張春龍

(江蘇省社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)所,江蘇 南京 210013)

農(nóng)民工市民化的漸進(jìn)式策略
——市民化的三步驟設(shè)計(jì)

張春龍

(江蘇省社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)所,江蘇 南京 210013)

無(wú)論是從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)根深蒂固的影響來(lái)看,還是從農(nóng)民工規(guī)模龐大、城市面臨空前壓力的現(xiàn)實(shí)來(lái)看,漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)民工市民化是必然的選擇?；诖?從基本權(quán)益、社會(huì)保障、衛(wèi)生醫(yī)療、子女教育、就業(yè)、安居等方面,提出以戶籍逐步放開(kāi)為主軸分“暫住證—居住證—本地戶籍”三步驟推行“漸進(jìn)式”市民化策略是可行的。

農(nóng)民工;市民化;漸進(jìn)式

農(nóng)民工市民化,廣義的理解是指農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)變觀念、行為方式并融入城市的過(guò)程,而狹義的理解是指農(nóng)民工等獲得作為城市居民的身份和權(quán)利(市民權(quán))的過(guò)程,如居留權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)福利保障等。前者往往被認(rèn)為是與社會(huì)文化層面相關(guān),而后者被認(rèn)為是與政府相關(guān)聯(lián)的技術(shù)層面上的市民化過(guò)程。以戶籍制度改革為基礎(chǔ)進(jìn)行相關(guān)附著制度與政策的改革,是推進(jìn)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵。打破城鄉(xiāng)分割,建立統(tǒng)一的戶籍制度,并完全消除依附在戶籍上的各項(xiàng)不同待遇,是最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)。但在目前尚無(wú)法建立統(tǒng)一戶籍的情況下,需要以市場(chǎng)為基礎(chǔ),改革目前的戶籍制度,建立平等的身份制度,逐步打通各個(gè)阻礙農(nóng)民工市民化的關(guān)卡和障礙。

一、漸進(jìn)式推進(jìn)的必要性

對(duì)于推進(jìn)市民化,很多學(xué)者提出了“徹底改革戶籍制度,給予外來(lái)人員市民待遇”的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)看似在為農(nóng)民工說(shuō)話,但對(duì)于有些輸入地的壓力簡(jiǎn)直是不可想象。就拿深圳來(lái)說(shuō),它可以說(shuō)是我國(guó)改革開(kāi)放成功的代表,但是,現(xiàn)在深圳戶籍人口只有160多萬(wàn),而外來(lái)人口高達(dá)900多萬(wàn),是戶籍人口的近6倍,一步到位將他們納入城市并與戶籍市民同等對(duì)待,其壓力特別是財(cái)政壓力可想而知。在北京、上海等大城市以及珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)的中小城市,這種情況均存在,外來(lái)農(nóng)民工占據(jù)了本地人口的很大一部分。

戶籍制度的取消、放開(kāi),不可能在短期內(nèi)完成。由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程的限制,城市的容納能力是有限的。隨著越來(lái)越多的務(wù)工農(nóng)民涌入城市,大部分的城市已無(wú)法提供更多的公共和基礎(chǔ)設(shè)施,一些大城市還因人口飽和而患“大城市病”。因此,戶籍制度的取消、放開(kāi),應(yīng)分階段、分區(qū)域逐步推進(jìn)。分階段,就是先對(duì)急需人才和有條件進(jìn)行投資或購(gòu)買住房的農(nóng)民工準(zhǔn)許轉(zhuǎn)戶口。目前,很多城市都在實(shí)行這種政策。隨著城市的進(jìn)一步發(fā)展,戶口政策可隨之相應(yīng)放開(kāi)。分區(qū)域,就是在某些地區(qū)、某些城市實(shí)行轉(zhuǎn)戶口優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)農(nóng)民向這些城市轉(zhuǎn)移,按照農(nóng)民工本身的特征與不同城市的具體情況,分類逐步地推動(dòng)他們?cè)诔鞘新鋺?。因?要進(jìn)一步開(kāi)放小城鎮(zhèn)戶口、適當(dāng)開(kāi)放中小城市戶口,對(duì)長(zhǎng)期在中小城市從事非農(nóng)職業(yè)的農(nóng)民工準(zhǔn)予辦理常住戶口;大城市雖然可以實(shí)行較嚴(yán)格的戶籍控制,但也必須逐步允許那些有穩(wěn)定工作與固定收入來(lái)源的農(nóng)民工在城市安家落戶。無(wú)論怎樣,給予農(nóng)民工平等的市民待遇已是大勢(shì)所趨。如果我們能較好地處理城市居民與外來(lái)人口的相互關(guān)系和福利待遇,地方政府以全民而不僅僅是本地居民的福祉為重,進(jìn)程自然會(huì)快一點(diǎn)。

