖擊了世界各國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，許多學(xué)者將這一時(shí)期冠以各種名稱，如“后工業(yè)社會(huì)”、“信息社會(huì)”、“全球化時(shí)代”等。人們在重視科學(xué)技術(shù)的同時(shí)，也越來越意識(shí)到人在管理中的重要作用。在這樣的背景下，傳統(tǒng)文官制度在體制機(jī)制上亦面臨著新的挑戰(zhàn)，這尤其體現(xiàn)在它的諸多基本原則上。

一、原則嬗變：傳統(tǒng)文官制度面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

1.走向交叉互融的兩官分途原則。在兩官分途原則確立之初，西方文官制度體系中政務(wù)官和事務(wù)官以一種近乎“涇渭分明”的狀態(tài)而存在：他們分屬不同的利益集團(tuán)、擁有不同的性質(zhì)和特征、任期不同、職能相異。然而，隨著文官制度在西方各國的推行，特別是受到新科技革命下的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的激蕩和影響，兩官分途原則已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，二者之間并非完全不可逾越，恰恰相反，他們逐漸呈現(xiàn)出一個(gè)相互交融的態(tài)勢。一方面，政務(wù)官根據(jù)自身管理政治事務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要，往往接近和拉攏事務(wù)官，在任用上，政治家自主任命大量與自己政見相同的高級文官。在管理上，對失去了文官體制傳統(tǒng)保護(hù)的高級文官實(shí)行合同制。他們的工作績效主要由政治性的部長和主管來評估。他們?yōu)榱双@得獎(jiǎng)勵(lì)，不得不積極響應(yīng)政治領(lǐng)導(dǎo)人的政策。[1]另一方面，作為“政策制定者”的政務(wù)官與作為“政策執(zhí)行者”的事務(wù)官并未被生生割裂，相反，他們具有一定的關(guān)聯(lián)性。政務(wù)官在制定政策時(shí)為了使政策不脫離實(shí)際，往往會(huì)向事務(wù)官咨詢甚至請教，而事務(wù)官也會(huì)憑借自己的專業(yè)特長、技能經(jīng)驗(yàn)等為政務(wù)官提供一定的幫助，也就是說，在技術(shù)層面，政務(wù)官需要得到事務(wù)官的幫助。在英國，戰(zhàn)后政府部門最高層次的常務(wù)次官，由高級的、高資歷的常任文官擔(dān)任，這似乎是天經(jīng)地義的。但撒切爾夫人認(rèn)為，高級文官長期在政府中擔(dān)任要職，形成一個(gè)特殊的超穩(wěn)定系統(tǒng)和人際關(guān)系網(wǎng)，他們憑借自己豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際控制各個(gè)部門專業(yè)性較強(qiáng)的文件資料，不僅為大臣決策提供信息、咨詢，而且積極地參與決策，甚至實(shí)際地控制著決策。為此她決心采用“摻沙子”的做法，適當(dāng)?shù)馗慕M常務(wù)次官的人員結(jié)構(gòu)，打破高級文官一統(tǒng)天下的格局，任命“特殊官員”。如將她的秘書惠特摩直接任命為國防部的常務(wù)次官，任命庇特·密特業(yè)為財(cái)政部首席次官（制定中期財(cái)政戰(zhàn)略和金融政策的參與者）。[2]46在美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等西方國家，于20世紀(jì)80年代根據(jù)各自的文官改革法案設(shè)立了SES（高級公務(wù)員系列），在文官系統(tǒng)中建立一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)行官員群體，使得高級文官與政治領(lǐng)導(dǎo)人形成一種“新型關(guān)系”，這都體現(xiàn)出政務(wù)官和事務(wù)官呈現(xiàn)出一種交叉互融的態(tài)勢。

