仇 澄

(中共蘇州市委黨校,江蘇 蘇州 215001)

努力打造高品質的蘇州地方性法規(guī)

仇 澄

(中共蘇州市委黨校,江蘇 蘇州 215001)

進入21世紀后,地方立法已經(jīng)從單純追求數(shù)量轉型為刻意打造“精品工程”。蘇州市在建設高品質地方法規(guī)的探索中努力做好三件事：一是圍繞黨委中心工作,做好地方立法工作;二是突出地方特色,注重法規(guī)的針對性和可操作性;三是堅持科學立法、民主立法,努力提高立法質量。

地方法規(guī);地方特色;科學立法;民主立法

地方性法規(guī)是具體實施全國性法律和行政法規(guī)的重要載體,對依法管理地方事務,促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,維護一方平安有著重大意義,是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。蘇州自上世紀九十年代獲得地方立法權以來,在服務黨委中心工作,促進保障經(jīng)濟發(fā)展和改革開放,關注民生,保護歷史文化名城等方面做了諸多積極有益的探索與實踐,取得了較大的成績。但如何精益求精,打造“精品工程”,仍然是一個值得探索的課題。

一、圍繞黨委中心工作,做好地方立法工作

堅持黨的領導是地方立法的方向。地方立法必須在鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發(fā)展觀的指導下,充分體現(xiàn)黨的主張,善于把黨的路線、方針、政策通過法定程序轉化為法規(guī),使之成為對全社會具有普遍約束力的行為規(guī)范和準則,保證黨的路線、方針、政策的貫徹落實。地方立法必須有大局觀念,努力使每個階段的地方立法工作都同市委總體部署相一致,確保地方立法工作進程同全市政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展相適應。前些時候,蘇州市委十屆十中全會提出了“要把蘇州建設成為科學發(fā)展的樣板區(qū)、開放創(chuàng)新的先行區(qū)、城鄉(xiāng)一體的示范區(qū),以現(xiàn)代經(jīng)濟為特征的高端產(chǎn)業(yè)城市、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的最佳宜居城市、歷史文化與現(xiàn)代文明相融的文化旅游城市”的戰(zhàn)略目標,這一戰(zhàn)略目標的確立,為全市在國際金融后危機的時代背景下,如何應對危機,發(fā)展社會經(jīng)濟,搞好轉型升級,實現(xiàn)“第二個率先”指明了方向。蘇州的地方立法工作必須緊緊圍繞這個中心,以高品質的地方性法規(guī)來促進和保障“三區(qū)三城”建設,急“三區(qū)三城”建設之所急,想“三區(qū)三城”建設之所想。要以科學發(fā)展觀為指導,解放思想,貴在創(chuàng)新,努力打造“精品”法規(guī),為全市的“三區(qū)三城”建設,為全市的科學發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展提供良好的法制保障。

建設生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的最佳宜居城市是蘇州“三區(qū)三城”建設的重要組成部分,與建設歷史文化與現(xiàn)代文明相融的文化旅游城市息息相關。市人大高度重視并通過了《關于進一步加強蘇州生態(tài)文明建設的決定》,明確提出地方立法要把推進生態(tài)文明建設作為今后一個時期的重要工作。因此,立法機關正在協(xié)調有關職能部門,積極做好立法前期的調查研究工作,分階段有步驟地適時出臺濕地保護、循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)、水資源管理、農(nóng)田保護以及防治機動車尾氣、餐飲業(yè)油煙、建筑施工揚塵等地方性法規(guī),充分發(fā)揮地方性法規(guī)在建設生態(tài)文明中的引導和規(guī)范性作用。在蘇州市人大常委會2011年立法計劃項目中,就充分體現(xiàn)出立法機關的立法決策與黨委決策高度統(tǒng)一的精神。下以《蘇州市濕地保護條例》為例：