從目前全國(guó)戶籍制度改革的現(xiàn)狀來(lái)看,出現(xiàn)了一種相互對(duì)立和矛盾的局面：農(nóng)民工數(shù)量少的地區(qū),戶籍改革的壓力小,改革的步伐快;而農(nóng)民工數(shù)量越多,戶籍改革壓力越大,因此改革的步伐緩慢。如小城鎮(zhèn)的戶籍完全放開(kāi),西部的一些城市對(duì)戶籍的限制少,但這些地區(qū)對(duì)農(nóng)民的吸引力并不強(qiáng),“農(nóng)民工”問(wèn)題并不嚴(yán)重,而像珠三角、長(zhǎng)三角等長(zhǎng)期依賴外來(lái)務(wù)工人員的地區(qū),政府在戶籍制度上的改革慢于國(guó)內(nèi)很多地區(qū)。如2004年的數(shù)據(jù)顯示,東莞長(zhǎng)安鎮(zhèn)戶籍人口3.5萬(wàn)人,實(shí)際常住人口卻有70萬(wàn)人,昆山目前戶籍人口60萬(wàn)人,常住人口接近200萬(wàn)人。由此可見(jiàn),很難用統(tǒng)一的戶籍制度改革模式統(tǒng)一改革,而應(yīng)該根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平采取相應(yīng)的改革步驟,即全面規(guī)劃,對(duì)改革的時(shí)機(jī)、步驟、后果進(jìn)行充分的調(diào)查研究和計(jì)劃準(zhǔn)備,避免出現(xiàn)較大的問(wèn)題;逐步降低嵌入的“門檻”,逐步完成一定量的入戶人口;分不同類型的地區(qū),不同的人群,采取相應(yīng)的補(bǔ)貼措施。

農(nóng)民工市民化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程,有步驟地實(shí)施市民化是農(nóng)民工和市民逐步平等的必經(jīng)之路,同時(shí)也是對(duì)現(xiàn)行體制漸進(jìn)改革的過(guò)程。

二、漸進(jìn)式推進(jìn)的主要步驟

筆者提出的漸進(jìn)式推進(jìn)市民化的主要步驟,仍然以戶籍制度的改革為主軸,以目前正在推行的暫住證制度為基礎(chǔ),參照在美國(guó)獲得“綠卡”并最終獲得公民身份的方式,采取“暫住證——居住證——本地戶籍”的三步驟法。