2.強(qiáng)化政治傾向的“政治中立”原則。“政治中立”是西方文官制度的一項(xiàng)基本原則，也是西方國家維護(hù)其根本政治制度的一個(gè)技術(shù)措施。隨著社會(huì)的發(fā)展，在西方文官制度中，盡管“政治中立”原則并沒有完全被摒棄，但事實(shí)上一些國家的文官試圖打破“政治中立”的樊籬，有的甚至已經(jīng)突破了這一原則的界限，表現(xiàn)出明顯的政治化傾向。在英國，國家試圖對文官隊(duì)伍加強(qiáng)政治上的控制，撒切爾夫人更是將“政治態(tài)度”作為選拔高級文官的一個(gè)基本的前提條件，自20世紀(jì)80年代初到1987年，白金漢宮中的40位常任次官和135位副常任次官，大多數(shù)是由撒切爾夫人與其大臣根據(jù)他們的政治傾向而任命的，文官的政治中立原則實(shí)際上被其所摒棄。而美國國會(huì)兩院更是以政治中立使文官成為政治上的二等公民為由，兩次通過了文官政治權(quán)力法案。美國總統(tǒng)為了推進(jìn)行政改革的進(jìn)程，往往利用政治任命官員，從而加強(qiáng)了對文官系統(tǒng)的控制。在澳大利亞，政治家與官僚之間及官僚內(nèi)部的權(quán)利再分配，強(qiáng)化了對文官的政府控制。[2]43-44在日本，絕大部分政務(wù)官是通過事務(wù)官進(jìn)入政府。特別是政府首腦，大多數(shù)都有過從事事務(wù)官的職業(yè)經(jīng)歷，至1972年，日本20世紀(jì)出任首相的35人中，只有5人沒有擔(dān)任事務(wù)官或軍官，因此有人認(rèn)為，日本是文官收買了政黨和政府。總之，縱觀西方各國，事務(wù)官對政治越來越表現(xiàn)出一種濃厚的興趣，特別是他們中的高級文官試圖沖破傳統(tǒng)文官制度中“政治中立”的禁錮，改變“政策執(zhí)行者”的角色，朝著“政策制定者”，或者“政策制定參與者”的角色轉(zhuǎn)變。

3.打破終身雇傭的文官永業(yè)原則。文官職業(yè)化和職務(wù)常任制是西方文官制度的一個(gè)基本原則和重要特征，也是文官的一項(xiàng)身份保障權(quán)利，文官永業(yè)原則符合連續(xù)性和穩(wěn)定性的要求，其主要目的是為了穩(wěn)定文官隊(duì)伍和吸引優(yōu)秀人才為政府服務(wù)。然而，隨著政府所處環(huán)境以及文官制度核心價(jià)值觀的變化，傳統(tǒng)的文官永業(yè)原則受到挑戰(zhàn)，人們已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到這種文官任職的永久性會(huì)造成政府組織的功能失調(diào)，而且政府組織內(nèi)部的不協(xié)調(diào)會(huì)帶來許多社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。不斷變動(dòng)和不可預(yù)測的環(huán)境要求政府具有更強(qiáng)的適應(yīng)性、靈活性和高效率，即能夠及時(shí)改變規(guī)模和策略以應(yīng)付競爭、財(cái)政約束和滿足消費(fèi)者日益多樣化的需求。于是，越來越多的國家放棄了文官永業(yè)原則，簽訂短期或臨時(shí)合同的公職雇員日益增長，公共部門使用臨時(shí)性、兼職或季節(jié)性雇員的數(shù)量明顯增加。如英國在1979-1983年之間，實(shí)行合同制的政府雇員占公職部門總數(shù)的27%。澳大利亞在1989年到1991年間，聯(lián)邦政府部門的全日制工作下降了6.4%，而非全日制工作增加了104.1%。美國實(shí)行考績制的常任雇員，比例也在不斷降低，已由30年代的87.9%下降為55.5%。[3]近年來，連強(qiáng)調(diào)終身制的日本使用臨時(shí)工也有大幅增長。至1992年，臨時(shí)職工已占日本公務(wù)員總數(shù)的11.9%強(qiáng)。根據(jù)歐洲統(tǒng)計(jì)中心勞動(dòng)力調(diào)查，德國非正規(guī)錄用的人員，從1985年至1995年10年間增長了12.6%，地方政府非常任人力是常任公務(wù)員的6倍。這樣，越來越多的終身職位被取消，使得西方國家文官的管理呈現(xiàn)出多樣化和非職業(yè)化的特征，這也在本質(zhì)上有助于讓更多的組織和人員參與問題的解決。

