摘 要：現(xiàn)代社會，各種風(fēng)險威脅日益凸顯，人們更加向往安全，這對政府發(fā)展提出了新的衡量標(biāo)準(zhǔn)。從保障公共安全和維護(hù)社會和諧出發(fā)，對風(fēng)險社會中政府發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)可構(gòu)想為：四項總體衡量標(biāo)準(zhǔn)，即政府的合法性、有效性、回應(yīng)性和適應(yīng)性；三項基本指標(biāo)，即政府能否促進(jìn)經(jīng)濟和社會的安全發(fā)展、能否遏止發(fā)展中的副作用、能否滿足公眾的安全需求；政府發(fā)展的具體指標(biāo)是能否提升政府的相應(yīng)能力，即增強合法性、回應(yīng)公眾安全需求、適應(yīng)新挑戰(zhàn)、促進(jìn)安全發(fā)展、進(jìn)行安全決策、實行安全監(jiān)管、防范風(fēng)險和處理危機、公正分配價值和風(fēng)險、維持社會和諧及善于合作治理等方面的能力。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險社會； 政府發(fā)展； 基本指標(biāo)； 能力指標(biāo)； 公共安全

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：文章編號：1002-7408（2011）07-0007-04

工業(yè)化、全球化和自反性現(xiàn)代化的發(fā)展，使人類進(jìn)入了風(fēng)險積累和危機頻發(fā)的風(fēng)險社會，公共安全受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這對政府發(fā)展提出了新要求。從風(fēng)險社會背景和保障公眾安全出發(fā)，研究政府發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)，對于探求政府理論創(chuàng)新和推動政府發(fā)展，促進(jìn)整個社會的安全，具有重要的意義。

一、 風(fēng)險社會與政府發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)問題

人類社會已經(jīng)從古典工業(yè)社會發(fā)展到“后工業(yè)社會”，傳統(tǒng)現(xiàn)代化已經(jīng)演變?yōu)樽苑葱袁F(xiàn)代化（reflexive modernization）。在自反性現(xiàn)代化階段，“工業(yè)化社會道路上所產(chǎn)生的威脅開始占主導(dǎo)地位” [1]10，高速的工業(yè)活力、生產(chǎn)力的過度發(fā)展，導(dǎo)致越來越多的破壞力量被釋放出來，不確定性四處擴散，使人們“生活在副作用的時代”（age of side effects）。這使現(xiàn)代國家“所要面臨的首要問題已經(jīng)不是物質(zhì)匱乏，而是風(fēng)險前所未有的多樣性以及風(fēng)險所造成結(jié)果的嚴(yán)重性”；再加上科技進(jìn)步，使民族國家不可避免地由工業(yè)社會、階級社會向風(fēng)險社會轉(zhuǎn)型。[2] 在全球化背景下，西方工業(yè)文明模式和現(xiàn)代化道路深深影響了其他國家現(xiàn)代化進(jìn)程，包括發(fā)展中國家和社會主義國家的工業(yè)化、現(xiàn)代化帶來的許多進(jìn)步和發(fā)展成果也逐漸轉(zhuǎn)化為自我對立、自我危害，這些國家也已顯露出風(fēng)險社會的景象?，F(xiàn)代風(fēng)險社會的“風(fēng)險性”是前所未有的，其后果影響深遠(yuǎn)且難以預(yù)料和控制，這使整個社會存在深度不安全感，各種風(fēng)險威脅是對健康、生命、合法性和利益的威脅。而現(xiàn)有的政府模式和行政能力還難以應(yīng)對風(fēng)險社會和保障公眾安全。

處在現(xiàn)代化進(jìn)程和社會轉(zhuǎn)型期的中國同樣面臨傳統(tǒng)風(fēng)險和現(xiàn)代風(fēng)險的雙重威脅，風(fēng)險積累和危機爆發(fā)愈益突出，公共安全已受到嚴(yán)重威脅。我國每年有數(shù)千萬人發(fā)生意外傷害，每年意外死亡數(shù)十萬人，每年有上百萬個家庭因安全事故遭受不幸。我國每年發(fā)生各類突發(fā)事件數(shù)百萬起，經(jīng)濟損失達(dá)6000多億元，每年因公共安全問題造成GDP損失5-6%。在一些地區(qū)尤其是農(nóng)村，非正常死亡人數(shù)仍在增加。我國社會公眾的安全需求日益迫切。實際表明，中國已進(jìn)入發(fā)展中的風(fēng)險社會。

