王匆

摘要：隨著我國城市化進程的加快，城市發(fā)展也遇到了各類突發(fā)事件和公共危機的困擾，需要政府采取有效的預防、處理措施，建立綜合型城市公共危機管理聯(lián)動模式，努力破解公共危機對城市發(fā)展的影響。

關鍵詞：城市危機；城市發(fā)展；公共危機管理聯(lián)動模式；政府

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）07-0020-03

新世紀以來，我國城市進入快速建設期和發(fā)展期，大中城市也同時邁入了“非穩(wěn)定狀態(tài)”的危機頻發(fā)期。城市公共危機成為影響城市發(fā)展建設的一大因素，已受到政府和社會各界的廣泛關注。政府作為城市治理的主體，在完善城市功能，處理各種常態(tài)問題的同時，必須提高自身抵御風險及突發(fā)性危機的能力。通過對危機的預防、控制，維護城市安全和人民的生活穩(wěn)定，實現(xiàn)城市的全面可持續(xù)發(fā)展。

一、城市公共危機管理與城市發(fā)展的關系

城市公共危機是一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)會嚴重影響城市生活的正常運行，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等構(gòu)成威脅和損害，必須采取特殊的措施加以應對。明確城市公共危機管理與城市發(fā)展的密切關系，是化解危機的首要前提。

1.城市危機管理為城市發(fā)展提供安全保障。安全是人類生存和發(fā)展的基本需求和必要條件。當代中國，社會政治、經(jīng)濟和文化中心不斷向城市偏移，在各種資源和財富快速聚集的同時，城市安全風險也隨之增大。城市無論大小，都需要在地方經(jīng)濟、能源系統(tǒng)、各種基礎設施、交通運輸及環(huán)境等問題上有安全保障，只有各方面安全可靠的運轉(zhuǎn)，才能保證城市未來的可持續(xù)發(fā)展。

國外許多城市的政府在公共治理過程中，已經(jīng)建立了較為完備的政府危機管理機制，并不斷更新政府組織職能，形成了健全的城市危機管理網(wǎng)絡。我國自2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，以及《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃》的制定，進一步明確了政府公共危機管理的重點。不少大中城市也由于近年來突發(fā)公共危機事件的頻繁發(fā)生，逐步增強了防范意識，汲取了經(jīng)驗教訓，不僅制定了各類突發(fā)事件應急預案，而且有相應的組織協(xié)調(diào)能力，為城市平穩(wěn)發(fā)展提供了保障。

2.城市發(fā)展能夠引導促進城市危機管理機制和體系的建立。從根本上講，城市危機大都是由不適當?shù)陌l(fā)展造成的。近些年來，伴隨著全球化的日益深入，使得任何一個國家或地區(qū)的天災、人禍和技術災難等不同類別的危機都會迅速波及其他國家?？梢哉f，城市發(fā)展引發(fā)并致使危機具有了常態(tài)化的趨勢。

危機的常態(tài)化，使得政府必須深刻洞悉危機產(chǎn)生的原因，在正確的城市發(fā)展方向引導下與時俱進地更新危機管理的理念與方法。全球化背景下對于城市發(fā)展能力的思考已越來越多地集中在對各類影響要素的研究上。除物質(zhì)要素外，以管理、體制和文化等為代表的種種“軟要素”正日益在城市發(fā)展和競爭力的提升中受到重視。

二、我國城市公共危機管理中存在的問題

城市災害是影響城市安全和正常秩序最為嚴重的一類危機，應對城市災害的能力已成為顯示城市管理水平的重要標志。由于我國步入城市化的時間較晚，政府的城市管理水平相對較低，特別是在城市危機管理上缺乏必要的理論準備和實踐經(jīng)驗。具體表現(xiàn)如下：

1.危機管理模式與城市發(fā)展不相適應。我國自建國以來形成的危機管理模式基本上是分類別、分地區(qū)、分部門的單一管理模式，即每一個災種或幾個相關災種分別由一個或幾個相關的部門負責；根據(jù)災害的發(fā)生地點在地域上實行屬地管理；根據(jù)災害產(chǎn)生、發(fā)展和結(jié)束的各個環(huán)節(jié)，參照各職能部門的功能實行分階段管理。這種模式有利于發(fā)揮各職能部門、各專業(yè)救災隊伍的作用，在一般的災害事故管理中體現(xiàn)出較高的效率。然而，隨著我國城市規(guī)模的擴張和發(fā)展水平的提高，危機的成因和表現(xiàn)也出現(xiàn)了新變化。城市人口密度高、流動量大，復雜的城市形態(tài)和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及自然與技術特點使得危機具有了群發(fā)性特點，即同一城市在同一時間會出現(xiàn)多種危機并發(fā)的復雜局面，一旦災害發(fā)生又會形成連鎖反應。與現(xiàn)代科技相伴生，新的災種與致災源也在逐漸增多。例如，高層建筑的火災、高層玻璃幕墻的光輻射和因臺風龍卷風導致的玻璃雨、地鐵和高架道路的交通事故、基于現(xiàn)代電子技術的通訊與信息系統(tǒng)的癱瘓、核電站運行中可能產(chǎn)生的核泄漏等等，都使得傳統(tǒng)的分兵式單一危機管理模式無法應對現(xiàn)代的城市危機。原有的管理模式中部門間責權(quán)關系的不對稱，導致各種危機管理部門之間的“界面關系”模糊，“誰都有責任，誰都有權(quán)力負責”，結(jié)果導致“誰都沒有能力”來負責。各職能部門的專門應急方案并不缺乏，缺少的正是平級領導層面上各部門、各單位間應急計劃的整合與協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的危機管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運行機制在新變化新問題新特點面前顯得力不從心。