4.淡化制度剛性的考試任用原則?？荚嚾斡檬俏鞣礁鲊墓僦贫鹊靡源_立的最顯著、最關(guān)鍵的標(biāo)志，也是西方文官制度最重要的價(jià)值體現(xiàn)。在實(shí)行文官制度的西方國家，都將考試任用這項(xiàng)原則以法律（法規(guī)、規(guī)章等）的形式確立起來。如英國于1870年7月4日頒布的關(guān)于文官制度改革的第二道樞密院令就明確規(guī)定“實(shí)行文官考試任用制”；美國于1883年1月16日通過的《彭德爾頓法》明確規(guī)定“由人事委員會(huì)制定有關(guān)考試的具體規(guī)定并統(tǒng)一管理文官考試事務(wù)”；日本于明治十九年（1886年）制定了官吏考試任用的專門性制度——《文官考試試用及見習(xí)規(guī)則》。由此可見，西方各國強(qiáng)調(diào)考試任用的制度剛性，在相關(guān)配套的制度體系中將文官任職條件、考任操作程序等內(nèi)容以固定的規(guī)范確定下來，錄用文官只要“按部就班”就可以了。然而，正如前所述，西方國家統(tǒng)治階級為了實(shí)現(xiàn)自己的階級統(tǒng)治往往僭越制度的規(guī)范，特別是在人事任免這個(gè)重大問題上，更是以是否符合自身的利益為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，于是就會(huì)削弱制度本身所具有的剛性，典型的做法就是不經(jīng)過考試任用的程序直接任免文官；另一方面，出于技術(shù)方面的考量，西方國家越來越傾向于將行政職位的一部分特別是高級職位向社會(huì)開放，不拘一格招攬優(yōu)秀人才，這也往往淡化了考試任用的制度剛性。例如，美國的大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)越來越傾向于到各個(gè)大學(xué)招聘優(yōu)秀學(xué)生，允許學(xué)生在學(xué)習(xí)期間在政府機(jī)構(gòu)做些有償?shù)墓ぷ?，畢業(yè)后有些人（不經(jīng)過考試）就可以成為該機(jī)構(gòu)的正式雇員。[5]48當(dāng)然，所謂淡化考試任用的制度剛性并不意味著摒棄這一基本原則，考試任用原則不管是過去、現(xiàn)在，抑或?qū)矶际俏鞣轿墓僦贫戎幸豁?xiàng)重要的基本原則，如果放棄了這一原則，西方文官制度也就失去了存在的價(jià)值。

二、科學(xué)效能：當(dāng)代西方文官制度重構(gòu)的趨勢和選擇

自20世紀(jì)70年代末以來，在西方掀起了一場旨在降低行政成本、提高行政效率的政府改革運(yùn)動(dòng)，它起始于英國和美國，并隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而不斷擴(kuò)展和深化，繼而在全球形成了一股聲勢浩大的行政改革浪潮。在這股浪潮中，作為官僚體制支柱的文官制度，首當(dāng)其沖成為改革的焦點(diǎn)。盡管西方各國文官制度的變革在基本形式、具體內(nèi)容、操作方法等方面不盡相同，但是由于所面臨的問題大致相同，變革還是呈現(xiàn)出一些共同的特征，那就是通過變革傳統(tǒng)文官制度的痼疾，重構(gòu)一種科學(xué)效能的文官制度，具體來講，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.重視系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的改革，實(shí)現(xiàn)“職品”（職位分類和品位分類）互補(bǔ)。職位分類（Position Classification）是以美國為代表的許多西方國家普遍采用的一種人事分類制度，它實(shí)行職位定性分類以及報(bào)酬分等與職位掛鉤，強(qiáng)調(diào)文官職權(quán)與責(zé)任，主要特點(diǎn)是“以事為中心”；品位分類（Rank Classification）是以英國為代表的一些西方國家采用的另一種人事分類制度，它以文官的個(gè)人條件，如學(xué)歷、資歷等來劃分官階、評定職稱與報(bào)酬，主要特點(diǎn)是“以人為中心”。職位分類和品位分類都有各自的特點(diǎn)和長處，相應(yīng)的，也各有缺陷和不足。因此，在對文官系統(tǒng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革時(shí)，西方國家一般既保持科學(xué)分類的傳統(tǒng)，又根據(jù)新的情況予以適當(dāng)變革，實(shí)現(xiàn)科學(xué)與效率相統(tǒng)一。如美國1978年通過的《文官制度改革法》打破職位分類的限制，實(shí)行“級隨人走”，1986年通過了文官制度簡化法案，在職位分類上，本著宜粗不宜細(xì)的原則，把性質(zhì)相近的職位進(jìn)行合并。加拿大國庫委員會(huì)與文官委員會(huì)從1996年開始，通過深入調(diào)查后建立了文官通用分類標(biāo)準(zhǔn)（UCS），將未改革前的聯(lián)邦政府公務(wù)系統(tǒng)72個(gè)職組改為29個(gè)。涉及管理的職位共5個(gè)；專業(yè)技術(shù)職位共有19個(gè)；經(jīng)濟(jì)與社會(huì)科學(xué)職位有1個(gè)；不由工會(huì)代表的職位共有4個(gè)。[5]針對職位分類過分追求精密性和細(xì)致性的特點(diǎn)，漸漸簡化了職位分類的結(jié)構(gòu)體系，重視人對職位的影響，充分發(fā)揮個(gè)人的積極性和創(chuàng)造性；而針對品位分類過分注重建立等級秩序而忽視工作職位對文官的要求等特點(diǎn)，建構(gòu)更加開放的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，按照專業(yè)和工作需要調(diào)整文官職組?？傊?dāng)代西方各國的文官制度分類呈現(xiàn)出職位分類與品位分類相互補(bǔ)充、交叉融合的新趨勢。

