匡賢明 梅東海

(東北大學(xué)研究生院中改院分院,海南?？? 570208）

一、引言

國有企業(yè)分紅問題是國有資產(chǎn)管理與國有企業(yè)改革的核心問題之一,是我國在轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊問題。1994年分稅制改革以來,根據(jù)當(dāng)時市場環(huán)境而實施的過渡性制度安排,國有企業(yè)除了上繳相關(guān)稅費外,沒有向作為出資者的政府分紅。這意味著政府投資于國有企業(yè)的資產(chǎn),沒有獲得合理的回報。隨著國有企業(yè)改革的深化和市場環(huán)境好轉(zhuǎn),國有企業(yè)盈利能力也在不斷提高,稅后利潤逐步增長,特別是部分壟斷性行業(yè)中的國有企業(yè)利潤大幅度提高。在這個背景下,國有企業(yè)稅后利潤不分紅的現(xiàn)象引起各方關(guān)注。不少研究者,例如樊綱等,把高投資、高儲蓄以及國進(jìn)民退等與國有企業(yè)不分紅直接掛鉤[1][2]。2007年國務(wù)院頒布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》,啟動了國企分紅試點改革,開始向國資委管轄的央企收取分紅,并納入試行的中央國有資本經(jīng)營預(yù)算。3年的試點到2010年結(jié)束,央企分紅的比例提高和范圍逐步擴大。應(yīng)當(dāng)說,在國有資產(chǎn)管理上,國有企業(yè)要不要分紅的問題得到基本解決,但還剩下兩個核心問題,一是分紅的標(biāo)準(zhǔn)問題,二是分紅的用途問題。

2011年開始,央企分紅最高比例提高到15%,但社會普遍認(rèn)為偏低。因此,迫切需要解決的問題是,究竟向國有企業(yè)收到多大比例的分紅,既有利于調(diào)動國有企業(yè)積極性,又能夠使社會滿意。要回答這個問題,需要理清兩個基本問題:一是確定國有企業(yè)分紅比例以什么為標(biāo)準(zhǔn)?這涉及到國有企業(yè)的屬性問題,也涉及到國有企業(yè)分紅的用途問題;二是如何確定未來幾年國有企業(yè)分紅的最優(yōu)比例。因此,本文重點討論國有企業(yè)合理分紅比例問題,實質(zhì)上把分紅標(biāo)準(zhǔn)與分紅用途兩個核心問題做了聯(lián)動處理。

二、研究綜述

在國有企業(yè)總體效益低下甚至大面積虧損時,國有企業(yè)分紅并不是一個突出的問題。分稅制改革時,留存利潤用于企業(yè)再發(fā)展,是支持國有企業(yè)發(fā)展的一項重要政策措施。隨著國有企業(yè)效益的不斷改善,對國有企業(yè)分紅的研究開始增多。

總的來看,以2007年為分水嶺,之前集中探討是否要分紅。重要的研究報告包括世界銀行《國有企業(yè)分紅:分多少?分給誰?》[3]。國內(nèi)學(xué)者也進(jìn)行了大量的研究,周小川、楊瑞龍、劉偉等學(xué)者在這方面有相關(guān)的觀點和研究成果[4][5][6]。這些研究的基本結(jié)論是,政府作為出資方應(yīng)當(dāng)向國有企業(yè)收取分紅,既有利于解決高投資高儲蓄的問題,又更好地體現(xiàn)國有企業(yè)全民所有的性質(zhì)。2007年以后,隨著國有企業(yè)分紅試點改革的啟動,學(xué)者對國有企業(yè)分紅研究,開始更多地集中在分紅比例的確定方面。目前主要有以下幾個視角:

1.國際經(jīng)驗

世界銀行在2005年報告基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了《有效約束、充分自主:中國國有企業(yè)分紅政策進(jìn)一步改革的方向》的報告。報告研究了16個發(fā)達(dá)經(jīng)濟體49家分紅數(shù)據(jù)的國有企業(yè),發(fā)現(xiàn)在2000～2008年這些國有企業(yè)的分紅率,平均值為33%,中值為33.9%。報告同時研究了在中國香港上市的172家國有企業(yè)的平均分紅率。計算結(jié)果其分紅率平均數(shù)為23.2%,中值為22.7%。這份報告用詳實的數(shù)據(jù),提供了我國國有企業(yè)分紅的一些參考數(shù)據(jù),并且提出了一些具體建議,但這份報告并沒有明確提出我國國有企業(yè)分紅的最優(yōu)比例[7]。此外,汪平、吳國玖、韓麗、王金存等都深入考察了國有企業(yè)資產(chǎn)管理和分紅的國際經(jīng)驗[8][9][10][11]。