第一步,強(qiáng)化暫住證功能,保障務(wù)工人員基本權(quán)益

這幾年有關(guān)暫住證的存廢爭(zhēng)論不休,學(xué)者及各地政府的態(tài)度存在較大的差別。以各地實(shí)踐為例,沈陽(yáng)市在宣布取消暫住證兩年多之后準(zhǔn)備恢復(fù),廣州、深圳、鄭州等城市以及浙江、江蘇、廣東等地開(kāi)始用居住證代替暫住證,北京市在幾經(jīng)討論之后仍然保留了暫住證。綜合人們對(duì)暫住證的質(zhì)疑,可以發(fā)現(xiàn),主張取消暫住證制度的人認(rèn)為：在實(shí)施過(guò)程中,一些地方將管理職能畸形放大,服務(wù)職能卻得不到很好體現(xiàn);附加在這一證件之上諸多功能被異化,不僅其本身的功能沒(méi)有發(fā)揮,而且某些部門以強(qiáng)制辦理暫住證為其赤裸裸的創(chuàng)收手段,造成了對(duì)外來(lái)人口的剝奪以及各種腐敗行為的衍生。其實(shí),暫住證具有管理與服務(wù)的雙重功能：實(shí)行暫住證制度是依法實(shí)施的一項(xiàng)旨在及時(shí)掌握人口信息,了解人口動(dòng)態(tài),切實(shí)保障暫住人口的合法權(quán)益,有效維護(hù)社會(huì)治安秩序的行政管理措施。通過(guò)辦理暫住證掌握暫住人口信息,可以為各級(jí)政府宏觀調(diào)控、制定政策、配置資源提供重要依據(jù),為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通、就業(yè)、物資供應(yīng)、市場(chǎng)分析等提供詳盡的人口數(shù)據(jù);同時(shí),暫住證是維護(hù)暫住人口合法權(quán)益,使之享受與常住人口平等待遇的依據(jù)。農(nóng)民工市民化的最終目的是使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民,享受同等的市民待遇。從農(nóng)民工產(chǎn)生開(kāi)始以至現(xiàn)在甚至未來(lái)的一段時(shí)間里,很多地方仍然需要著力維護(hù)他們的基本權(quán)益。進(jìn)城務(wù)工的基本權(quán)益,包括他們的就業(yè)、收入、勞動(dòng)保護(hù)、子女受教育等。保護(hù)農(nóng)民工基本的合法權(quán)益必須提高到社會(huì)公平與正義的層面。

基本保障方面。在現(xiàn)行戶籍制度尚無(wú)突破性進(jìn)展的情況下,可在進(jìn)城農(nóng)民中首先推行醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)以解燃眉之急,積累經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開(kāi)到其他領(lǐng)域。就目前狀況而言,農(nóng)民工最迫切需要的是工傷保險(xiǎn)與特殊行業(yè)的強(qiáng)制性意外傷害險(xiǎn)。目前用人單位為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的比例仍然非常低,而且很大一部分農(nóng)民工甚至連基本勞動(dòng)保護(hù)也不具備。他們勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)條件差,而且很多人工作在具有風(fēng)險(xiǎn)的崗位,很容易出現(xiàn)工傷事故,一旦出事,他們往往只能自己負(fù)責(zé)并承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失。從層出不窮的農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體,以及由此而導(dǎo)致的數(shù)不清的勞資糾紛,決定了針對(duì)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)優(yōu)先建立。

就業(yè)制度方面。就業(yè)是民生之本,目前我國(guó)勞動(dòng)力供大于求的總體格局沒(méi)有改變,城鎮(zhèn)新成長(zhǎng)勞動(dòng)力、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力和下崗失業(yè)人員依然是就業(yè)工作的焦點(diǎn)人群。政府在這方面提供均等化的公共就業(yè)服務(wù)是促進(jìn)就業(yè)的重要手段,是緩解就業(yè)壓力的重要途徑。這就需要建立和完善統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平等競(jìng)爭(zhēng)。要將農(nóng)村就業(yè)納入國(guó)家統(tǒng)一的就業(yè)政策范疇,取消各種就業(yè)準(zhǔn)入制度,拆除對(duì)本地勞動(dòng)力就業(yè)采取保護(hù)的“壁壘”,使農(nóng)民和市民享有平等就業(yè)的機(jī)會(huì)。要徹底廢除有關(guān)限制農(nóng)民工就業(yè)的規(guī)定,打破城市職工對(duì)就業(yè)崗位的壟斷,允許農(nóng)民工到國(guó)有企業(yè)工作。