2.完善競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)能力主義。在傳統(tǒng)的文官管理中，實(shí)行的是常任文官職業(yè)制。盡管這樣能使文官隊(duì)伍保持長久的穩(wěn)定和連續(xù)，但是它缺乏靈活性，容易造成惰性、僵化的管理體制，于是這種文官終身任用制的優(yōu)勢已經(jīng)逐漸變成了劣勢。隨著市場經(jīng)濟(jì)的推行，越來越多的國家不斷完善競爭機(jī)制，放棄文官“終身制”，打破“鐵飯碗”實(shí)行臨時(shí)合同制或短期雇傭制。如，新西蘭從1988年開始對文官制度進(jìn)行了重大改革，內(nèi)容包括：文官由終身制改為任期制，并根據(jù)《雇用合同法》簽訂雇用合同。日本在2001年制定的《文官制度改革大綱》中也明確規(guī)定，在某些職位的任用上實(shí)行公開競聘，鼓勵(lì)政府部門與企業(yè)之間進(jìn)行人才交流。英國通過擴(kuò)大招考范圍增加文官錄用的競爭程度，面向社會(huì)公開選拔高級文官職位，即便是從內(nèi)部選拔，也不再進(jìn)行簡單的晉升，而是引入競爭機(jī)制，讓符合條件的人參加競爭，擇優(yōu)任用。[4]48當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)競爭的主要目的是為了吸引和選拔優(yōu)秀人才以及在在職文官中產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”。因此，政府無論是在文官錄用還是在對已被錄用的文官績效評估時(shí)都強(qiáng)調(diào)文官的素質(zhì)和能力，能力主義成為改革的價(jià)值取向。為了開發(fā)文官潛能，推進(jìn)文官隊(duì)伍能力建設(shè)，西方國家非常重視對文官的培訓(xùn)。英國圍繞能力標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化能力培訓(xùn)，高級文官培訓(xùn)5年為一個(gè)周期，分長期培訓(xùn)（4周）和短期培訓(xùn)（3周）兩種形式，培訓(xùn)注重理論與實(shí)踐結(jié)合，主要采用案例教學(xué)、實(shí)地調(diào)研等方式。瑞士政府將文官在培訓(xùn)方面所具有的優(yōu)勢作為穩(wěn)定文官隊(duì)伍、吸引優(yōu)秀人才的一個(gè)重要條件。日本建立了一種文官自我完善的培訓(xùn)制度，主要是在職培訓(xùn)（邊干邊學(xué)）和脫產(chǎn)培訓(xùn)。法國所有部級部門都有繼續(xù)教育計(jì)劃，采取措施對所有文官進(jìn)行各種培訓(xùn)，相當(dāng)于行政機(jī)構(gòu)總薪水水平的6%的資金用于進(jìn)一步的培訓(xùn)。[4]49

