馬雪松

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130012)

資源枯竭型城市規(guī)劃的理論意義與基本特征

馬雪松

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130012)

通過(guò)論述科學(xué)、合理、有效的城市規(guī)劃對(duì)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的重要意義,探究資源枯竭型城市規(guī)劃的基本特點(diǎn)和主要任務(wù),有助于正確認(rèn)識(shí)資源枯竭型城市規(guī)劃所面臨困境的復(fù)雜性,揭示困境發(fā)生機(jī)制中蘊(yùn)含的制度性根源,從而為積極推進(jìn)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型提供必要的基礎(chǔ)和保障。

資源枯竭型城市;城市規(guī)劃;城市轉(zhuǎn)型;理論分析

目前我國(guó)大約有118個(gè)資源型城市,自20世紀(jì)90年代以來(lái),其中過(guò)半數(shù)以上出現(xiàn)了資源枯竭信號(hào)。資源枯竭型城市試圖通過(guò)制定整體性城市規(guī)劃擺脫資源枯竭的困境,但是建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足、原有資產(chǎn)流失、廠(chǎng)房土地貶值、人民生活困頓等一系列亟待解決的問(wèn)題使城市規(guī)劃很難最終實(shí)現(xiàn)。這促使人們更加理性地審視礦竭城衰的現(xiàn)象,并積極思考轉(zhuǎn)型脫困的合理機(jī)制。本文試圖從理論層面對(duì)資源枯竭型城市的特殊性進(jìn)行考察,揭示城市規(guī)劃對(duì)這類(lèi)城市轉(zhuǎn)型的重要意義,探究資源枯竭型城市規(guī)劃的基本特點(diǎn)和主要任務(wù)。

一、資源枯竭型城市的含義及特殊性

從一般意義上來(lái)講,根據(jù)一定的分類(lèi)原則對(duì)城市類(lèi)屬進(jìn)行界定,可以得到不同的城市主要類(lèi)型。其中,資源型城市就是依據(jù)城市的性質(zhì)或功能作為劃分標(biāo)準(zhǔn)所得到的一種城市類(lèi)型。在這里,“資源”所指代的是自然資源,包括礦產(chǎn)資源和能源等非可再生資源。自然資源對(duì)資源型城市具有非同一般的重要意義,它在整個(gè)城市的生產(chǎn)生活體系當(dāng)中也居于核心位置。因而,學(xué)術(shù)界一般將資源型城市界定為因資源而建,因資源而興的工業(yè)城市[1]。此外,也可根據(jù)城市主要產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成狀況,把資源型城市界定為以提供礦產(chǎn)品作為主要產(chǎn)業(yè)的一類(lèi)城市。從這樣的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)出發(fā),國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)資源枯竭型城市的含義作出了大致相同但略有差異的理解。如部分學(xué)者認(rèn)為,資源型城市指那些主要向社會(huì)提供礦產(chǎn)品及其初級(jí)加工品等資源型產(chǎn)品的一類(lèi)城市。還有學(xué)者認(rèn)為,資源型城市是依托資源開(kāi)發(fā)而興建或發(fā)展起來(lái)的城市,其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是圍繞資源開(kāi)發(fā)而建立的采掘業(yè)和初級(jí)加工業(yè),因此,可以根據(jù)工業(yè)產(chǎn)值占整個(gè)城市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例,以及就業(yè)人口占整個(gè)城市總就業(yè)人口的比例來(lái)確定資源型城市[2]。

由于自然資源在資源型城市的建立和發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用,資源型城市對(duì)自然資源具有非常強(qiáng)烈的依賴(lài)性。自然資源的有限分布和不可再生的特性,決定了自然資源在開(kāi)采和挖掘過(guò)程中必將走向枯竭。對(duì)資源型城市來(lái)說(shuō),工業(yè)發(fā)展所依賴(lài)的自然資源在出現(xiàn)枯竭信號(hào)之后,其城市功能的發(fā)揮也必將受到限制,并會(huì)因此而導(dǎo)致其他一系列相關(guān)問(wèn)題?？梢哉J(rèn)為,資源枯竭型城市實(shí)際上是資源型城市在面臨自然資源枯竭時(shí)城市類(lèi)屬所經(jīng)歷的特殊階段。對(duì)于那些以單一的挖掘業(yè)或加工業(yè)為主的資源型城市來(lái)說(shuō),當(dāng)自然資源出現(xiàn)枯竭信號(hào)時(shí),作為城市支柱性產(chǎn)業(yè)的采掘業(yè)或加工業(yè)開(kāi)始倒塌,而其他產(chǎn)業(yè)的規(guī)模程度和發(fā)展水平又不足以對(duì)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起到中流砥柱的支撐作用,因此,這類(lèi)資源枯竭型城市所面臨的困境尤其嚴(yán)重。在這樣的條件下,資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)持續(xù)惡化,并對(duì)城市的社會(huì)環(huán)境和自然生態(tài)造成影響。同時(shí),社會(huì)環(huán)境和自然生態(tài)的惡化還會(huì)進(jìn)一步對(duì)資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)狀況產(chǎn)生不利影響,導(dǎo)致城市生存和發(fā)展陷入惡性循環(huán)。于是,資源型城市的各種顯在或潛在的問(wèn)題便會(huì)在礦竭城衰的條件下被放大,形成資源枯竭型城市的特殊性問(wèn)題。有學(xué)者將這些問(wèn)題歸納為企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境不良、城市基礎(chǔ)設(shè)施滯后、城鎮(zhèn)布局分散、就業(yè)與職業(yè)教育落后,以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形、經(jīng)濟(jì)效益不佳、地方工業(yè)薄弱且與主體企業(yè)的融合度較低[3]。