勞動(dòng)權(quán)益方面。實(shí)施最嚴(yán)格的農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)制度,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化首先要做到的。在我國(guó),城市經(jīng)濟(jì)的繁榮與農(nóng)民工的辛勤勞動(dòng)是密不可分的,但其勞動(dòng)權(quán)益仍未得到切實(shí)有效的保障。盡管中央政府三令五申,而實(shí)際情況仍不容樂(lè)觀。因此,建立最嚴(yán)格的農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)制度迫在眉睫,具體內(nèi)容包括：通過(guò)立法建立農(nóng)民工最低工資保護(hù)制度,通過(guò)加大處罰力度確保企業(yè)不故意拖欠農(nóng)民工工資,在司法、勞動(dòng)、工會(huì)、婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)成立專門的農(nóng)民工權(quán)益保障中心,加大對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的監(jiān)察、保護(hù)力度,用法律手段保護(hù)他們的合法權(quán)益不受侵害,解決農(nóng)民工的勞動(dòng)強(qiáng)度、勞動(dòng)安全保障問(wèn)題和不公平用工合同等勞動(dòng)糾紛。

子女教育方面。農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題是一個(gè)非常重要的問(wèn)題,這不僅與農(nóng)民工本身緊密相關(guān),更是涉及到一代人素質(zhì)提高的問(wèn)題。撇開(kāi)就業(yè)歧視等因素的影響,相對(duì)于城市勞動(dòng)力來(lái)說(shuō),農(nóng)民工的整體素質(zhì)偏低、在城市的低端就業(yè)崗位工作是一個(gè)客觀存在的問(wèn)題,但是如果將教育待遇的不平等繼續(xù)施加到農(nóng)民工子女身上,不給予其子女平等的教育待遇,那么,在以后的很長(zhǎng)一段時(shí)期(可能是一代人)仍然很難改善農(nóng)民工的處境。在此階段解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題,一方面要充分發(fā)揮全日制公辦中小學(xué)的主渠道作用,擴(kuò)大招生容量,完善借讀手續(xù),降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),減少收費(fèi)項(xiàng)目,加強(qiáng)學(xué)籍管理,為農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育創(chuàng)造良好條件;另一方面要重視發(fā)揮民辦學(xué)校的補(bǔ)缺作用。

安居住房方面?！鞍簿硬拍軜?lè)業(yè)”,對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō),居住是其融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的基礎(chǔ)條件。在住房方面,由于涉及到大量的資金以及資源,城市政府尚沒(méi)有能力將農(nóng)民工與城市市民同等考慮。但應(yīng)該將農(nóng)民工的居住問(wèn)題納入統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)籌安排,給盡可能多的農(nóng)民工提供安身立命之所。這里主要是針對(duì)具有不同能力和不同需求的農(nóng)民工采取不同的住房支持措施?？梢越ㄔO(shè)一批造價(jià)低廉但符合基本標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)易住房,滿足困難較為突出的農(nóng)民工;對(duì)有購(gòu)買能力的農(nóng)民工,可在商品房的購(gòu)買上享有和市民一樣的待遇,該優(yōu)惠的優(yōu)惠,能按揭的按揭;可以對(duì)農(nóng)民工實(shí)行居住“集宿化”,等等。

讓農(nóng)民工獲得平等機(jī)會(huì)和平等權(quán)利,是在這個(gè)階段讓農(nóng)民工共享城市發(fā)展成果的主要內(nèi)容。以上列舉的幾個(gè)方面,直接涉及到農(nóng)民工基本的生存以及子女的發(fā)展,需要受到重點(diǎn)關(guān)注并迫切需要解決。當(dāng)然,農(nóng)民工市民化需要獲得的權(quán)益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些方面。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)一切權(quán)利的平等,但從當(dāng)前來(lái)看,或者說(shuō)在農(nóng)民工取得暫住證的階段來(lái)看,上面這些方面是必須加以考慮的,也是在目前條件下應(yīng)該能做到的。

