馮 燕,曹清旭

(1.2.陜西警官職業(yè)學(xué)院,陜西 西安 710043)

2011年 1月 25日,中國社科院研究員于建嶸在微博里宣布,在新浪及騰訊兩大門戶網(wǎng)站設(shè)專題微博“隨手拍照解救乞討兒童”,并聘請志愿者專門管理。他呼吁網(wǎng)友如碰到乞討兒童即拍攝并上傳,同時督促警方采取相應(yīng)行動。這一號召引起了網(wǎng)友的極大反響,一場在微博世界里發(fā)起,并迅速蔓延到現(xiàn)實(shí)生活中的打擊拐賣兒童和解救乞討兒童的行動,正在如火如荼地開展。

作為學(xué)法之人,有必要從法律角度探究有關(guān)乞討兒童的權(quán)利救濟(jì)之道。

一、兒童乞討的主要情形

兒童乞討通常有以下兩種情形:

第一種,由父母帶著乞討或父母與相關(guān)人士簽訂協(xié)議,將孩子出租給專人帶領(lǐng)外出乞討。這種情形占了兒童乞討的大多數(shù)。

比如,安徽省阜陽市太和縣宮集鎮(zhèn)宮小村就曾經(jīng)以“帶香”(也有稱為“帶鄉(xiāng)”,指組織、攜帶兒童外出乞討)而聞名全國,并被稱為“乞討村”。早在 1993年起,這個村的不少村民就開始在鄰村、鄰縣甚至鄰省物色年齡尚小、智力正常的兒童,對這些兒童肢體進(jìn)行摧殘,令其殘廢后,將他們帶到全國各地乞討。訓(xùn)香的人會要求兒童把腿掛到自己的脖子上,很多兒童都不堪虐待,最終致殘。為了讓孩子看上去更可憐,一些香主還用刀把孩子手腳、身體、臉部割傷,甚至潑硫酸燒毀[1]。

第二種,遭人販子拐賣后淪為某些人賺錢的乞討工具。這些人往往有意摧殘孩子的身體,人為造成傷疤或者殘疾,以博取路人的同情,牟取更大利益。

這也是目前網(wǎng)友們最為關(guān)注的乞討兒童群體。犯罪分子通過拐騙方式獲得小孩,成本幾乎可以忽略不計,而在拐入地,通常一個男孩能賣出四、五萬元,女孩能賣出兩、三萬的高價[2]。

迄今為止,公安部部署全國公安機(jī)關(guān)已開展了 5次全國“打拐”專項(xiàng)行動。2009年 4月的第四次“打拐”專項(xiàng)行動中,已偵破拐賣兒童案件 5900余起,解救被拐兒童 9300多人[3]。

二、現(xiàn)行法律對乞討兒童權(quán)利的保障評析

正如于建嶸所呼吁的,“讓所有乞討兒童都回到學(xué)校,這是文明社會的一個基本常識?！薄吨腥A人民共和國未成年人保護(hù)法》(以下簡稱《未成年人保護(hù)法》)第 3條第二款明確規(guī)定:未成年人享有受教育權(quán),國家、社會、學(xué)校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權(quán)。該法第十三條:父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)尊重未成年人受教育的權(quán)利,必須使適齡未成年人依法入學(xué)接受并完成義務(wù)教育,不得使接受義務(wù)教育的未成年人輟學(xué)。第六十二條:父母或者其他監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé),或者侵害未成年人合法權(quán)益的,由其所在單位或者居民委員會、村民委員會予以勸誡、制止;構(gòu)成違反治安管理行為的,由公安機(jī)關(guān)依法給予行政處罰。

《中華人民共和國義務(wù)教育法》第五條第二款也規(guī)定:適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法保證其按時入學(xué)接受并完成義務(wù)教育。該法第五十九條針對違反此項(xiàng)義務(wù)的行為專門作出了規(guī)定:適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的,由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府教育行政部門給予批評教育,責(zé)令限期改正。在該法第九條中進(jìn)一步授權(quán):任何社會組織或者個人有權(quán)對違反本法的行為向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出檢舉或者控告。

僅從上述所引條文即可得出,政府已經(jīng)對未成年人建立起了從家庭到社會,從行政到司法的全方位保護(hù)機(jī)制,照理說,似乎所有的兒童都應(yīng)當(dāng)能夠回到學(xué)校,兒童乞討現(xiàn)象根本就不應(yīng)該存在于當(dāng)今社會,更不消說此現(xiàn)象早已是見慣不怪,直至今天觸動全社會的神經(jīng)。

因此,法律的規(guī)定其實(shí)不可謂不全,但卻頗顯空洞。任何經(jīng)法律所授予的權(quán)利,如果沒有明確的需要承擔(dān)違法責(zé)任的主體,或者缺少了強(qiáng)有力的處罰程序,只是 “批評教育,責(zé)令限期改正”以及“勸誡、制止”云云,這樣的法律無異于一只滿口找不到幾顆牙齒的老虎,拿出來也不過唬人而已。

當(dāng)然,也并非所有的法律都是如此“溫柔”。

《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十條第一項(xiàng)以及第四十一條對組織、脅迫、誘騙不滿十六周歲的人進(jìn)行恐怖、殘忍表演,脅迫、誘騙或者利用他人乞討以及反復(fù)糾纏、強(qiáng)行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討等行為規(guī)定了 200-1000元的罰款以及 5-15日的拘留處罰。