3.精簡機(jī)構(gòu)，放松規(guī)制。文官制度的改革必然會(huì)關(guān)涉政府職能和規(guī)模的調(diào)適甚至重構(gòu)，因此，壓縮政府規(guī)模、縮減文官隊(duì)伍以及使政府職能達(dá)到合理、適度的狀態(tài)就成為當(dāng)前各國文官制度改革的一項(xiàng)共同內(nèi)容。英國于1981年將文官部縮編改組為官吏及人事局，并恢復(fù)財(cái)政部人事業(yè)務(wù)單位，負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)支援。1977年卡特就任美國總統(tǒng)，在他執(zhí)政之初，成立了一個(gè)由文官委員會(huì)的朱爾·休格曼(Jule Sugarman)和聯(lián)邦管理預(yù)算局的霍華德·梅斯納(Howand Messer)共同領(lǐng)導(dǎo)的“工作組”。提出設(shè)立一個(gè)全新的“行政職位”，即在利用行政人力資源上給予行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)一定的靈活性與確保對文官的正當(dāng)保護(hù)之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。[6]次年，美國頒布生效《文官制度改革法》，決定裁撤文官委員會(huì)，改設(shè)人事管理局及功績制保護(hù)委員會(huì)。隨著機(jī)構(gòu)的裁減，文官隊(duì)伍也相應(yīng)地進(jìn)行了精簡。1993年克林頓政府發(fā)起行政改革運(yùn)動(dòng)時(shí)，宣布未來五年裁減聯(lián)邦政府雇員25.2萬人，節(jié)約開支1080億美元，五年來實(shí)現(xiàn)裁員35.1萬人，削減財(cái)政支出1370億美元，使美國國家財(cái)政在連續(xù)30年出現(xiàn)赤字之后，第一次有了結(jié)余。[7]撒切爾夫人上臺(tái)后對英國文官制度也進(jìn)行了改革，其中英國文官隊(duì)伍總數(shù)從1979年的73.2萬人削減到了1990年的56.2萬人，整整減少了17萬人。澳大利亞從1990年至1997年，公務(wù)員減少25.7萬人。荷蘭1982年至1989年把總數(shù)為16萬人的公務(wù)員隊(duì)伍減掉2.6萬人。[8]日本政府局級機(jī)構(gòu)1967年為131個(gè)，自1980年開始則一直保持在128個(gè)左右，中央政府文官1967年為89.9萬人，到1991年只有86.4萬人。[9]

當(dāng)然，文官制度改革并不僅僅就是簡單的撤并機(jī)構(gòu)、精簡人員。西方國家在縮減政府規(guī)模的同時(shí)也逐漸放松了規(guī)制，下放了權(quán)力。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府越來越重視成本——效益分析，許多國家甚至師法企業(yè)的做法，著力打造“企業(yè)型政府”，其核心價(jià)值取向就是政府對效率的追求。蓋·彼得斯認(rèn)為，政府無效率的主要原因是對管理層進(jìn)行預(yù)先控制的內(nèi)部機(jī)制和規(guī)則的數(shù)量太多，它們包括人事規(guī)則、僵化的付酬制度、預(yù)算規(guī)則、具有約束性的采購法規(guī)以及許多別的規(guī)則。因此有必要清除這些清規(guī)戒律，使政府富有靈活性和效率。詹姆斯·威爾遜在其1989年出版的著作《美國官僚政治》中指出，放松規(guī)制意味著這樣一種制度設(shè)計(jì)：在該框架下以取得的結(jié)果而不是以投入要素作為判斷行為主體的標(biāo)準(zhǔn)。因此，美國的做法是刪除繁文縟節(jié)，廢除過多過濫的法律法規(guī)，簡化預(yù)算和人事審批程序，建立“以結(jié)果為本”的新模式。1993年9月戈?duì)栴I(lǐng)導(dǎo)下的國家績效評估（National Performance Review，簡稱NPR）發(fā)表了名為《從繁文縟節(jié)到結(jié)果為本——?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)工作更好花錢更少的政府》的報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，政府的繁文縟節(jié)窒息了文官的創(chuàng)造力，使他們的工作職能照本宣科。報(bào)告指出，一個(gè)有效的企業(yè)家政府將拋棄繁文縟節(jié)，簡化預(yù)算和人事審批程序，變循規(guī)蹈矩的體制為追求產(chǎn)出的體制。為此，美國政府甚至使用起重車傾倒上百萬和上千萬磅由聯(lián)邦人事管理總署所頒發(fā)的脫離實(shí)際的管理法律與法規(guī)，廢除了1萬頁的《聯(lián)邦人事手冊》；簡化分類體制和辭退體制；授權(quán)給雇員，使其對結(jié)果負(fù)責(zé)；廢除其他規(guī)制。而歐洲大多數(shù)國家則采用內(nèi)部市場一類的辦法來代替原先的層級控制。總之，放松規(guī)制這一措施已經(jīng)成為各國文官制度改革的共同趨勢。