第二步,推行居住證制度,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化

社會(huì)性公共服務(wù)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府職能的主要內(nèi)容,主要包括如下方面：教育公共服務(wù)、社會(huì)保障公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)。將外來(lái)人口“暫住證”變?yōu)椤熬幼∽C”,使其享有一定程度的同城待遇,主要是實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口與本地人口在公共服務(wù)方面的均等化,這些公共服務(wù)主要包括政府提供的公共服務(wù),如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、廉租屋、基本社會(huì)保障和救助等。從本質(zhì)上來(lái)看,居住證是農(nóng)民工由暫住身份向當(dāng)?shù)貞艏矸莸囊环N過(guò)渡。相對(duì)于獲得暫住證的人員來(lái)說(shuō),獲得居住證的人員將在包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、子女教育、安居住房等公共服務(wù)方面與當(dāng)?shù)貞艏用瘛熬然?被納入當(dāng)?shù)爻鞘械陌l(fā)展規(guī)劃和公共財(cái)政的統(tǒng)一體系。

醫(yī)療衛(wèi)生方面。農(nóng)民工的醫(yī)療問(wèn)題將直接決定我國(guó)“人人享有基本醫(yī)療保障”之目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。無(wú)論在城市還是在農(nóng)村,公共衛(wèi)生體系均應(yīng)當(dāng)成為最基礎(chǔ)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),立足城鄉(xiāng)社區(qū)逐步建立、完善公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò),不僅可以有效地預(yù)防和控制疾病的產(chǎn)生與傳播,而且可以通過(guò)較小的成本將一些常見(jiàn)的疾病消滅在萌芽狀態(tài)。政府需要不斷完善城鄉(xiāng)地區(qū)的公共衛(wèi)生制度,同時(shí)向農(nóng)民工敞開(kāi)公共衛(wèi)生服務(wù)的大門,使包括農(nóng)民工在內(nèi)的全體國(guó)民平等地享受公共衛(wèi)生服務(wù)。對(duì)于已經(jīng)擁有居住證的農(nóng)民工而言,為了避免其因病而陷入絕望境地,也應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種方式酌情為其提供醫(yī)療救助。

社會(huì)保障方面。基本社會(huì)保障是社會(huì)的“安全網(wǎng)”和“減震器”,為廣大居民提供均等化的社會(huì)保障,有助于提高全體社會(huì)成員的生活質(zhì)量,營(yíng)造安定有序的社會(huì)環(huán)境。各級(jí)政府應(yīng)該本著社會(huì)保障人人平等原則,將擁有居住證的農(nóng)民工納入整個(gè)城市社會(huì)保障體系之中。當(dāng)然,可以針對(duì)他們的特殊性建立有針對(duì)性的社會(huì)保障制度,待條件成熟后再與城市社會(huì)保障體系合并。如制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)的繳費(fèi)率和繳付方式及異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)辦法,在疾病醫(yī)療保障方面首先建立大病保障機(jī)制,分類解決農(nóng)民工的醫(yī)療保障問(wèn)題;在最低生活保障以及社會(huì)救助制度方面,把他們作為城市的弱勢(shì)群體加以救助,當(dāng)然可以適當(dāng)降低救助的標(biāo)準(zhǔn)。

子女教育方面。以獲得居住證的農(nóng)民工為主要對(duì)象,將他們子女的義務(wù)教育納入公共服務(wù)的范疇。這需要適應(yīng)農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí),從中央到地方同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的制度調(diào)整,進(jìn)一步改革和完善義務(wù)教育管理體制,變“地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理”為以常住人口為主的教育管理體制。關(guān)于農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問(wèn)題,目前已經(jīng)有人提出“錢隨人走”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。從中央的層面,可以實(shí)施義務(wù)教育登記證制度,印發(fā)全國(guó)通用的義務(wù)教育登記證。農(nóng)民工子女到流入地義務(wù)教育階段學(xué)校就讀時(shí),可以憑此證注冊(cè)入學(xué),中央財(cái)政按照各地報(bào)送的流入學(xué)生人數(shù)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例向各地核撥轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)。

