王仕松

（淮南師范學(xué)院 政法系，安徽 淮南 232001）

農(nóng)村薄弱學(xué)校改造與政府責(zé)任探析

王仕松

（淮南師范學(xué)院 政法系，安徽 淮南 232001）

農(nóng)村薄弱學(xué)校的存在是教育不公的表現(xiàn)，政府應(yīng)維護(hù)教育公平，承擔(dān)政治責(zé)任；進(jìn)行教育標(biāo)準(zhǔn)的制定，履行行政責(zé)任；進(jìn)行教育質(zhì)量的監(jiān)管與評價，執(zhí)行法律與道德責(zé)任。實行教育行政問責(zé)制，以確保廣大農(nóng)村青少年享有公平教育的權(quán)利。

農(nóng)村薄弱學(xué)校；政府責(zé)任；行政問責(zé)；教育公平

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020 年）》（以下簡稱《綱要》）指出，“教育結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展不平衡，貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育發(fā)展滯后”。[1]中國80%的人口在農(nóng)村，在校學(xué)生的80%也在農(nóng)村。這兩個80%決定了中國發(fā)展全民教育的重點和難點在農(nóng)村。當(dāng)前農(nóng)村薄弱學(xué)校辦學(xué)條件簡陋，經(jīng)費不足；師資結(jié)構(gòu)不合理，教師流動頻繁；地理位置偏遠(yuǎn)，生源不足，學(xué)生生活貧困，輟學(xué)人數(shù)不少。在大力建設(shè)社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的今天，強(qiáng)化政府對農(nóng)村薄弱學(xué)校改造的主導(dǎo)責(zé)任，將有著深遠(yuǎn)的理論與現(xiàn)實意義。

一、政府責(zé)任的內(nèi)涵與外延

就公共行政的治道范式來講，我國政府正經(jīng)歷著由“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變。[2]政府對學(xué)校教育發(fā)展所承擔(dān)的責(zé)任是一種公共責(zé)任，并有廣義和狹義之分。廣義的公共責(zé)任是指國家行政管理部門的行政人員，必須對國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，必須履行自身的職責(zé)，從而為國民謀利益。狹義的公共責(zé)任僅僅指國家公務(wù)人員違反行政組織及其管理工作的規(guī)定違反行政法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)時，所必須承擔(dān)的責(zé)任。[3]

早在1930年代，美國學(xué)者艾薩克·康德爾（Kandel）就曾關(guān)注過國家作用的合理限度問題。他提出教育應(yīng)該有外在事項和內(nèi)在事項之分：國家對于公共教育的外在事項（如教育經(jīng)費、教育設(shè)施和設(shè)備、教育制度等），必須介入國家權(quán)力進(jìn)行干預(yù)；但對于公共教育的內(nèi)在事項（如教科書、教學(xué)教法、教育評估、學(xué)校管理等），則必須尊重教育的專業(yè)自主權(quán)，排除國家權(quán)力的干涉。[4]褚宏啟指出，政府對于學(xué)校可以扮演六種角色：（1）教育體系的構(gòu)建者；（2）教育條件的保障者；（3）教育服務(wù)的提供者；（4）教育公平的維護(hù)者；（5）教育標(biāo)準(zhǔn)的制定者；（6）教育質(zhì)量的監(jiān)管者。[5]在上述政府責(zé)任中，第一種是各國政府都已經(jīng)做到和正在做的。我國政府在建國后對于學(xué)校的責(zé)任重點一直放在上述第二種和第三種上，今后應(yīng)加大第四、五、六種責(zé)任的執(zhí)行力度。[6]筆者認(rèn)為，相對農(nóng)村教育而言，上述第二、三種政府責(zé)任在當(dāng)前也絕對不能放松。

二、政府在農(nóng)村薄弱學(xué)校改造中的責(zé)任分析

資源的有限性與人的需求無限性之間的矛盾是永恒的，由此產(chǎn)生的利益矛盾與沖突是一種客觀的社會現(xiàn)象，更甚之，在當(dāng)今中國的社會轉(zhuǎn)型中，這些利益矛盾與沖突有時會以比較激烈的對抗形式表現(xiàn)出來。源于中國社會發(fā)展“自治性”的不足，整合與舒緩利益矛盾還需要在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行。[7]新《義務(wù)教育法》更是明確了辦好義務(wù)教育階段的每一所學(xué)校，逐步達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，是各級政府依據(jù)法律規(guī)定所承擔(dān)的重要責(zé)任。[8]當(dāng)前，對農(nóng)村薄弱學(xué)校的改造，堅持 “國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下、地方政府負(fù)責(zé)，分級管理、以縣為主”的管理體制，應(yīng)從以下方面展開：