2.定性分析

更多的文獻(xiàn)從定性角度探討了國有企業(yè)分紅的標(biāo)準(zhǔn)。邵寧提出,隨著國有企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)進(jìn)一步改善,尤其是國有企業(yè)包袱基本上化解以后,分紅比例應(yīng)該是進(jìn)一步提升的趨勢[12]。對于競爭性的國有企業(yè),提到國內(nèi)上市公司分紅平均水平是一個比較合理的狀態(tài)。周天勇提出,國有企業(yè)利潤總體上的上繳比例,至少不能低于80%[13]。關(guān)亮、楊成炎、陳華等認(rèn)為,如果對國企分紅制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),或由企業(yè)自己申報上繳比例,都不能達(dá)到理想效果。因此他們主張把企業(yè)分為股權(quán)上市流通的國企和國有獨資企業(yè)分紅來分別制定不同的分紅比例[14][15][16]。張國慧和趙爾軍等研究也表明,各地征收比例確定標(biāo)準(zhǔn)最好是差異化的[17][18]。胡卓娟、王娟則認(rèn)為,應(yīng)根據(jù)不同企業(yè)的增長潛力來決定分紅比例[19][20]。

3.企業(yè)財務(wù)定量分析

國有企業(yè)分紅在某種意義上說是企業(yè)財務(wù)決策的范疇。不少學(xué)者利用公司財務(wù)工具測算國有企業(yè)分紅的最優(yōu)比例。有代表性的是汪平、李光貴的研究。他們選取了2002～2006年滬深A(yù)股第一類中央企業(yè)控制的公司作為樣本,對構(gòu)建的可持續(xù)分紅比例模型進(jìn)行了檢驗。檢驗結(jié)果表明,樣本公司最優(yōu)的分紅比例在42.94%～54.20%之間[21]。

4.簡要述評

既有的研究為下一步研究奠定了重要基礎(chǔ)。從這些研究上看,有幾個問題已經(jīng)得到社會共識。一是國有企業(yè)分紅,既是企業(yè)的內(nèi)在要求,也是社會的需求;二是當(dāng)前國有企業(yè)分紅比例明顯偏低,無論是從國際經(jīng)驗還是從定性、定量研究看都是如此。但是現(xiàn)有研究均沒有解決最基本的問題,即“依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來確定國有企業(yè)分紅比例”?國有企業(yè)分紅比例太大,無疑不利于企業(yè)發(fā)展;但國有企業(yè)分紅比例太小,低于社會平均利潤水平,又明顯不合情理。既有研究的一個共同點是,希望先找一個合理的分紅比例,再測算應(yīng)當(dāng)分紅的規(guī)?？偭俊＿@個研究思路得出的結(jié)論具有參考意義,但是很難讓人信服。

本文嘗試提出,能否換個思路,先提出國有企業(yè)分紅的“錨”,以此為基礎(chǔ)確定國有企業(yè)分紅的合理總量規(guī)模,再倒過來推算出合理的分紅比例。

三、國有企業(yè)分紅的“錨”:基本公共服務(wù)均等化

1.不同階段國有企業(yè)的不同定位

確定國有企業(yè)的定位,需要從發(fā)展的階段性特征出發(fā)。國有企業(yè)是我國經(jīng)濟的重要支柱,在不同的發(fā)展階段其作用不同。在計劃經(jīng)濟時期,國有企業(yè)是經(jīng)濟主體。隨著我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌,國有企業(yè)定位逐步調(diào)整,尤其是在20世紀(jì)“抓大放小”后,逐步集聚到關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)。

近幾年來,隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,我國已從生存型階段進(jìn)入到發(fā)展型新階段,社會公共需求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。其特點是,私人產(chǎn)品短缺問題基本解決,私人產(chǎn)品的需求基本得到滿足;但公共產(chǎn)品短缺的問題日趨突出,以公共服務(wù)為主體的發(fā)展型需求成為社會需求的重要組成部分。