安居住宅方面。對(duì)于獲得本地居住證的農(nóng)民工,城市政府要把他們的居住問(wèn)題納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃,因?yàn)檫@部分進(jìn)城務(wù)工者已經(jīng)具有很大的可能性成為當(dāng)?shù)鼐用?這可能只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題。與當(dāng)?shù)鼐用裣啾?他們的經(jīng)濟(jì)支付能力仍然是偏低的。目前,城市的經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)H針對(duì)有城市戶籍的低收入群體,農(nóng)民工不能享受這個(gè)優(yōu)惠,這很不公平。建議將農(nóng)民工納入到城市經(jīng)濟(jì)適用住房供給體系之中,可以建造針對(duì)農(nóng)民工群體的經(jīng)濟(jì)適用住房,使農(nóng)民工居有定所。這就要求城市在加大城市經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)力度、大幅提高經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)比例的同時(shí),把符合條件的農(nóng)民工納入政府和用工單位組織的保障型集資建房,允許獲得居住證的農(nóng)民工購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房,并鼓勵(lì)銀行為他們提供按揭。

居住證制度對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段戶籍制度改革意義深遠(yuǎn),是一種“漸進(jìn)、階段性”改革,遵循的是“循序漸進(jìn)原則”。居住證制度改革所起的作用可能要到10年、20年后,甚至更長(zhǎng)的時(shí)間才能完全顯現(xiàn)作用。因?yàn)閼艏贫鹊母母?既有多年積累的矛盾需要解決,也有新的難題需要破解,不可能一蹴而就。居住證制度強(qiáng)調(diào)的是對(duì)附加在戶籍上的權(quán)利的剝離,而不是戶籍本身。農(nóng)民工在獲得居住證后,享有了新居民的各項(xiàng)優(yōu)惠政策,但同時(shí)保留原來(lái)的戶口,這樣可以享受其戶籍地政府規(guī)定的附著在當(dāng)?shù)貞艨谏系母黜?xiàng)政策——繼續(xù)保留在老家的宅基地、耕地,執(zhí)行農(nóng)村計(jì)劃生育等政策,也可以繼續(xù)享受當(dāng)?shù)卦谧优蛯W(xué)、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的各種社會(huì)保障。

第三步,申請(qǐng)本地戶籍證,實(shí)現(xiàn)完全的本地化

在條件基本成熟的情況下,獲得居住證的農(nóng)民工就可以向當(dāng)?shù)夭块T提出申請(qǐng)加入當(dāng)?shù)貞艏?在得到批準(zhǔn)之后,即獲得與當(dāng)?shù)鼐用裢耆粯拥纳矸莺痛觥Ｔ谶@里,關(guān)鍵是當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該擬定一個(gè)什么樣的“準(zhǔn)入條件”,逐步地讓部分獲得“居民證”的外來(lái)人員取得本地戶籍。在準(zhǔn)許外來(lái)人口落戶的問(wèn)題之中 ,存在“質(zhì)”(條件)與“量”(數(shù)量)兩個(gè)方面的問(wèn)題。這兩方面的條件并不是絕對(duì)的,而是相互關(guān)聯(lián)的。一方面,準(zhǔn)許落戶人員的“質(zhì)”,也就是落戶條件決定了會(huì)有多少“量”的人員會(huì)落戶;但另一方面,允許多少“量”的人員落戶,是當(dāng)?shù)夭块T制定入戶條件的依據(jù)。

首先是“質(zhì)”的問(wèn)題,也就是準(zhǔn)入條件。就目前的情況來(lái)看,有大量外來(lái)人口特別是農(nóng)民工的地區(qū)和城市,其落戶的“準(zhǔn)入條件”相當(dāng)苛刻?？傮w來(lái)說(shuō),各個(gè)地方應(yīng)該根據(jù)各自的條件進(jìn)行規(guī)定,其前提條件是：對(duì)本地居民的公共服務(wù)質(zhì)量不會(huì)造成較大的沖擊。允許部分外來(lái)人員落戶本地,必然會(huì)對(duì)本地造成一定的影響。但是,針對(duì)農(nóng)民工來(lái)講,應(yīng)該從照顧弱勢(shì)群體、共享城市發(fā)展成果的角度去考慮。應(yīng)該說(shuō),農(nóng)民工常年以打工者的身份在本地工作,其貢獻(xiàn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其所得的,從這個(gè)角度來(lái)看,積極考慮對(duì)其中貢獻(xiàn)大的部分人員準(zhǔn)予落戶。即使對(duì)本地公共服務(wù)與公共資源有稍許影響,也是當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)應(yīng)該做的。