（一）承擔(dān)政治責(zé)任，維護(hù)教育公平

政府的政治責(zé)任是指政府機(jī)關(guān)及其工作人員的所為必須合乎目的性，其決策必須合乎人民的意志和利益。[9]“教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，關(guān)鍵是機(jī)會公平，重點是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會要共同促進(jìn)教育公平。”[1]

1、加大投入力度，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系。羅爾斯的正義觀認(rèn)為所有的社會價值——自由和機(jī)會、收入和財富以及自尊的社會基礎(chǔ)——都應(yīng)該平等地加以分配，除非對所有這些價值或任何一種價值的不平等分配有利于每一個人。對此，羅爾斯提出的思路是：能平等分配的東西都應(yīng)該平等地分配，而不能平等分配的東西應(yīng)該實現(xiàn)“差別原則”，即不平等的分配應(yīng)該有利于最不利者。尤其是收入與財富做不到人人平等分配，應(yīng)該根據(jù)差別原則，即它們的不平等分配只有符合最不利者的利益，才能夠是公正的。[10]提供公共產(chǎn)品是政府的基本職能之一?！氨仨氝M(jìn)一步強(qiáng)化政府對發(fā)展基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育的責(zé)任”，[11]政府必須以公正的精神糾正政策取向上的偏差，積極扶持薄弱學(xué)校，注重建立各群體利益表達(dá)和決策參與機(jī)制。

要想從根本上解決農(nóng)村薄弱學(xué)校經(jīng)費問題，必須“建立城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，在財政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜。率先在縣（區(qū)）域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)?！M(jìn)一步加大省級政府對區(qū)域內(nèi)各級各類教育的統(tǒng)籌。統(tǒng)一管理義務(wù)教育，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，依法落實發(fā)展義務(wù)教育的財政責(zé)任?！晟剖κ∫韵仑斦D(zhuǎn)移支付體制，加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度?！盵1]縣級政府要對轄區(qū)內(nèi)薄弱學(xué)校經(jīng)費投入有所傾斜，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，縮小校際間辦學(xué)條件的差距，為辦好每所學(xué)校創(chuàng)設(shè)良好的外部環(huán)境。

2、關(guān)注農(nóng)村貧困師生，解決突出問題。新《義務(wù)教育法》第六條指出：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育?！崩喂虡淞⒁匀藶楸镜乃枷?，努力辦好每一所學(xué)校，教好每一個學(xué)生，不讓一個學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)。切實關(guān)心農(nóng)村薄弱學(xué)校教師的生活待遇問題，積極創(chuàng)造條件改善工作環(huán)境?！爸醒胴斦ㄟ^加大轉(zhuǎn)移支付，支持農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，解決突出問題?！盵1]建議國家扶持農(nóng)村教育的危改資金、建設(shè)寄宿制農(nóng)村學(xué)校的資金等項目資金優(yōu)先滿足科學(xué)布局后還須長期保留下來的薄弱學(xué)校。至于學(xué)校債務(wù)要重新清理、合理分?jǐn)?，根?jù)債務(wù)性質(zhì)，能剝離的剝離，不能剝離的等國家大政策來后解決。至于不良債務(wù)則一定要追究到個人。[12]另外，對國家劃拔的經(jīng)費，各級政府要切實履行監(jiān)督職責(zé)，讓錢花在刀刃上。督促學(xué)校加強(qiáng)廉政建設(shè)，制定分期還賬計劃。

（二）履行行政責(zé)任，進(jìn)行教育標(biāo)準(zhǔn)的制定

政府的行政責(zé)任是行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任，它主要存在于行政主體之中，即存在于行政主體各層級之間、機(jī)構(gòu)之間、部門之間、領(lǐng)導(dǎo)與部屬之間。[9]

1、制定中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理規(guī)劃改造?！熬獍l(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)。推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機(jī)制，均衡配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等各項資源?！脑煨W(xué)和初中薄弱學(xué)校，逐步使義務(wù)教育學(xué)校師資、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書、體育場地基本達(dá)標(biāo)；改擴(kuò)建勞務(wù)輸出大省和特殊困難地區(qū)農(nóng)村學(xué)校寄宿設(shè)施，改善農(nóng)村學(xué)生特別是留守兒童寄宿條件，基本滿足需要。”[1]當(dāng)前要解決農(nóng)村薄弱學(xué)校所面臨的困境，作為政府要逐步淡化和取消國標(biāo)、省標(biāo)、市標(biāo)以及農(nóng)村和城市不同辦學(xué)評估的標(biāo)準(zhǔn)，要堅決克服以“示范學(xué)?！?、“窗口學(xué)?！奔啊敖逃F(xiàn)代化試驗學(xué)?！钡葹槊小爸攸c學(xué)?！敝畬嵉默F(xiàn)象，防止繼續(xù)拉大學(xué)校之間的差距，產(chǎn)生出又一批新的薄弱學(xué)校。[13]當(dāng)然，讓每一所學(xué)校都擁有大致相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化條件，不能采用“削峰填谷”的辦法或者人為地硬性把先前條件好的學(xué)校拉下來，而是要促進(jìn)更多薄弱學(xué)校向高水平發(fā)展，把以前給重點學(xué)校的“優(yōu)惠”轉(zhuǎn)向薄弱學(xué)校，盡量減少甚至消除低水平的學(xué)校，使優(yōu)質(zhì)教育資源成為人人都可能享受到的一項服務(wù)。