2.全社會的公共危機管理意識淡薄。在我國目前的城市危機管理環(huán)節(jié)中，存在著“重救輕防”的觀念。政府的城市危機管理意識淡薄，不重視危機爆發(fā)前的預防、預警工作，只是在危機爆發(fā)時才采取臨時措施，抽調(diào)各職能部門組成指揮小組展開行動,待危機事件過后又回歸常態(tài)，無法形成城市危機管理的連續(xù)性經(jīng)驗。從社會民眾方面看，城市發(fā)生了危機，市民往往通過傳統(tǒng)的思維定勢進行非理性的猜測并隨之恐慌，缺少相應的風險防范意識和自救知識，更沒有將自己定位為城市危機的又一管理主體。而政府的能力畢竟有限，且危機管理任務繁重，沒有廣大民眾的廣泛參與和配合，就無法形成公共危機管理的合力。

3.城市危機管理資金投入不足。與西方發(fā)達國家城市危機、應急管理起步早、資金充裕、研究力量強大、前瞻性強等優(yōu)勢相比，我國在城市危機管理上的投入還存在很大差距。預防是危機管理的基礎，從近些年城市政府財政支付能力看，集中應對少數(shù)突發(fā)事件的力量是具備的。但從全方位防范和常規(guī)性防范的要求看，資金這一瓶頸，使得目前許多大城市災害監(jiān)測和預警能力已經(jīng)不能適應減災工作進一步發(fā)展的需要。監(jiān)測手段、預測預報的準確度都有待增強和提高，某些新災種的監(jiān)測預報還是空白，災害的預警預防環(huán)節(jié)亟待加強。城市系統(tǒng)的復雜性決定了城市危機管理是一項涉及城市基礎設施、交通、水電、通訊、社會經(jīng)濟等子系統(tǒng)的龐大工程，各系統(tǒng)功能的完善和升級同樣需要資金。另外，對城市潛在重大災害事故缺乏系統(tǒng)的風險識別、風險分析、風險評估及風險管理的科學儲備。減災科研經(jīng)費不足，減災研究課題缺乏統(tǒng)籌安排。政府方面往往在大災發(fā)生時才認識到對減災研究投入的重要性，而隨著具體災害過程的結(jié)束，這種沖動也隨之消失。待下一次危機發(fā)生時，又以同樣的方式面對，造成惡性循環(huán)。

三、對策建議

城市越發(fā)展壯大，面臨的各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)、自然和社會的致災因素越多，災害損失越大，危機后果就越嚴重。因此，政府必須采取有效措施，提升城市公共危機管理質(zhì)量，保障城市發(fā)展的安全。

1.建立綜合型城市公共危機管理聯(lián)動模式。與經(jīng)濟社會及自然界的很多事物和現(xiàn)象一樣，城市危機也具有一個從產(chǎn)生到消失的過程，這個過程被稱為城市危機生命周期。其運動過程如圖所示：

針對我國傳統(tǒng)危機管理模式的弊端，建議從城市危機生命周期入手，建立綜合、聯(lián)動的危機管理模式。綜合，即政府要制定危機的預防預警、救助、監(jiān)督和評估的長效管理機制，將法律、信息、技術等手段納入危機管理體系中，建立城市危機管理常設機構(gòu) 。聯(lián)動，就是以政府為主導，整合媒體、社會團體、民眾的力量形成系統(tǒng)的活動機制。媒體是聯(lián)系政府和公眾的紐帶，它既是政府的喉舌，又為群眾傳遞呼聲；以各種非政府組織為代表的社會團體，具有政府所不具備的靈活性、獨立性、自發(fā)性的特點，在政府決策提供、危機管理知識培訓和災害模擬演練的組織上能夠發(fā)揮自身的作用；民眾雖然是政府服務的對象，卻應主動介入?yún)⑴c危機管理，形成與政府、社會團體、媒體的共擔機制。