發(fā)展階段的變化與社會需求結(jié)構(gòu)的變化,對國有企業(yè)定位及改革提出不同的需求。30年前國有企業(yè)改革的環(huán)境是產(chǎn)品普遍短缺,突出矛盾是內(nèi)部經(jīng)營效率低下。因此,國有企業(yè)改革和國有資源配置的中心任務(wù)是提高經(jīng)營效率,實現(xiàn)國有資本的保值增值。而當(dāng)前國有企業(yè)改革面臨的環(huán)境是私人產(chǎn)品過剩而公共產(chǎn)品短缺,突出矛盾是壟斷行業(yè)改革滯后。在這個背景下,需要適應(yīng)社會需求結(jié)構(gòu)的變化對國有企業(yè)的定位做進(jìn)一步的調(diào)整。為此,遲福林認(rèn)為,國有資源長期被更多地用在做大GDP上,不僅不利于加快改善民生,而且擠占了民營經(jīng)濟的發(fā)展空間,使壟斷行業(yè)改革難上加難。為此,要以公益性為導(dǎo)向、以改善民生為重要目標(biāo)調(diào)整國有資源配置,并且加大對國有壟斷行業(yè)分紅力度,用于補充基本公共服務(wù)投資[22]。

2.公共產(chǎn)品短缺時代國有企業(yè)定位:盈利性與公益性

公共產(chǎn)品短缺,必然要求政府加大對公共服務(wù)的投入。由此直接涉及到財源問題。應(yīng)當(dāng)說,作為經(jīng)濟建設(shè)主體之一的國有企業(yè),近幾年成功地達(dá)到了其保值增值的目標(biāo),2002～2010年,中央企業(yè)資產(chǎn)總額從7.13萬億元增加到24.3萬億元;營業(yè)收入從3.36萬億元增加到16.69萬億元[23]。但作為社會建設(shè)主體財源之一的國有企業(yè),未能發(fā)揮其作用。其突出表現(xiàn)在其分紅規(guī)模小、收益使用的內(nèi)部循環(huán)等方面。2002～2010年央企向國家上繳國有資本收益累計1 371億元,加上2009年央企向社保基金轉(zhuǎn)持國有股55.3億股429.68億元,貢獻(xiàn)了1 800億的紅利。在使用方面,國有企業(yè)分紅支出的主要方向是資本性支出(即擴大生產(chǎn)規(guī)模之類的投入）和消費性支出(用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用）,僅在最后附加了一條“必要時,可部分用于社會保障等項支出”。

客觀地看,這個規(guī)定與國有企業(yè)沒有及時調(diào)整傳統(tǒng)定位直接相關(guān)。2007年國資委提出,“三年內(nèi),國資委將根據(jù)利潤水平、成本控制能力等因素構(gòu)成的綜合指標(biāo)為中央企業(yè)排定座次。屆時做不到行業(yè)前三名的,將被國資委強制重組”,并且以此建立以經(jīng)濟效益最大化、經(jīng)營效率最優(yōu)化為基礎(chǔ)的央企負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核機制。其初衷是改變國有企業(yè)經(jīng)營效率低下的格局,但客觀上使國有企業(yè)把經(jīng)營績效放在首位,更多地考慮盈利性目標(biāo)?！澳睦锢麧櫢呔屯顿Y哪里”成為國有企業(yè)投資的一個基本準(zhǔn)則。這是近幾年非公經(jīng)濟公平競爭環(huán)境惡化的根本原因之一,也激勵國有企業(yè)少分紅或者不分紅面臨的最大障礙[24]。

3.國有企業(yè)分紅的錨:基本公共服務(wù)均等化

無論是專家學(xué)者的研究觀點還是社會民意的呼聲,都強調(diào)國有企業(yè)分紅需要用于社會建設(shè)。國有企業(yè)全民屬性,要體現(xiàn)在其分紅納入公共財政范疇,用于全民所需的基本公共服務(wù)供給上。因此,本文考慮把基本公共服務(wù)均等化所需的財力作為測算國有企業(yè)分紅的一個錨。通過測算基本公共服務(wù)體系建設(shè)所需財力,倒算出國有企業(yè)分紅比例。

中改院在《“十二五”基本公共服務(wù)均等化政策研究》課題報告中,對未來幾年我國初步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財力作了詳細(xì)測算(見表1和表2）。