政府的變遷、發(fā)展是受社會環(huán)境狀況制約的，當(dāng)然，政府對社會環(huán)境也有能動的改造作用。風(fēng)險社會時代的來臨，使社會環(huán)境發(fā)生了重大變化，必定要求政府有新的變化和發(fā)展。行政生態(tài)的變化，也使政府發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)成為動態(tài)的、可變的，在不同的社會發(fā)展階段，不同的社會背景下對政府發(fā)展的指標(biāo)要求也會有區(qū)別的。[3]關(guān)于政府發(fā)展的內(nèi)涵和衡量標(biāo)準(zhǔn)問題，北京大學(xué)謝慶奎先生指出：政府發(fā)展是政府體系自我完善的過程；政府發(fā)展意味著政府體系功能的增強，政府結(jié)構(gòu)的分化和職能的完善；政府發(fā)展是政府能力的提高。[4] 在風(fēng)險社會背景下，政府發(fā)展還應(yīng)體現(xiàn)出四個結(jié)果屬性，或者說四項總體衡量標(biāo)準(zhǔn)，這就是：政府的合法性，即政府在多大程度上得到多數(shù)公民的認(rèn)可、支持和擁護(hù)，公眾的利益尤其是安全利益得到充分實現(xiàn)應(yīng)是政府獲得合法性的首要條件；政府的有效性，即政府在多大程度上履行其職責(zé)、能否制定和貫徹正確的政策以及實現(xiàn)政策目標(biāo)，決策的安全性有無保證，政策的執(zhí)行能否為社會提供更多更好的安全公共產(chǎn)品和安全公共服務(wù)；政府的回應(yīng)性，即政府在多大程度上回應(yīng)公眾需求尤其是安全需求，回應(yīng)性高就表明風(fēng)險社會達(dá)到良好的治理狀態(tài)，社會公眾獲得充分的安全保障；政府的適應(yīng)性，即政府在多大程度上適應(yīng)和改變風(fēng)險社會環(huán)境，政府能否將主要職能轉(zhuǎn)變到安全保障上來，在風(fēng)險和危機面前政府能否應(yīng)付自如。

結(jié)合上述見解的啟發(fā)，可以認(rèn)為，政府發(fā)展的衡量指標(biāo)與特定社會發(fā)展階段的主要目標(biāo)、政府職能存在緊密的內(nèi)在聯(lián)系。一般來說，一定社會階段的主要目標(biāo)和政府職能就規(guī)定了政府發(fā)展指標(biāo)的基本內(nèi)容和方向，而政府發(fā)展指標(biāo)體系的實現(xiàn)程度也決定了社會主要目標(biāo)和政府職能的實現(xiàn)程度。特定社會階段的主要目標(biāo)就是其時社會居于主導(dǎo)地位的價值追求或公眾的最突出需求。政府職能是指在特定社會階段中政府的基本職責(zé)和重要行為方向，即強調(diào)政府最需要干什么、應(yīng)干什么的問題。社會發(fā)展階段是經(jīng)常變化的，其決定了社會的主要目標(biāo)和政府職能也需要適時轉(zhuǎn)變，進(jìn)而決定了依托于上述二者的政府發(fā)展指標(biāo)也要發(fā)生相應(yīng)改變。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的主要目標(biāo)在于確立和穩(wěn)固專制統(tǒng)治秩序，其政府職能重心在政治統(tǒng)治，政府發(fā)展的基本指標(biāo)就是在多大程度上實現(xiàn)了政治統(tǒng)治，政府能力則主要表現(xiàn)為鞏固統(tǒng)治的政治能力，而政府類型就是統(tǒng)治型或政治型政府；近現(xiàn)代工業(yè)社會的主要目標(biāo)是實現(xiàn)工業(yè)文明，政府的主要職能是發(fā)展經(jīng)濟和實現(xiàn)現(xiàn)代化，政府發(fā)展的首要指標(biāo)就是在多大程度上適應(yīng)并推動現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，這決定了政府必須具備經(jīng)濟調(diào)控能力和實施市場規(guī)則的能力以及推動科技發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的能力等，政府類型屬于經(jīng)濟建設(shè)型或發(fā)展型政府；而現(xiàn)代風(fēng)險社會的主要目標(biāo)是實現(xiàn)安全，政府的根本職能是積極防范風(fēng)險和能動地抵御危機、保障公共安全，政府發(fā)展的主要指標(biāo)則是在多大程度上實現(xiàn)了全社會的安全并提高公眾生活質(zhì)量，政府能力也主要體現(xiàn)在安全保障和維護(hù)社會安定與和諧方面，此時的政府類型則為安全保障型政府。