縣級政府對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村學(xué)校，特別是薄弱學(xué)校要進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃改造。薄弱學(xué)校轄區(qū)小學(xué)與周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)相鄰的可以考慮合并，中學(xué)人數(shù)少，辦學(xué)條件差的，也可以合并，學(xué)生就近在附近中學(xué)入學(xué)。也可以合并中學(xué)和中心小學(xué)，辦成一所或二所農(nóng)村寄宿制學(xué)校。

2、調(diào)配好薄弱學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和教師隊伍，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。“加快薄弱學(xué)校改造，著力提高師資水平。實行縣（區(qū)）域內(nèi)教師和校長交流制度?！盵1]縣級人民政府教育行政部門讓競聘上崗的專家型校長進(jìn)入農(nóng)村薄弱學(xué)校，這是農(nóng)村薄弱學(xué)校走出困境的關(guān)鍵。同時應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)并建立校長交流機(jī)制。對于改造薄弱學(xué)校成績突出的校長給予重獎和提拔。同時校長交流還應(yīng)和干部交流、下派鍛煉結(jié)合起來。加強(qiáng)流動，既能實現(xiàn)學(xué)校管理水平的均衡，也能加強(qiáng)薄弱學(xué)校的管理。[14]

加強(qiáng)對農(nóng)村薄弱學(xué)校教育、教學(xué)、教研工作的指導(dǎo)培訓(xùn)，通過提供教學(xué)、科研條件，派出進(jìn)修、學(xué)習(xí)等，使他們不斷轉(zhuǎn)變教育理念，更新知識，掌握先進(jìn)的教育思想、科學(xué)的教學(xué)方法，以促進(jìn)教師隊伍整體水平的提高。由縣教科所挑選骨干教師建立講師團(tuán)，定期到農(nóng)村薄弱學(xué)校進(jìn)行巡回講學(xué)或定期上優(yōu)質(zhì)示范課。送教下鄉(xiāng)、送科研下鄉(xiāng)，指導(dǎo)農(nóng)村薄弱學(xué)校教師提高業(yè)務(wù)水平；城鎮(zhèn)示范學(xué)校與農(nóng)村薄弱學(xué)校開展接對幫扶，教育資源共享。

3、執(zhí)行義務(wù)教育就近入學(xué)的原則，改革招生考試制度?？s小學(xué)校差距，除了加強(qiáng)投入，實行傾斜政策，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件外，還要在義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校中杜絕“擇?！?，均衡各校的生源、師資。一些地方在這些方面創(chuàng)造了許多成功的經(jīng)驗。如取消“小升初”考試，實行“劃片招生，就近入學(xué)”等。同時，教育主管部門應(yīng)給薄弱學(xué)校有關(guān)升學(xué)的優(yōu)惠政策。在升學(xué)方面向薄弱學(xué)校傾斜，落實義務(wù)教育就近入學(xué)原則。“試行優(yōu)質(zhì)高中將招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)普通初中的辦法；切實解決區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段擇校問題等”，[1]激勵每一所學(xué)校形成依法辦學(xué)、平等競爭的新機(jī)制，讓農(nóng)村薄弱學(xué)校得到發(fā)展。

4、鼓勵辦特色學(xué)校。辦出特色是薄弱學(xué)校擺脫困境、縮小差距的有效途徑。為此，英國給予薄弱學(xué)校在多樣性和選擇性上的更大自由，在教育行動區(qū)通過薄弱學(xué)校的改造已經(jīng)形成了技術(shù)類、語言類、運動類、藝術(shù)類等各種類型的特色學(xué)校，使基礎(chǔ)教育薄弱學(xué)校走出困境，走向成功。我國農(nóng)村中小學(xué)教育內(nèi)容的選擇、教科書的編寫和教學(xué)活動的開展，在實現(xiàn)國家規(guī)定基礎(chǔ)教育基本要求時，要緊密聯(lián)系農(nóng)村實際，突出農(nóng)村特色。在農(nóng)村初、高中適當(dāng)增加職業(yè)教育的內(nèi)容，繼續(xù)開展“綠色證書”教育，并積極創(chuàng)造條件或利用職業(yè)學(xué)校的資源，開設(shè)以實用技術(shù)為主的課程，鼓勵學(xué)生在獲得畢業(yè)證的同時獲得職業(yè)資格證書。[15]