表1 “十一五”期間基本公共服務(wù)財政支出 (單位:億元）

表2 “十二五”期間基本公共服務(wù)財政支出總需求

以2009年基本公共服務(wù)均等化支出2.24萬億為基準(zhǔn),為了初步建立起基本公共服務(wù)體系,未來5年財政需要增加公共服務(wù)支出大約9.3萬億①。因此,本文把未來5年基本公共服務(wù)均等化體制建設(shè)所需要的增量財政資金作為測算國有企業(yè)分紅的基本錨。

四、未來5年國有企業(yè)分紅比例的初步測算

1.國有企業(yè)分紅解決基本公共服務(wù)增量財政資金的比例

解決未來5年基本公共服務(wù)均等化增量資金主要有三個來源。一是財政收入自然增長帶來的對基本公共服務(wù)投入的增加;二是財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的對基本公共服務(wù)投入的增加;三是國有企業(yè)分紅收益。可以先大致測算出前兩個途徑能帶來的基本公共服務(wù)財政投入增量,由此倒算出國有企業(yè)分紅需要承擔(dān)的規(guī)模。

(1）支出結(jié)構(gòu)不變情況下可增加的基本公共服務(wù)財政資金。以2010年財政收入8.3萬億為基準(zhǔn),在8%～10%的增長率下,5年間財政增收可以達(dá)到3.9～5.1萬億(表3）。如果這些資金的70%(2.7～3.5萬億）用于保障基本公共服務(wù),可解決基本公共服務(wù)均等化9.3萬億增量需求的30%～40%。

(2）總量不變情況下支出結(jié)構(gòu)調(diào)整可增加的基本公共服務(wù)財政資金。2009年用于基本公共服務(wù)的財政資金占財政總收入比重為32.67%,如果未來5年提高到40%左右,可以增加5～7個百分點左右的財政資金用于基本公共服務(wù)均等化。在財政總量不變的情況下,可以提供2～2.9萬億資金用于基本公共服務(wù)均等化(即:8.3萬億*5年*5%～7.4萬億*5年*7%）,占增量資金9.3萬億需求的22%～31%。

(3）缺口部分由國有企業(yè)分紅彌補。綜合考慮財政總量與財政結(jié)構(gòu)調(diào)整后,基本公共服務(wù)均等化財政需求缺口為30%～40%,折算成總量資金為2.79～3.72萬億。這部分資金需要通過國有企業(yè)分紅來保障。

表3 支出結(jié)構(gòu)不變情況下可增加的基本公共服務(wù)財政資金 (單位:億元）

2.國有企業(yè)預(yù)期利潤增長

在確定了國有企業(yè)需要為基本公共服務(wù)提供財力支持的規(guī)模后,通過預(yù)測國有企業(yè)利潤增長情況,可以倒推出國有企業(yè)最優(yōu)分紅比例。

根據(jù)財政部歷年公開數(shù)據(jù)整理,“十一五”期間,國有企業(yè)利潤分別為1.1萬億、1.6萬億、1.18萬億、1.34萬億和2萬億(見表4）,國有企業(yè)利潤總額達(dá)到7.24萬億,年均1.45萬億元,年均增長12.7%。本文以“十一五”平均利潤(1.45萬億）為測算起點?？紤]“十二五”國有企業(yè)利潤年均增長10%(低于“十一五”水平）、13%(基本等于“十一五”水平）、15%(高于“十一五”水平）三種情景,預(yù)測國有企業(yè)未來5年預(yù)期利潤水平(見表5）。

表4 2006～2010年國有企業(yè)主要財務(wù)指標(biāo)

表5 “十二五”國有企業(yè)預(yù)期利潤 (單位:萬億）

3.國有企業(yè)的合理分紅比例

根據(jù)預(yù)先測定的國有企業(yè)分紅的“錨”,未來5年需要通過國有企業(yè)為基本公共服務(wù)提供2.79～3.72萬億的增量資金。從表6預(yù)測的分紅比例看,考慮不同的增長情況,25%～35%的分紅比例比較適合,即2.81～3.71萬億,基本覆蓋了預(yù)期值(2.79～3.72萬億）的范圍。具體來說,當(dāng)國有企業(yè)利潤年均增長10%～13%時,最優(yōu)分紅比例在30%～35%;當(dāng)國有企業(yè)利潤年均增長達(dá)到15%時,最優(yōu)分紅比例在25%～30%。