此外特別應以法律法規(guī)的出臺和完善作為預防的前置。近30年我國應對各種危機的實踐證明，危機處置的法律障礙問題比較突出，很多特殊情況的處理缺乏法律依據(jù)，有的法律規(guī)定模糊，有的法律規(guī)定彈性較大，難以把握，由此造成危機處理時機的延誤和效果的不佳。因此，法律建設刻不容緩。

2.樹立以人為本可持續(xù)的城市危機管理觀。必須將“以人為本”思想貫穿于城市發(fā)展和危機管理的始終。既要尊重人，滿足人的需要，又要發(fā)揮人的首創(chuàng)精神。尊重人，首先指充分尊重城市市民對危機的知情權(quán)。政府的權(quán)力來自人民的信任和讓渡，公共管理必須以人民群眾的根本利益為出發(fā)點。應對和處置危機的整個過程，都要對群眾說真話、講實情，把公眾看做解決危機的依靠力量。對在城市危機中遭受嚴重物質(zhì)財產(chǎn)損失的群眾，要給予一定的經(jīng)濟補償和長期的精神安撫，將其損失降低到最小。為減少城市安全隱患，還需以適當?shù)男姓钕拗瞥鞘幸?guī)模的擴張速度和外來人口的大量涌入。此外，在城市未來發(fā)展規(guī)劃的編制理念和實施方案中同樣要體現(xiàn)以人為本，城市總體布局、功能區(qū)的規(guī)劃、基礎設施、市政工程、園林綠地、防護等系統(tǒng)的建設，都要以保護公民生命與財產(chǎn)安全作為規(guī)劃設計的出發(fā)點。

近幾年來，各種嚴重的自然災害以及社會輿情事件的頻繁發(fā)生，無不顯示了現(xiàn)代危機的愈發(fā)猛烈之勢?？沙掷m(xù)發(fā)展觀要求我國政府在危機管理與城市發(fā)展中妥善處理好城市內(nèi)外環(huán)境與發(fā)展的關系。在國內(nèi)方面，應統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然的發(fā)展， （下轉(zhuǎn)第27頁）（上接第21頁）從歷次危機事件中總結(jié)經(jīng)驗教訓，認清國情，找出適合我國國情的危機管理方法，提高公民危機意識和防范能力。在外部環(huán)境上，應借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，加強國際間交流與合作，促進全球性的城市應急研究機制的建立。

3.破解公共危機管理與城市發(fā)展的資金難題。公共危機管理的有效實施離不開相應的資金保障。建立危機管理的資金保障機制可以從以下路徑著手：一是設立危機管理預算。在政府的財政預算中根據(jù)本地區(qū)的實際危機管理需求單列危機管理預算，保證按時足額的投入，預算額度在保證最基本危機管理需要的基礎上根據(jù)本地的經(jīng)濟狀況進行適度調(diào)整；二是建立危機管理基金。對考評不合格的企業(yè)和因管理失誤而造成重大危機事件的企業(yè)，以及沒有按照事先要求進行資金投入的企業(yè)進行懲罰性的罰款，罰得款項納入到基金會；三是設立面向社會的募捐機制。通過吸納社會資金的支持來充實危機管理的資金基礎，在法律層面上對于資金的使用作出管理嚴格規(guī)定；有關資金的使用情況必須向全體市民公開并接受質(zhì)詢。四是與世界城市合作建立全球性的城市應急管理基金。

參考文獻：

[1]楊曉莊.城市開發(fā)與城市發(fā)展中的危機管理[J].哈爾濱商業(yè)大學學報(社會科學版)，2008，(2).

[2]王德起，譚善勇.城市管理學[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2009.

[3]時芹.城市危機管理與政府責任[J].合肥工業(yè)大學學報(社會科學版)，2008，(5).

[4]宋超.城市危機管理模式新探[J].城市問題，2007，(12).

[5]高汝熹，羅守貴.大城市災害事故綜合管理模式研究[J].中國軟科學，2002，(3).

[6]何延昆.政府視角下城市公共危機管理機制問題研究[J].法制與社會，2009，(9).

[7]羅守貴，高汝熹.論我國城市政府危機管理模式的創(chuàng)新[J].軟科學，2005，(19).

[8]劉軼梅.城市公共危機突發(fā)事件對城市發(fā)展的影響及反思[J].黑龍江社會科學，2007，(6).

[9]管利民，張彬，胡金.當前我國城市政府危機管理體系的問題與對策[J].管理探索，2008，(2).

[10]董華，張吉光，李淑清.城市公共安全與可持續(xù)發(fā)展[J].軟科學，2004，(3).

[責任編緝：孫 巍]