4.重視文官職業(yè)倫理，著力建構(gòu)“道德政府”。西方國家重視文官職業(yè)倫理的這個(gè)視角突破了過去的只注重從組織結(jié)構(gòu)和立法監(jiān)督方面進(jìn)行強(qiáng)化的局限性，而把職業(yè)倫理看做是公職人員從事倫理行為、維護(hù)公共威信的內(nèi)在的義務(wù)和責(zé)任，看做是伴隨文官制度而來的一種內(nèi)生的必然要求。因此，在西方文官制度變革中，各國把文官的職業(yè)倫理放在一個(gè)非常重要的位置，也把強(qiáng)調(diào)文官的職業(yè)道德作為治理腐敗的一條有效路徑，把建構(gòu)“道德政府”作為文官變革一個(gè)主要的手段和目的。為此，西方各國普遍運(yùn)用組織制度和倫理準(zhǔn)則，持久開展公務(wù)員倫理道德訓(xùn)練，完善道德凈化機(jī)制。首先，建立和完善關(guān)于文官職業(yè)倫理方面的法律法規(guī)。1993年，美國頒布了《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》；加拿大于1994年頒布了《加拿大公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》；墨西哥又緊隨其后制定了《公務(wù)員職責(zé)法》。日本于2000年4月實(shí)施了《國家公共事業(yè)道德法》，在國家人事院建立了“國家公共事業(yè)道德委員會(huì)”，負(fù)責(zé)有關(guān)涉及公職人員道德的事務(wù)。其次，在文官隊(duì)伍中灌輸職業(yè)倫理觀。由于政府官員每天的工作都代表國家及國家的形象，所以美國自建國之日起，無論是普通民眾、政治家還是法官，都對政府官員在職業(yè)道德上寄予很高的期望，特別是在20世紀(jì)70—80年代，更是把建構(gòu)“道德政府”作為聯(lián)邦政府行政改革所追求的主要目標(biāo)，在文官隊(duì)伍中強(qiáng)調(diào)“道德”、“忠誠”、“責(zé)任”等。英國頒布的《文官準(zhǔn)則》明確規(guī)定：文官須“公正、誠實(shí)、忠誠、負(fù)責(zé)、保密、廉潔”；新加坡長期形成了這樣的價(jià)值觀念：一個(gè)廉潔的政府非常重要，對腐敗的任何寬容都會(huì)侵蝕價(jià)值體系、背叛公眾對政府的信任并削弱投資商的信心。再次，把職業(yè)倫理作為評價(jià)文官素質(zhì)的一個(gè)基本要件。如，加拿大在對文官進(jìn)行素質(zhì)測評時(shí)就明確規(guī)定：“要在測評中體現(xiàn)公共服務(wù)組織的道德標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值觀內(nèi)容”。澳大利亞1999年頒布的《公務(wù)員法》也強(qiáng)調(diào)文官的價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則，并且具體細(xì)化為14個(gè)方面的價(jià)值觀念和13條行為準(zhǔn)則，以此作為考核文官素質(zhì)的具體標(biāo)準(zhǔn)。

三、結(jié)語

西方傳統(tǒng)文官制度的重構(gòu)是因應(yīng)全球化對西方各國公共管理帶來的沖擊的應(yīng)然選擇，是對舊有的人事管理體制機(jī)制、基本原則等諸多問題的糾錯(cuò)，它科學(xué)效能的價(jià)值取向?yàn)槿コ齻鹘y(tǒng)文官制度的種種痼疾提供了一條有效的路徑選擇。因此，文官制度改革也成為西方國家政府再造理論、公共服務(wù)理論、企業(yè)家精神理論等重要組成部分。當(dāng)代西方文官制度改革的理論和實(shí)踐無疑對我國正在進(jìn)行的公務(wù)員制度改革具有一定的啟示和借鑒價(jià)值。

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