二、城市規(guī)劃對(duì)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的理論意義

面對(duì)上述問(wèn)題與困境,資源型城市在資源枯竭之后的轉(zhuǎn)型振興與可持續(xù)發(fā)展,已經(jīng)成為資源枯竭型城市乃至我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與建設(shè)進(jìn)程中的重要機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

首先,從機(jī)遇的角度來(lái)看,由于資源枯竭型城市是資源型城市在面臨自然資源枯竭時(shí)所經(jīng)歷的城市類(lèi)屬的特殊階段,加之資源枯竭型城市是由資源型城市的主要城市功能喪失所導(dǎo)致的結(jié)果,因此,資源枯竭型城市在擺脫資源枯竭及其他特殊性問(wèn)題之后,并不能重新回歸到以往資源型城市的一般發(fā)展軌道上。這意味著資源枯竭型城市無(wú)法恢復(fù)原有的以礦產(chǎn)品采掘和加工為主的城市職能,而只能通過(guò)成功的轉(zhuǎn)型使資源枯竭型城市轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市功能更為合理的城市。

其次,從挑戰(zhàn)的角度來(lái)看,由于資源型城市的建立與發(fā)展在歷史上長(zhǎng)期存在著制度性問(wèn)題和不合理因素,這些嚴(yán)重的問(wèn)題連同資源枯竭一道,使資源枯竭型城市在轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨極大的困境。革除這些不合理因素的影響并逐漸擺脫城市發(fā)展的困境,需要資源枯竭型城市的職能部門(mén)連同其他社會(huì)力量群力群策以達(dá)到目標(biāo)。從這個(gè)意義上來(lái)講,資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型過(guò)程及其任務(wù)必然是長(zhǎng)期而且艱巨的。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨指出的,“理想的政府影響及干預(yù)的程度范圍不能由一成不變的原則來(lái)決定,而必須依賴(lài)嘗試和失敗,依賴(lài)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和相應(yīng)的政策調(diào)整以使政府在經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮最佳作用?！盵4]因而,資源枯竭型城市在轉(zhuǎn)型過(guò)程中如何處理機(jī)遇和挑戰(zhàn)的問(wèn)題,這對(duì)其擺脫困境進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)來(lái)說(shuō),具有重要的意義和深遠(yuǎn)的影響。

資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型在實(shí)質(zhì)上就是其自身困境的擺脫和特殊性問(wèn)題的解決。城市規(guī)劃作為一種公共政策調(diào)控手段,承載著資源枯竭型城市發(fā)揮城市整體優(yōu)化功能及效益的使命,具有指導(dǎo)、規(guī)范城市建設(shè)的重要作用。2001年,時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的溫家寶指出:“城市規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作,涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域?！盵5]因此,城市規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)從國(guó)家全局出發(fā),研究具體城市發(fā)展的實(shí)際需要,使具體的城市規(guī)劃方案“既認(rèn)真體現(xiàn)國(guó)家的方針政策,又力求滿(mǎn)足城市發(fā)展的合理要求,積極為城市發(fā)展提出科學(xué)合理的規(guī)劃方案?！盵6]這是因?yàn)橐?guī)劃本身具有確立目標(biāo)和具體實(shí)施的兩層含義,即規(guī)劃主體對(duì)主觀與客觀環(huán)境進(jìn)行充分調(diào)查了解、科學(xué)決策以提出在具體時(shí)間限度內(nèi)所欲求的目標(biāo),并針對(duì)所提出的目標(biāo)通過(guò)科學(xué)、合理、有效的手段、途徑、措施予以實(shí)現(xiàn)。因此,城市規(guī)劃對(duì)于城市建設(shè)起著不容低估的引導(dǎo)作用,對(duì)于城市政府工作和發(fā)展具有突出的意義。