二、風(fēng)險社會政府發(fā)展的基本指標(biāo)

風(fēng)險社會背景根本不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和以往的工業(yè)社會。因此，風(fēng)險社會政府發(fā)展的基本指標(biāo)和具體指標(biāo)都要與時俱進(jìn)，作出新的思考，提出新的設(shè)計。適應(yīng)風(fēng)險社會的政府發(fā)展基本指標(biāo)有三項重要內(nèi)容，即能否促進(jìn)經(jīng)濟安全發(fā)展、能否遏止經(jīng)濟和社會發(fā)展中的副作用、能否滿足公眾的安全需求。三項基本指標(biāo)角度不同，其目的都是為了保障公眾安全，創(chuàng)造安全生存環(huán)境。這些職能性指標(biāo)反映了風(fēng)險社會時代政府的實質(zhì)和活動內(nèi)容。政府發(fā)展基本指標(biāo)的實現(xiàn)，表明政府履行了其主要責(zé)任。

1.能否促進(jìn)經(jīng)濟安全發(fā)展。風(fēng)險社會中仍需要發(fā)展經(jīng)濟，這是解決其他問題的重要條件和基礎(chǔ)。但發(fā)展經(jīng)濟已不是政府的主要任務(wù)，政府的主要職能是謀求全社會的安全和防范風(fēng)險。而且在資源已近枯竭、副作用嚴(yán)重威脅人們安全生存的情況下，經(jīng)濟發(fā)展并非越快越好、經(jīng)濟總量也并非越大越好。這就要強調(diào)經(jīng)濟的安全發(fā)展，反對盲目發(fā)展和過分發(fā)展，就是追求有限發(fā)展、合理發(fā)展，即實現(xiàn)“在保障人們的健康、生命和財產(chǎn)安全及環(huán)境安全的前提下謀求發(fā)展”。[5]發(fā)展決不能以犧牲安全為代價，畢竟人的生命價值和健康生存價值高于GDP的價值和物質(zhì)收獲的價值。所以說，保障安全，發(fā)展才有意義，缺乏安全保障的發(fā)展或安全代價太大的發(fā)展不是真正的發(fā)展，安全發(fā)展才符合科學(xué)的發(fā)展、真正的發(fā)展。能否做到以人為本的安全發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展中確保每個公民的安全，這應(yīng)是風(fēng)險社會中政府是否得到發(fā)展的首要基本指標(biāo)。圍繞這一首要指標(biāo)，還可提出若干具體指標(biāo)，如國家政府或地方政府能否將現(xiàn)代化速度或經(jīng)濟發(fā)展速度控制在適當(dāng)?shù)南薅葍?nèi)，能否建設(shè)“負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代化”；政府能否“將生產(chǎn)和消費限制在滿足人們?yōu)榻】瞪嫘枰南薅葍?nèi)” ，[6]限制在人與人、人與自然及現(xiàn)在與未來和諧共生的限度內(nèi)；政府能否對社會各行各業(yè)和所有企業(yè)進(jìn)行有效的安全監(jiān)管；政府能否促進(jìn)社會的均衡發(fā)展，等等。