濕地作為一種生態(tài)環(huán)境資源,既是蘇州江南水鄉(xiāng)特色的“名片”,又是實現(xiàn)“三區(qū)三城”建設目標,打造生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的最佳宜居城市的重要保障和必要條件。多年來市委和市政府高度重視對濕地的保護,投入大量資金用于濕地建設,但濕地近年來仍然不斷減少。據(jù)市農(nóng)委的調查數(shù)據(jù)顯示：“全市現(xiàn)有濕地總面積537萬畝(不含水稻田),占國土面積42%。與2005年的動態(tài)對比顯示,從2005年到2009年全市濕地面積減少約3.1萬畝。調查中把全市濕地資源劃分為1953個斑塊,通過對比分析,從斑塊數(shù)量上看,2005年到2009年共有997個斑塊發(fā)生變化,占總斑塊的51%,說明蘇州隨著經(jīng)濟的發(fā)展,對濕地的擾動仍然很大?！庇捎跐竦乇Ｗo國內并無專門法律調整,這方面的立法尚處于空白狀態(tài),無法可依、無法可護的情況日益突出,造成任意侵占、破壞濕地的現(xiàn)象頻發(fā)。為了保護與合理開發(fā)利用濕地資源,正確處理社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關系,實現(xiàn)建設生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的最佳宜居城市的戰(zhàn)略目標,蘇州人大常委會將濕地保護納入議事日程。

總之,堅持正確的政治方向,圍繞黨委的中心工作來做好立法工作,是打造高品質地方性法規(guī)的大前提,離開了這個大前提,終會導致錯誤的結果,地方立法將會誤入歧途。

二、突出地方特色,注重法規(guī)的針對性和可操作性

突出地方特色就是要從地方的實際情況出發(fā),堅持從實際需要出發(fā)選擇立法項目,并注重通過立法來解決本地實際問題。從全市的實際情況來看,要把那些影響社會經(jīng)濟發(fā)展的主要問題作為重點來抓,尤其是那些關系到民生、水環(huán)境、古城保護、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的立法項目,要加大調研力度,統(tǒng)一安排人手,樹立“精品”意識,制定出既體現(xiàn)地方特色又具備可操作性的高品質地方性法規(guī)。如在制定《蘇州市內河交通安全管理條例》時,針對蘇州水運十分發(fā)達,航道通航里程及船舶流量均居全省前列的實際情況,考慮到鞏固水運對保障和促進全市經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的重要支撐作用,解決水運事業(yè)面臨的航道基礎設施建設相對滯后,水上交通安全隱患增多,防污染任務繁重,監(jiān)督管理難度加大等問題。根據(jù)地方立法的要求和特點,在制定具體法規(guī)內容時,立法機關特別強調立法的針對性和可操作性,不追求體例結構的完美,不照搬照抄重復上位法,而是注重從實際出發(fā),需要解決什么問題就制定什么條文,盡力體現(xiàn)地方立法拾遺補缺的特點。在制定內河交通安全管理條例時,原來草案有10章57條,不少內容是抄大法的。經(jīng)過修改,最后法規(guī)為9章46條,減少了11條。針對性很強,能解決實際問題,充分體現(xiàn)蘇州地方特色。

地方立法在強調針對性、可操作性以及地方特色時要時刻注意維護法制統(tǒng)一,牢牢把握《法治江蘇建設綱要》中提出的“不抵觸、有特色、可操作、少而精”的原則。不抵觸就是下位法不能抵觸上位法,地方立法要服從中央立法,局部利益要服從全局利益,在立法的實體規(guī)范和程序要求上都要嚴格遵循《憲法》、《立法法》等上位法的規(guī)定,尊重上位法的權威,維護上位法的統(tǒng)一?！坝刑厣?可操作,少而精”,是在不與上位法相抵觸的前提下對地方立法的具體要求,是全市立法工作的指導原則。故而在制定地方性法規(guī)時,一定要從實際情況出發(fā),針對上位法規(guī)定比較原則、籠統(tǒng)的情況,多做一些適合蘇州特點的具體性、補充性規(guī)定,法規(guī)內容要有針對性和可操作性,部分內容應當具備適度地前瞻性和創(chuàng)新性。

總之,地方立法要從實際需要出發(fā),有哪些問題就解決哪些問題,需要立幾個條款就立幾個條款,防止在立法體例與條文詞句上片面追求“大而全”,刻意追求“完美”的傾向,杜絕照抄照搬重復上位法的現(xiàn)象,避免“上下一般粗”。要通過廣泛、深入的社會調查,精到地把握社會實際情況,及時、正確地處理好法規(guī)所調整的社會關系,從法理和實務二個層面上展開充分的論證,確保打造出切實可行的高品質的蘇州地方性法規(guī)。