但倘若是父母攜帶親生兒女一并外出乞討,就很難證實(shí)父母存在脅迫、誘騙或利用的情形,此時對這樣的父母,依據(jù)現(xiàn)行法律僅能采取諸如“批評教育,責(zé)令限期改正”以及 “勸誡、制止”等隔靴搔癢的舉措。而一旦出現(xiàn)父母也生活無著落或喪失了生活能力的情況,乞討可能就成了這些孩子唯一的生存之路。

雖然《未成年人保護(hù)法》第四十三條明確規(guī)定:縣級以上人民政府及其民政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立救助場所,對流浪乞討等生活無著未成年人實(shí)施救助,承擔(dān)臨時監(jiān)護(hù)責(zé)任;公安部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)護(hù)送流浪乞討或者離家出走的未成年人到救助場所,由救助場所予以救助和妥善照顧,并及時通知其父母或者其他監(jiān)護(hù)人領(lǐng)回。對孤兒、無法查明其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的以及其他生活無著的未成年人,由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)。但實(shí)際中,救助站卻往往以提供救助的前提是被救助人 “自愿”(對未成年人也不例外)而放棄履行救助職責(zé);“公安機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)部門 (究竟誰才是此處的有關(guān)部門呢?)”似乎也并未積極主動地介入對這些乞討兒童的救助工作中。

2006年全國人大常委會頒布的《刑法修正案 (六)》中,特意增加了“以暴力、脅迫手段組織殘疾人或者不滿十四周歲的未成年人乞討的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金”。在治理兒童乞討問題上,這是法律上的一個很大的進(jìn)步,但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。很顯然,這個修正案所規(guī)制的行為,并不包括對于目前占兒童乞討多數(shù)的有組織乞討。因?yàn)檫@些組織者是在與未成年人的家長簽定“協(xié)議”并預(yù)付“工資”后,才帶領(lǐng)這些不滿 14周歲的孩子到處乞討的,他們并不屬于“組織兒童乞討罪”規(guī)定的組織行為,因此并不構(gòu)成犯罪。實(shí)踐中對這些人不過是由救助站勸導(dǎo)返回其住所地或者所在單位;對查明住址的乞討兒童,及時通知其親屬領(lǐng)回;對無家可歸的,由其戶籍所在地人民政府妥善安置[4]。但往往是,今天送走,沒幾天這些孩子就會被再次帶回乞討地。只有當(dāng)行為人收買了被拐賣兒童后強(qiáng)迫兒童進(jìn)行乞討,或收買了被拐賣兒童后對兒童的身體傷害致使兒童傷殘的,才會構(gòu)成收買被拐賣兒童罪、組織兒童乞討罪以及故意傷害罪等罪名。這種行為固然可恨,但并不占據(jù)乞討兒童的主體。

三、對完善保障乞討兒童權(quán)益法律的建議

保障乞討兒童的合法權(quán)益不受侵害,讓這些適齡的孩子盡早回歸學(xué)校,就必須明確相關(guān)政府部門、未成年人的父母以及“合法”組織兒童乞討者的法律責(zé)任和制裁措施,這些法律規(guī)定必須具有可行性和可操作性。

首先,通過立法,明確禁止父母自己帶領(lǐng)或出租未成年人進(jìn)行乞討。對于因家庭貧困或父母確實(shí)無撫養(yǎng)能力的未成年人,政府有責(zé)任通過進(jìn)一步完善社會保障和社會福利制度來維護(hù)他們享有接受義務(wù)教育的權(quán)利。對那些惡意出租兒童乞討的父母,應(yīng)給予較為嚴(yán)厲的行政的或司法的處罰。

其次,對于流浪乞討兒童,政府有責(zé)任對他們實(shí)施主動有效的救助,查明他們的真正身份,而不應(yīng)以“自愿救助”為借口放棄對這些沒有自救能力的兒童的救助。這些流浪乞討的孩子被解救后面臨的第一個問題往往就是暫時或者長期的撫養(yǎng),而我國目前的兒童福利制度只有一些部門規(guī)章,法律層級太低,也不夠完善。這也是導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中對于這類群體不能實(shí)施有效救助的一大原因。因此,政府應(yīng)盡快制定兒童福利法,以切實(shí)有效地保障未成年人的權(quán)益。另外,也可借鑒河北省石家莊市少年兒童保護(hù)教育中心[5]的做法,對流浪兒童和離家出走的少年兒童進(jìn)行集中保護(hù)教育,既可以保障這些孩子的合法權(quán)益,又能夠有效預(yù)防未成年人違法犯罪,給這些流浪乞討兒童也創(chuàng)造一個健康成長成才的良好環(huán)境。

最后,家長是未成年人的法定監(jiān)護(hù)人,對未成年人負(fù)有保護(hù)責(zé)任。如果家長不能盡到監(jiān)護(hù)職責(zé),可以剝奪監(jiān)護(hù)權(quán),但制裁以后該怎么辦?孩子由誰來照顧?目前,這方面的制度還相當(dāng)缺乏,政府應(yīng)借鑒國外一些成熟的做法,建立起一套適合我國國情的完整的解決方案。

乞討是社會問題,不僅需要立法,更需要社會系統(tǒng)全面解決,才能從根本上減少乞討現(xiàn)象。同時,乞討人群相對復(fù)雜些,有不同的原因和情況,應(yīng)區(qū)別對待,有針對性的解決。

[1]騰訊新聞,2011-02-09.

[2]法制日報,2011-02-10.

[3]法制日報,2011-02-10.

[4]城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法,第 11條.

[5]河北省成立首家少年兒童保護(hù)教育機(jī)構(gòu) [OL].http://zhf. sjzc.edu.cn/wangzhan/index.html.