2.能否遏制和消弭發(fā)展中的副作用。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)以及經(jīng)濟、科技的不受限制的發(fā)展，再加上社會治理失效，發(fā)展中的副作用和負(fù)效應(yīng)愈益暴露，使公眾面臨重重風(fēng)險，人們感到生活得愈來愈不踏實。誠如社會學(xué)家所言：“工業(yè)發(fā)展所創(chuàng)造出來的‘好處被一系列‘壞處玷污了清譽?！?[1]236 “各種后果都是現(xiàn)代化、技術(shù)化和經(jīng)濟化進(jìn)程的極端化不斷加劇所造成的后果?！?[7]各種副作用、負(fù)效應(yīng)主要表現(xiàn)為：過度實踐、發(fā)展病、資本統(tǒng)治、過度競爭、物質(zhì)崇拜、生產(chǎn)和消費發(fā)生異化、利潤私有化和風(fēng)險社會化、貧富分化、利益沖突、社會矛盾加劇、失業(yè)率和犯罪率上升、信任危機頻發(fā)；過度城市化和工業(yè)化，城鄉(xiāng)公共安全存在許多盲點；生產(chǎn)事故接連發(fā)生、生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，人們的吃、喝、呼吸及出行均不安全；科技應(yīng)用的負(fù)面效應(yīng)日益突出，核技術(shù)、化學(xué)工業(yè)、基因技術(shù)、電磁輻射、濫用藥物、沒有論證結(jié)果和安全評估的實驗、高科技武器等，都對人的安全形成威脅；新型傳染病、各種心理疾病、毒品泛濫、邪教活動、恐怖主義事件、群體沖突、政治腐敗、官民對立、軍事沖突；金融危機、能源危機、氣候變化、自然災(zāi)害加重，等等。經(jīng)濟社會發(fā)展中的負(fù)面因素已嚴(yán)重威脅到人的安全和社會穩(wěn)定，人們寄希望于政府，改變政策、加強治理。很顯然，現(xiàn)代社會的政府僅僅能夠促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更為重要的是要遏制發(fā)展中的一系列“副作用”，戰(zhàn)勝種種“負(fù)效應(yīng)”，克服人類創(chuàng)造出的種種壞處，最大限度地降低各種不確定性，確保人們生活在安全的環(huán)境中。能否做到這一點，形成衡量政府是否發(fā)展的另一項基本指標(biāo)。

3.能否最大限度地滿足公眾的安全需求。生活在風(fēng)險社會中的人們，面臨傳統(tǒng)風(fēng)險和現(xiàn)代風(fēng)險的雙重威脅和持續(xù)性傷害，人的安全嚴(yán)重缺乏保障。隨著人造風(fēng)險的愈益加劇，人們的安全需求日益突出，在整個需求格局中的地位得以放大和提升，安全需求已經(jīng)超過了其他需求，成為人們的最基本需求，安全成為人們生存和發(fā)展的前提和保障。但是人們的安全需求遠(yuǎn)不能達(dá)到滿足，人們的恐懼感和風(fēng)險憂慮與日俱增，幸福感卻愈益減弱。很多人在災(zāi)難面前往往顯得無助、無奈。如此，人們?nèi)找嬖鲩L的安全需求同安全保障不足之間的矛盾就構(gòu)成風(fēng)險社會的首要矛盾。要解決這一矛盾，人們自然寄希望于政府，因為現(xiàn)代政府是公共利益的代表者、公共權(quán)力的行使者和公共產(chǎn)品的主要提供者，理應(yīng)無條件地回應(yīng)社會訴求，竭盡全力地為公眾安全提供保障。而且在現(xiàn)代民主政治下，政府也應(yīng)當(dāng)根據(jù)民眾需求的變化來定位自己的角色和調(diào)整自己的職能，有效滿足公眾的最突出需求。因此，能否盡力滿足公眾的安全需求，最大限度地實現(xiàn)公共安全利益，是衡量政府是否發(fā)展的又一基本指標(biāo)。風(fēng)險社會中公眾需要一個把公共安全和人的安全看得高于一切、有效回應(yīng)公眾安全需求的政府。

三、風(fēng)險社會政府發(fā)展的能力指標(biāo)