三、堅持科學立法、民主立法,努力提高立法質量

堅持科學立法、民主立法是貫徹落實科學發(fā)展觀和實現(xiàn)“三區(qū)三城”建設的必然要求和具體體現(xiàn),也是加強立法工作,提高立法質量的重要保證。具體體現(xiàn)在以下幾方面：

1.堅持立法為民,努力促進和諧社會的發(fā)展

進入21世紀后,我國改革開放開始步入深水區(qū),社會經(jīng)濟發(fā)展中的各種深層次矛盾與不同的利益訴求日益凸顯,而這些矛盾和利益訴求在地方立法中必定會反映出來,通過立法解決社會矛盾、促進社會公平正義的要求越來越強烈。因此,在立法工作中堅持以科學發(fā)展觀為指導,把堅持以人為本,維護和實現(xiàn)最廣大人民的根本利益作為選項和審議地方性法規(guī)的出發(fā)點和落腳點,注意處理好社會公共利益與個人利益、長遠利益與眼前利益、整體利益與局部利益、不同社會階層特殊利益與人民群眾共同利益之間的關系,強調法規(guī)規(guī)范在調整社會利益和構建和諧社會方面的作用,重視解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題,把人民群眾高興不高興、滿意不滿意、答應不答應作為立法質量的衡量標準。如在制定《蘇州市市政設施管理條例》時,市人大常委會對如何保證市政設施的完好、方便群眾生活設置了較多內容。比如《條例》第二十三條規(guī)定,經(jīng)批準挖掘城市道路,影響行人和非機動車通行的,應當設置臨時通道,挖掘城市道路超過三百米的,應當分段施工。通過這些規(guī)定,把好事做好,取得群眾的理解和支持,有利于充分發(fā)揮市政設施使用功能,更好地為生產(chǎn)和人民群眾生活服務。

在今后的地方立法工作中要把地方立法的重點放在維護人民群眾的切身利益上,放在維護社會和諧穩(wěn)定上,放在解決影響經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題上。尤其要把事關群眾切身利益的重大問題,如就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境等作為立法工作的切入點,加強和促進這方面的立法工作,依法維護和保障人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益。同時,在法規(guī)內容的設計上要突出以人為本。要強化對管理相對人的權益保護,在尊重個人權利的基礎上,保護和促進公共利益,謀求個人利益和公共利益的協(xié)調一致。要逐步由管理型立法轉向服務型和維權型立法,督促各級政府及其有關部門更加積極主動地做好服務群眾、維護群眾利益的工作。

2.完善立法技術,建立立法質量評估制度

在立法技術和實體規(guī)范上以前主要強調的是不抵觸原則。立法法頒布實施后,地方立法從主體、權限、程序等方面有了統(tǒng)一的、嚴格的法律規(guī)定。為更好地實施立法法,進一步提高地方立法質量,各地在立法技術、法規(guī)的實體性規(guī)范以及立法程序等方面進行了積極的探索。省人大常委會于2006年先后制定了《江蘇省地方立法技術規(guī)范》和《關于地方性法規(guī)中有關共性問題的意見》,分別對地方性法規(guī)的結構、體例、語言、立法文件以及立法規(guī)劃和計劃的編制,對地方立法中長期存在的一些爭議較大的行政處罰、行政許可等方面的問題,提出了規(guī)范性的指導意見。省人大常委會還對較大的市報批地方性法規(guī)中的具體程序問題作出了具體規(guī)定。最近,正在針對上述有關立法技術規(guī)范、立法中的共性問題,以及有關立法程序方面的規(guī)定,進行調查研究,力爭在科學發(fā)展觀的指導下,既嚴格執(zhí)行有關法律、法規(guī)的規(guī)定,維護法制的統(tǒng)一,又充分發(fā)揮地方立法機關的積極性,體現(xiàn)地方立法的特色,進而打造出高品質的地方性法規(guī)。

立法質量評估,是立法的延伸及與社會生活的鏈接。一部良法不僅僅在于其出臺時的嚴謹與瑰麗,更重要的是實施后的社會反響與實際效果。社會反響好,人民群眾支持擁護,收效良好,達到立法目的,則為良法,反之則不然。立法質量評估就是在法律、法規(guī)施行后,對其進行檢驗的科學制度。目前在地方性法規(guī)的評估制度方面尚無規(guī)范性文件調整,這是較為遺憾的地方。不過,令人感到欣慰的是《蘇州市政府規(guī)章立法后評估辦法》已經(jīng)納入2011年立法計劃而先行一步,這部政府規(guī)章的制定與實施將會為蘇州地方性法規(guī)質量評估制度的建立積累寶貴的經(jīng)驗。