其次是“量”的問(wèn)題,也就是準(zhǔn)入數(shù)量。準(zhǔn)入數(shù)量是制定準(zhǔn)入條件的一個(gè)重要依據(jù)。目前大多數(shù)城市制定的準(zhǔn)入條件是以此為依據(jù)的,但是對(duì)于已經(jīng)存在大量外來(lái)人口的地區(qū),當(dāng)?shù)卣扇≈贫量虠l件來(lái)限制外來(lái)人口的進(jìn)入。筆者認(rèn)為,大多數(shù)地區(qū)之所以制定出“苛刻條件”,是出于害怕大量外來(lái)人員的涌入造成對(duì)本地區(qū)的沖擊。但換一個(gè)角度考慮,如果讓大量的外來(lái)人口處于一種外緣的地位,那將是一種更大的潛在危險(xiǎn),這種潛在危險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)沖擊,后果不堪設(shè)想。因此,每年應(yīng)該有一定量的農(nóng)民工能夠獲得本地的戶籍,這符合階層理論中關(guān)于階層流動(dòng)功能的說(shuō)法。如果階層之間嚴(yán)格控制而不準(zhǔn)流動(dòng)或流動(dòng)量小,就會(huì)造成階層之間的隔閡和對(duì)立,不利于整體之間的和諧。農(nóng)民工落戶本地,一般需要獲得居住證,再滿足以下幾個(gè)方面的條件(但這些條件并非必須都涵蓋,也并非都必須達(dá)到相當(dāng)?shù)臈l件)：

一是住房條件。住房是安身立命的重要場(chǎng)所,獲得本地戶籍必須要求在本地?fù)碛凶》?有產(chǎn)權(quán)),從而有固定、常住的居所。對(duì)于長(zhǎng)期租賃房屋的,需要在滿足職業(yè)條件的情況下才可以申領(lǐng)到所在城市戶口。當(dāng)然也需要規(guī)定擁有產(chǎn)權(quán)房的最低面積,這需要根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘腥丝诘恼w居住水平和房?jī)r(jià)來(lái)確定。

二是職業(yè)條件。穩(wěn)定的職業(yè)是穩(wěn)定收入的保證,相對(duì)穩(wěn)定的工作與相對(duì)穩(wěn)定的收入是相對(duì)應(yīng)的。一般要求在所在地城市有相對(duì)穩(wěn)定的工作兩年或三年以上,判斷的依據(jù)主要是與用人單位簽訂了的勞動(dòng)合同。當(dāng)然,這個(gè)條件對(duì)于很多進(jìn)城的個(gè)體勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)是很難判定的,因此需要在鑒定個(gè)體勞動(dòng)者時(shí)參照其他的條件。

三是保險(xiǎn)條件。基本的保險(xiǎn)是保障的基礎(chǔ),但在完全沒(méi)有繳納保險(xiǎn)的情況下納入城鎮(zhèn)保障體系對(duì)于城市來(lái)說(shuō)是無(wú)法承擔(dān)的。這就要農(nóng)民工必須累計(jì)繳納基本保險(xiǎn)1—3年以上(時(shí)間的期限也需要按照各地的平均保險(xiǎn)水平來(lái)確定),這里并不需要有獲得暫住證或居住證的時(shí)間起點(diǎn)。

其他方面。根據(jù)情況,還可以加上是否有違法犯罪記錄、是否有違反當(dāng)?shù)卣?如計(jì)劃生育政策)記錄等,這些可以作為一種參考條件,也可以作為一種必要條件。

三、市民化中需要注意的問(wèn)題

從廣義的市民化概念來(lái)講,農(nóng)民工的市民化是一個(gè)全面的長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)程,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是滿足了以上所提到的那些條件就可以完成的。這其中還需要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