（三）執(zhí)行法律與道德責(zé)任，進(jìn)行教育質(zhì)量的監(jiān)管與評價

政府的法律責(zé)任是由法律條文明確規(guī)定的那些應(yīng)由行政主體履行的整體責(zé)任。政府的道德責(zé)任是指政府及其行政人員依法行使公共權(quán)力，從事公共事務(wù)管理時必須承擔(dān)道義上的責(zé)任。[9]如新《義務(wù)教育法》第二十二條規(guī)定：“縣級以上人民政府及教育行政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校的均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，不得將學(xué)校分為重點學(xué)校和非重點學(xué)校，不得在學(xué)校舉辦重點班”。第三十三條規(guī)定：“國務(wù)院和地方各級人民政府鼓勵和支持城市學(xué)校教師和高等學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)從事義務(wù)教育工作。國家鼓勵高等學(xué)校畢業(yè)生以志愿者的方式到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)缺乏教師的學(xué)校任教?？h級人民政府教育行政部門依法認(rèn)定其教師資格，其任教時間計入工齡?！碑?dāng)前，一方面各級政府和教育行政部門要加大對農(nóng)村薄弱學(xué)校的投入、整改力度；另一方面，對長期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師，在工資、職務(wù)職稱等方面實行傾斜政策，完善津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，改善工作和生活條件。對在農(nóng)村地區(qū)長期從教、貢獻(xiàn)突出的教師給予獎勵。

到目前為止，適應(yīng)素質(zhì)教育要求的一整套關(guān)于學(xué)校和個人的評價制度沒有真正建立起來。[13]要改變農(nóng)村薄弱學(xué)?，F(xiàn)況，使其正視自身實際，以素質(zhì)教育為主，培養(yǎng)出符合和諧社會新農(nóng)村建設(shè)所需要的人才，就得改變其評價體系，站在農(nóng)村薄弱學(xué)校的起點，制定符合其本身的教學(xué)狀況、任務(wù)、功能的評價制度，為農(nóng)村教育做出客觀、科學(xué)的評價，使其教學(xué)改革得到一定的政策和輿論支持，幫助農(nóng)村薄弱學(xué)校走出應(yīng)試教育的誤區(qū)。[16]教育行政部門要對本地區(qū)所有義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件和教育質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測?？h級教育行政部門要定期對轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校間的差距進(jìn)行監(jiān)測和分析，定期公布并建立“預(yù)警”機(jī)制，接受社會監(jiān)督。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府督導(dǎo)部門要把義務(wù)教育均衡發(fā)展作為督導(dǎo)評估縣級人民政府教育工作的重要內(nèi)容，其督導(dǎo)評估結(jié)果要作為考核主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要內(nèi)容和進(jìn)行表彰獎勵的依據(jù)。[17]

三、落實教育行政問責(zé)制

《綱要》指出，“加強(qiáng)教育監(jiān)督檢查，完善教育問責(zé)機(jī)制”；“要把推進(jìn)教育事業(yè)改革發(fā)展作為各級黨委、政府政績考核的重要內(nèi)容，建立相應(yīng)的考核機(jī)制和問責(zé)制度。各級政府要定期向同級人民代表大會或其常務(wù)委員會報告教育工作情況。建立各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員定點聯(lián)系學(xué)校制度。黨和政府的有關(guān)部門要切實履行好各自的職責(zé)，支持教育的改革和發(fā)展?！盵1]對在農(nóng)村薄弱學(xué)校改造中不積極履行職責(zé)，或效果不明顯的，真正實行行政問責(zé)制，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；對違反新《義務(wù)教育法》第五十一條至第五十七條規(guī)定的各級政府，要堅決追究主要負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，以盡快確保廣大農(nóng)村青少年享受公平教育的權(quán)利。

總之，農(nóng)村薄弱學(xué)校在努力爭取各級政府及相關(guān)教育行政部門切實承擔(dān)起各自職責(zé)的同時，也應(yīng)內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象、開拓進(jìn)取，提高教學(xué)水平、優(yōu)化教學(xué)效果、全面提高辦學(xué)效益，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供強(qiáng)有力的智力支持。

[1]中國中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要[EB/OL].http：//www.360doc.com/content/10/0620/10/809004

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1009-9530（2011）02-0116-03

2010-10-09

安徽省“十一·五”教育科學(xué)規(guī)劃重點項目（JG09250）

王仕松（1973-），男，安徽六安人，淮南師范學(xué)院政法系講師，法學(xué)碩士，研究方向：政治學(xué)理論與行政管理。