4.通過“錨”倒算國有企業(yè)分紅方法的優(yōu)點

通過基本公共服務(wù)這個“錨”倒推出國有企業(yè)分紅的最優(yōu)比例,至少有以下幾個方面的優(yōu)點。

第一,可以使國有資本預(yù)算與公共預(yù)算有機銜接。這種方法的實質(zhì)是把國有企業(yè)分紅收入納入到公共預(yù)算范疇內(nèi),解決了分紅如何使用的問題。并且在測算過程中綜合考慮了國有企業(yè)利潤增長情況、基本公共服務(wù)財政支出增長情況以及財政收入增長情況。因此,測算出來的分紅比例是彈性的,有一個較大的浮動區(qū)間。更重要的,國有企業(yè)利潤增長越快,分紅比例相對越低,這有利于調(diào)動國有企業(yè)積極性。

表6 國有企業(yè)“十二五”累計分紅的不同方案 (單位:萬億）

第二,本文以基本公共服務(wù)均等化倒算出國有企業(yè)分紅合理比例,是5年一定。這使國有企業(yè)有穩(wěn)定的預(yù)期,并且在經(jīng)濟社會形勢變化時具有明顯的彈性。如果基本公共服務(wù)均等化所需財力減少,相應(yīng)的分紅比例可以降低;反之亦然。由此使國有企業(yè)分紅與社會發(fā)展高度相關(guān)。

第三,其測算過程可以標(biāo)準(zhǔn)化,從而有助于有關(guān)部門采取“一對一”的談判方式。在早期研究中,不少專家學(xué)者反對“一對一”的討論分紅比例,其主要原因是談判成本過高。把這一方法標(biāo)準(zhǔn)化后,可以應(yīng)用于單一企業(yè)分紅比例的確定,使國有企業(yè)董事會在決策時清楚需要分紅的比例,有利于形成比較穩(wěn)定的預(yù)期。

五、簡要結(jié)語

第一,確定國有企業(yè)最優(yōu)分紅比例,重要的是確定這一比例的錨?，F(xiàn)有的研究希望找出一個合理的分紅比例,但均缺乏有說服力的理論基礎(chǔ)。從基本公共服務(wù)均等化的財政增量需求角度倒推出合理分紅比例,是一次新的探索和嘗試。

第二,綜合各方面情況,本文認(rèn)為,“十二五”期間,實現(xiàn)十七屆三中全會提出的基本公共服務(wù)均等化,合理的分紅比例在25%～35%。因此,國有企業(yè)分紅比例還有一個逐步提高的過程。建議明確未來幾年國有企業(yè)分紅比例提高的幅度,3～5年內(nèi)提高10～20個百分點,年均提高3～5個百分點。

第三,在這種方法下可以確定國有企業(yè)與政府的雙向博弈過程。政府按公共服務(wù)體系建設(shè)的需求,確定一個最低固定分紅率(建議為25%）;同時確定每家國企可變分紅率,這個程序可作為國資委現(xiàn)有績效考核體系的擴充。在這方面,可以借鑒世界銀行的方案設(shè)計,由國有企業(yè)董事會在最低分紅率基礎(chǔ)上提出浮動分紅率建議,國資委、財政部權(quán)衡國有企業(yè)總分紅額度與不同行業(yè)的具體情況提出反饋意見,雙方交流,就目標(biāo)分紅比率達(dá)成一致并寫入經(jīng)營業(yè)績責(zé)任書終稿,國資委將是否實現(xiàn)分紅率目標(biāo)納入現(xiàn)有的年度和任期績效考核體系。

第四,國有企業(yè)利潤的再分配既是一個經(jīng)濟問題,也是一個敏感的社會問題,應(yīng)納入到全國分配制度改革的大框架中去思考和設(shè)計,應(yīng)充分考慮全民利益,實現(xiàn)全民共享。重要的是盡快構(gòu)建完善的國有資本預(yù)算與公共預(yù)算通道,使國有企業(yè)分紅能夠真正成為新階段基本公共服務(wù)體系建設(shè)的重要財力來源。

注釋:

①假設(shè)未來5年財政用于基本公共服務(wù)均等化的支出保持在2009年水平,為了滿足基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo),財政需增支20.5(萬億）-2.24(萬億）*5(年）=9.3(萬億）。

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