在地方立法的評估方法上,筆者認為采用政府自評、群眾評議、委托社會機構評估,最后由人大常委會審定的“四結合”方法較為妥當。政府是行政執(zhí)法機關,在執(zhí)法過程中對地方法規(guī)的針對性及可操作性有較深的認識;人民群眾是地方立法為之服務的主體,也是地方立法的價值取向及其宗旨,他們的評議可以反映出地方立法的質量高低;社會機構具備一定的人力和物力,且專業(yè)知識性較強。例如,鄭州市人大常委會委托鄭州大學法學院對《鄭州市個體工商戶和私營企業(yè)條例》、《鄭州市旅游業(yè)管理條例》等5件法規(guī)進行評估。經(jīng)過認真細致的評估工作,鄭州大學法學院如期提交了評估報告,報告以合法性、合理性、可行性、創(chuàng)新性、實效性為指標,對5件受評法規(guī)分別提出評估意見,得到了鑒定委員會各位專家的一致肯定,為及時修改或廢止地方性法規(guī)提供了客觀的參考依據(jù)。立法質量評估最后由人大常委會審定則映射出立法機關的權威,也是黨的民主集中制在立法領域中的具體體現(xiàn)。

3.建立完善民主立法機制,提高立法質量

民主立法,就是在整個立法過程中,堅持民主立法的價值取向,使社會公眾參與和監(jiān)督立法的全過程,建立充分反映民意、廣泛集中民智的立法機制,推進法制建設的科學化、民主化,使法律真正體現(xiàn)和表達公民的意志,真正成為保護人民財產(chǎn)權利和人身權利的良法。要做到這一點,就必須堅持開門立法,立法機關必須深入調查研究,采取走出去、請進來等各種方法盡可能了解社會民意。在立法活動中,要善于傾聽來自各方面的意見,既要傾聽政府機關的意見,又要傾聽行政相對方的呼聲;既要傾聽領導機關的意見,又要傾聽基層群眾的心聲;既要傾聽支持擁護的意見,又要傾聽懷疑反對的意見,同時還要多聽聽市人大代表和專家、學者的意見,集思廣益,使地方法規(guī)更能表達民意,更加貼入實際。要努力做好三件事,進一步完善民主立法決策機制。一是要建立健全聽證會、論證會制度,讓立法者、執(zhí)法者、專家學者、群眾代表、中間機構在會上暢所欲言,充分表達自己的意見與觀點,提出批評與質疑,提高法規(guī)的透明性、公正性及可適用性。二是要堅持完善立法咨詢員制度。市人大常委會從高校、黨校、法官、律師、和立法工作者中挑選了16名專家學者作為立法咨詢員,在立法過程中充分聽取他們的意見,發(fā)揮他們的作用。實踐證明,立法咨詢員的介入對于正確選擇立法項目,科學制定立法規(guī)劃和計劃,防止和克服部門利益,保證法規(guī)客觀公正,提高立法工作水平和法規(guī)質量是十分有益的。三是要建立并完善人大常委會在審議法案中的辯論制度和對個別條款的單獨表決制度。筆者建議為保證法案的公正性與合理性,是否可考慮試行“零距離”制度,即人大常委會在審議法規(guī)草案時允許公民代表列席旁聽并發(fā)表意見,也可參與辯論。如此能增加立法工作的透明度,密切立法機關與人民群眾的聯(lián)系,為公民行使參政議政的權利提供保障,還能提高全社會的法律意識,使所制定的法規(guī)得到人民群眾的理解和支持。

完善地方立法工作,不斷提高立法質量,是蘇州市人大工作的永恒主題。面對社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢、實現(xiàn)“三區(qū)三城”建設的新要求、廣大人民群眾的新期盼,蘇州市地方立法工作仍然任重而道遠。我們要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領,圍繞黨委中心工作,進一步解放思想,努力工作,以高度的責任感和使命感為打造高品質的地方性法規(guī)而努力奮斗?！?/p>

責任編輯：錢國華

D901

A

1004-1605(2011)03-0076-03

仇澄(1953-),男,江蘇蘇州人,中共蘇州市委黨校法學教授,蘇州市人大、蘇州市人民政府立法咨詢員,主要研究方向為行政法學。