政府能力是指政府適應(yīng)一定行政環(huán)境，正確地解決政府能干什么、會干什么的問題，亦即政府履行其職責(zé)的本領(lǐng)和程度，反映了政府以最小的社會代價實現(xiàn)公共管理的目標(biāo)。政府能力的發(fā)展則意味著政府能力的提升和能力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，政府能力的具體內(nèi)容應(yīng)與時俱進(jìn)、保持更新。根據(jù)風(fēng)險社會的主要目標(biāo)和政府職能的變化以及政府發(fā)展基本指標(biāo)的規(guī)定，衡量風(fēng)險社會政府能力的發(fā)展指標(biāo)需要有如下設(shè)計，即政府應(yīng)對風(fēng)險社會、保障公共安全必須具備或提升的多項能力，而每項能力下又包含了一系列更為具體的能力，構(gòu)成相應(yīng)能力群的發(fā)展。這些能力的強化，會促使政府能力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和整體能力的提高，并逐步發(fā)展成為現(xiàn)代風(fēng)險社會中政府能力結(jié)構(gòu)中的核心部分。

1.增強合法性的能力。這是指政府能夠使國民對政權(quán)持有一種好的感覺和態(tài)度的能力，亦即政府能夠獲得大多數(shù)公民一定程度上對政府認(rèn)可、服從和支持的能力。政府合法性需要經(jīng)常予以提升，政府才有權(quán)威，才能保持統(tǒng)治合理性，社會才能得到良好治理。增強合法性需要政府具備多種具體能力：如政府保持其政令通暢并有成效的能力，政府維持其誠信、公正、廉潔和守法的能力，政府的自我改造和自我更新能力，推動經(jīng)濟和社會安全發(fā)展的能力，代表人民和回應(yīng)人民需求的能力，應(yīng)對風(fēng)險和維護(hù)公共秩序的能力，正確引導(dǎo)和教化國民的能力等。

2.回應(yīng)公眾需求的能力。此能力就是政府及時了解和回應(yīng)社會訴求并有效解決問題的能力?，F(xiàn)代政府是以回應(yīng)國民需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，回應(yīng)性是政府公共屬性的內(nèi)在要求，是政府堅持以人為本價值觀的根本體現(xiàn)。在風(fēng)險社會公眾最突出的需求就是安全需求，及時回應(yīng)公眾安全需求，積極防范風(fēng)險和應(yīng)對危機，為社會提供充足的安全服務(wù)，保障公眾安全利益，這是現(xiàn)代政府的首要使命和能力體現(xiàn)以及政府合法性的最基本來源。

3.適應(yīng)新挑戰(zhàn)的能力。即政府能夠應(yīng)對不斷出現(xiàn)的新問題的能力。[8] 現(xiàn)代風(fēng)險社會的來臨使政府面對全新的風(fēng)險環(huán)境和諸多危機局面的挑戰(zhàn)，從而要求政府要具有靈活應(yīng)對、高效反應(yīng)和動態(tài)治理的能力。這種對環(huán)境挑戰(zhàn)的適應(yīng)能力具有前瞻性、發(fā)展性和創(chuàng)新性的特征。提升政府的這種適應(yīng)能力，又要求政府應(yīng)具有自我變革、自我更新的能力，及時轉(zhuǎn)變職能并采取相應(yīng)的組織形式、活動方式和管理方法。提高政府適應(yīng)和應(yīng)對風(fēng)險社會的能力，就是要使政府更好地為全社會提供有效的安全保障和安全服務(wù)，塑造以人為本的安全服務(wù)型政府。

4.促進(jìn)安全發(fā)展的能力。在風(fēng)險社會環(huán)境下，立足安全發(fā)展，首先要求政府具有促進(jìn)安全發(fā)展的能力，即政府在保障每個公民的生命、生活和財產(chǎn)安全及環(huán)境安全的前提下促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的能力。風(fēng)險社會中發(fā)展經(jīng)濟主要是企業(yè)和社會的任務(wù)，但政府仍負(fù)有從宏觀上指引、促進(jìn)或控制經(jīng)濟安全發(fā)展的責(zé)任，為此，政府就必須具備實現(xiàn)這種宏觀責(zé)任的能力。這主要體現(xiàn)在：政府能夠適時提出指導(dǎo)國家或地區(qū)經(jīng)濟安全發(fā)展的思路、原則和戰(zhàn)略規(guī)劃，確立經(jīng)濟安全發(fā)展方式，制定安全發(fā)展政策和目標(biāo)，進(jìn)行安全設(shè)施建設(shè)和培養(yǎng)安全管理人才，能夠正確引導(dǎo)企業(yè)走安全發(fā)展之路，建立安全考核和安全責(zé)任制度等。