農(nóng)民工市民化不是一下子就能實(shí)現(xiàn)的,或是一個(gè)文件、一種方式就解決的,它是一個(gè)各方面逐步推進(jìn)的系統(tǒng)工程。①這是全國(guó)政協(xié)委員熊大方的觀點(diǎn),參閱《政協(xié)委員熊大方：農(nóng)民工子女應(yīng)率先“市民化”》《,新京報(bào)》,2006年3月5日。由于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差別太大,農(nóng)民工市民化不可操之過(guò)急,需要較長(zhǎng)的時(shí)間去推進(jìn)。農(nóng)民工市民化取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)民整體素質(zhì)等方面的條件,如果戶口完全放開(kāi),大量農(nóng)民工涌向城鎮(zhèn),對(duì)其可能的后果必須有充分的估量。這些后果包括由于人口眾多而可能造成的無(wú)法解決的社保、就業(yè)、教育、治安等多方面社會(huì)問(wèn)題。比如,有了城市戶口,就應(yīng)該有教育經(jīng)費(fèi),但不少通過(guò)買房獲得市民身份的農(nóng)民,教育經(jīng)費(fèi)卻無(wú)法到位?，F(xiàn)實(shí)證明,農(nóng)民工市民化還需要一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)渡時(shí)間。

政策的公平調(diào)整要有利于農(nóng)民工的市民化。從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放再到現(xiàn)在,經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。對(duì)于在多方面處于弱勢(shì)的農(nóng)民工而言,社會(huì)政策應(yīng)該從“公平正義”高度進(jìn)行調(diào)整,要傾向于有利于他們的市民化過(guò)程。在政策的制定過(guò)程中,針對(duì)農(nóng)民工,要有總體構(gòu)想,更重要的是要有與之配套的切實(shí)可行的具體政策。②楊黎源《：政策嬗變：農(nóng)民工的市民化進(jìn)程考量》《,理論與改革》2007年第1期。從新中國(guó)成立到現(xiàn)在,應(yīng)該說(shuō)中國(guó)的農(nóng)民及農(nóng)民工已為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn),現(xiàn)在已到了回報(bào)他們的時(shí)候。因此,我國(guó)政策的城市偏向必須糾正：一是政策選擇要公平、公正,具體地說(shuō)就是要切實(shí)保證農(nóng)民工的政治、經(jīng)濟(jì)、文化各項(xiàng)權(quán)利的平等,農(nóng)民工要享有市民待遇。二是政策選擇要向農(nóng)民和農(nóng)民工傾斜,使他們也有充分的發(fā)展機(jī)會(huì),而且要使他們的發(fā)展更快一點(diǎn)。

要注意同時(shí)培育市民與農(nóng)民工的現(xiàn)代市民意識(shí)?，F(xiàn)代社會(huì)的公民應(yīng)該具有現(xiàn)代性的特征,對(duì)外來(lái)人口的文化習(xí)俗、行為方式、觀念意識(shí)等都應(yīng)該持欣賞與接納的包容態(tài)度。培育現(xiàn)代市民意識(shí),一方面要加強(qiáng)對(duì)城市中農(nóng)民工的培訓(xùn)工作,同時(shí)要通過(guò)各種方式和手段增強(qiáng)他們的城市性,不斷提高他們的素質(zhì)和現(xiàn)代市民思想;另一方面要通過(guò)廣泛的宣傳教育,在市民頭腦中樹(shù)立起文明、開(kāi)放、兼容的新觀念,使他們能夠心胸寬廣、視野開(kāi)闊,能夠從全國(guó)人民整體利益出發(fā),拋棄“城里人就高人一等”的狹隘利益立場(chǎng)。□

責(zé)任編輯：黃 杰

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1004-1605(2011)03-0088-05

張春龍(1975-),男,湖北宜昌人,江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所副研究員,上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生,主要研究方向?yàn)榱鲃?dòng)人口(農(nóng)民工)、社會(huì)分層等。