5.進(jìn)行安全決策的能力。風(fēng)險源于失誤的決策。公共行政決策影響面大、后果嚴(yán)重。決策正確（安全）與否，關(guān)系到公共利益和公眾安全，也影響到政府的存在和發(fā)展。因此，掌握決策權(quán)力的政府必須具備科學(xué)決策、安全決策的能力以及有效執(zhí)行政策的能力。這就要求政府進(jìn)行決策和執(zhí)行時必須從保障公共安全出發(fā)，在常態(tài)和非常態(tài)情況下政府都能作出維護(hù)公共利益的安全性決策并執(zhí)行到位，確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)和政策的預(yù)期效果。政府的安全決策要及時順應(yīng)公眾的安全需求，遵循客觀規(guī)律，不人為制造風(fēng)險，不引發(fā)危機或擴散危機，而應(yīng)有助于最大限度地實現(xiàn)公共安全利益。為此，就要建立和完善安全決策與執(zhí)行機制，切實增強決策的科學(xué)性、民主性和前瞻性。

6.實施安全監(jiān)管的能力。這是政府對社會各領(lǐng)域、對市場和企業(yè)及各類風(fēng)險源進(jìn)行安全監(jiān)督和管理的能力。這包括政府對市場監(jiān)管、確保產(chǎn)品安全和消費安全的能力，政府監(jiān)督企業(yè)安全執(zhí)法、安全制度建設(shè)和風(fēng)險管理狀況的能力，政府對整個社會的安全建設(shè)、安全管理狀況進(jìn)行推動和監(jiān)督的能力，政府提升現(xiàn)代城市安全管理水平和加強農(nóng)村公共安全監(jiān)管的能力等。提升政府安全監(jiān)管能力，還需要建立職責(zé)明晰、運轉(zhuǎn)有效、機制完善、工作有力的安全監(jiān)管體制，從制度上保證監(jiān)管權(quán)力的有效行使。

7.防范風(fēng)險和處理危機的能力。在風(fēng)險社會中，各種復(fù)雜因素相互作用，使風(fēng)險威脅和危機發(fā)生成為常態(tài)，政府必須具備過硬的防范風(fēng)險和抵御危機的能力，才能保障公共安全和社會正常運轉(zhuǎn)。政府的這種“抗逆力”是應(yīng)對風(fēng)險社會必備的能力，因而成為政府發(fā)展的重要標(biāo)志。這首先要求政府的著力點從注重應(yīng)對危機轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險管理，切實增強對風(fēng)險的識別和排查能力、分析和評估能力、監(jiān)控和規(guī)避能力等，要建立起科學(xué)、有效的風(fēng)險管理機制，將風(fēng)險管理融入日常的公共管理活動中，從源頭抓起，標(biāo)本兼治。同時要求政府具備應(yīng)對危機挑戰(zhàn)的能力，包括危機準(zhǔn)備能力、預(yù)測預(yù)警能力、快速決策能力、科學(xué)處置能力、社會動員能力、組織協(xié)調(diào)能力和整體聯(lián)動能力、公關(guān)溝通能力以及善后處理能力等。增強危機管理能力，還必須構(gòu)建起完善的危機管理體系。

8.對社會價值和風(fēng)險的公正分配能力。在風(fēng)險社會，雖然分配邏輯發(fā)生變化，但對于人們希望得到的價值（財富、職位、服務(wù)等）和人們不希望得到的東西（比如風(fēng)險）都應(yīng)當(dāng)公平合理地分配，因為分配正義的實現(xiàn)關(guān)系到公共安全利益、社會穩(wěn)定和政府合法性來源?？梢?，政府的公正分配能力至關(guān)重要，理應(yīng)成為衡量政府發(fā)展的一項具體標(biāo)準(zhǔn)。風(fēng)險社會的來臨，亟需大幅提升政府的分配能力，以使社會達(dá)到一個相對均衡和公正的利益分享和風(fēng)險承擔(dān)狀態(tài)，以利于社會和諧和安全發(fā)展。為此，政府必須建立權(quán)利與責(zé)任相聯(lián)系的風(fēng)險分配機制，各社會主體共同分擔(dān)風(fēng)險；政府要加大對弱勢群體的扶助力度和落實風(fēng)險補償，切實增強社會弱勢者的物質(zhì)承受力和抗風(fēng)險能力。

9.維護(hù)社會和諧的能力。社會和諧、社會公正是社會發(fā)展和政府發(fā)展的重要目標(biāo)，也是實現(xiàn)社會安全的保證。能否維持社會的持續(xù)和諧與發(fā)展，首先要看政府的能力如何，風(fēng)險社會中尤其需要政府維持和諧的能力，以降低社會風(fēng)險性和脆弱性。提升政府維持社會和諧的能力，要求政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，及時化解利益沖突，搞好社會利益聚合和表達(dá)；政府要推進(jìn)包容性增長和實施基本社會保障均等化，滿足社會的基本生存需要，政府主導(dǎo)形成社會安全網(wǎng)，為低收入人群和弱勢群體提供必要幫助；政府要善于化解矛盾、緩和沖突和凝聚人心，增進(jìn)社會團(tuán)結(jié)和社會公正，完善社會風(fēng)險管理體系，有效控制社會，維持社會秩序，實現(xiàn)社會善治。

10.與多種主體的合作治理能力。合作治理能力是指政府與多元主體合作，以提高治理風(fēng)險社會成效的能力。風(fēng)險的擴散和影響往往是超越邊界限制的，而特定政府的能力和作用是很有限的。因此，要有效應(yīng)對風(fēng)險，更好地謀求公共安全利益，政府必須具有善于合作的意識和能力。在崇尚“治理”的現(xiàn)代民主社會，政府有多種途徑提升合作能力。首先，政府與政治體系內(nèi)的執(zhí)政黨合作或與其他政府之間合作以及政府部門之間合作，以提高整體治理功能；其次，政府與公民社會合作，包括與企業(yè)、社會組織、公民團(tuán)體及社區(qū)等的合作，以形成公共治理功能；再次，政府與國際社會合作，形成全球治理功能，共同抵御世界性風(fēng)險，謀求人類安全和共同發(fā)展。

四、結(jié)語

綜上，風(fēng)險社會的政府發(fā)展體現(xiàn)了開放性、動態(tài)性、適應(yīng)性、前瞻性及創(chuàng)新性等特點。當(dāng)然，風(fēng)險社會背景主要是針對西方現(xiàn)代化國家而言，但對已經(jīng)解決溫飽問題、正在實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型的國家也基本適合。因為后者在發(fā)展進(jìn)程中也已顯露出嚴(yán)重的“副作用”和風(fēng)險性，公眾的安全需求更加迫切?？梢姡闹刑岢龅挠嘘P(guān)政府發(fā)展的指標(biāo)體系適用于上述不同國家。面對風(fēng)險社會背景，我們必須明確：衡量政府發(fā)展的要義在于，政府在多大程度上保障公民的生命、生活和財產(chǎn)安全，政府能不能高度回應(yīng)公眾的安全需求，社會公眾是否越來越有安全感。政府發(fā)展的指標(biāo)體系中的內(nèi)容也是相輔相成、相互促進(jìn)的，基本指標(biāo)決定具體指標(biāo)，具體指標(biāo)體現(xiàn)和實現(xiàn)基本指標(biāo)；而上述發(fā)展指標(biāo)的實現(xiàn)也都反映了政府的合法性、有效性、回應(yīng)性和適應(yīng)性。同時，職責(zé)轉(zhuǎn)變和相應(yīng)能力提升也有利于政府創(chuàng)新和政府轉(zhuǎn)型。

應(yīng)當(dāng)看到，政府發(fā)展不是輕而易舉的，它要受到諸多因素的制約，因而風(fēng)險社會中政府發(fā)展是一個長期而漸進(jìn)的過程。當(dāng)然，各國、各地具體情況不同，政府發(fā)展、政府創(chuàng)新會有差異，衡量指標(biāo)也不是“一刀切”。但無論怎樣，不發(fā)展的政府、過時的職能結(jié)構(gòu)和行政能力、僵化的政府模式和管理方式無法適應(yīng)風(fēng)險社會的變化和挑戰(zhàn)，不能最大限度地為社會公眾提供安全保障，不可能建成真正的和諧社會、安全社會。

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