三、資源枯竭型城市規(guī)劃基本特征的理論考察

城市規(guī)劃是“研究城市未來(lái)發(fā)展、探索城市合理布局、統(tǒng)籌安排城市空間平衡的長(zhǎng)期規(guī)劃,是一定時(shí)期城市發(fā)展總的藍(lán)圖,是城市建設(shè)與管理的重要依據(jù)和基本手段?！盵7]它“以城市中的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和法規(guī)等問(wèn)題為研究對(duì)象,從宏觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度出發(fā),用社會(huì)理性干預(yù)人類(lèi)的行為,調(diào)配社會(huì)資源,構(gòu)筑城市空間環(huán)境,引導(dǎo)城市健康快速發(fā)展。它在城市自然資源持續(xù)利用、社會(huì)資源合理分配、群體利益妥善協(xié)調(diào)等方面起著極其重要的作用?！盵8]對(duì)于資源枯竭型城市規(guī)劃的基本特征,可以從城市規(guī)劃的客體與主體這兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析。

(1)從城市規(guī)劃的客體方面考慮,城市規(guī)劃最早是一種將自然環(huán)境改造成為宜人居住生活的人工環(huán)境的重要手段,因此,城市規(guī)劃在其早期發(fā)展階段及現(xiàn)階段發(fā)展的較低層次上,主要表現(xiàn)為一種物質(zhì)規(guī)劃,即注重城市規(guī)劃的目標(biāo)指向在空間上的具體落實(shí)。而伴隨著城市規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、人本主義的勃興,以及資源、環(huán)境的瓶頸制約因素日益強(qiáng)化,現(xiàn)代城市規(guī)劃的對(duì)象不再僅僅局限在自然環(huán)境領(lǐng)域與“城市空間的機(jī)械布置和物質(zhì)構(gòu)建,而是把城市發(fā)展與自然生態(tài)的結(jié)合以及可持續(xù)發(fā)展的原則更多地溶入城市規(guī)劃之中。使城市的環(huán)境、建設(shè)、保持、整治等問(wèn)題在規(guī)劃中應(yīng)有充分的體現(xiàn)?！盵9]城市規(guī)劃客體內(nèi)容的擴(kuò)大與深化,對(duì)于資源枯竭型城市而言實(shí)際上構(gòu)成了雙層挑戰(zhàn)。首先,城市規(guī)劃客體所具有的現(xiàn)代內(nèi)容對(duì)資源枯竭型城市來(lái)說(shuō),已經(jīng)大大超出了其自身城市規(guī)劃水平所在的較低階段。其次,資源型城市的規(guī)劃對(duì)象在歷史上長(zhǎng)期以自然資源為主,隨著自然資源的枯竭,資源枯竭型城市的規(guī)劃對(duì)象在范圍上必然受到很大程度的限制。

(2)從城市規(guī)劃的主體方面考慮,城市規(guī)劃在政策層面上主要屬于政府行為,例如,我國(guó)的建設(shè)部城市規(guī)劃局就是中央政府中負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的主管部門(mén),同時(shí)在省級(jí)政府和各級(jí)城市政府中也都設(shè)有城市規(guī)劃管理部門(mén)與土地管理部門(mén)。2005年,時(shí)任建設(shè)部部長(zhǎng)的汪光燾同志,在全國(guó)城市總體規(guī)劃修編工作會(huì)議上的講話(huà)中提到,我國(guó)的城市規(guī)劃主要包括城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃等方面[10]。而在這三種類(lèi)型中,均體現(xiàn)了不同層級(jí)的城市規(guī)劃主體的共同參與和相互協(xié)調(diào)。按照城市規(guī)劃不同主體的相互關(guān)系,可以認(rèn)為城市規(guī)劃主體具有如下特征:其一,不同層級(jí)的城市規(guī)劃主體間具有互動(dòng)協(xié)調(diào)的特征。其二,城市規(guī)劃各級(jí)主體中的地方政府由于承擔(dān)具體的規(guī)劃職責(zé),加之受到自身利益的驅(qū)動(dòng),在城市規(guī)劃活動(dòng)中往往表現(xiàn)出更多的主動(dòng)性。其三,城市規(guī)劃主體中的地方政府作為城市規(guī)劃最基本的單元與環(huán)節(jié),其素質(zhì)與能力往往對(duì)城市規(guī)劃的結(jié)果發(fā)揮重要的影響。

據(jù)此,資源枯竭型城市在以自身轉(zhuǎn)型作為目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃活動(dòng)中,由于規(guī)劃的客體或?qū)ο笸羌榷ê挽o止的,因此資源枯竭型城市更應(yīng)該注重在城市規(guī)劃的主體方面進(jìn)行努力和突破。

四、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)考察資源枯竭型城市在規(guī)劃主體方面的三個(gè)特征:不同層次的城市規(guī)劃主體間的互動(dòng)協(xié)調(diào),地方政府在城市規(guī)劃活動(dòng)中更具有主動(dòng)性,地方政府自身的素質(zhì)與能力在城市規(guī)劃活動(dòng)中具有主要作用。這有助于推進(jìn)資源枯竭型城市的規(guī)劃更加科學(xué)、合理、有效。但是,從這三個(gè)特征出發(fā)分析資源枯竭型城市所面臨的困境,可以發(fā)現(xiàn)其發(fā)生機(jī)制及當(dāng)下表現(xiàn)具有深刻的制度性根源。這意味著,當(dāng)前困境的產(chǎn)生在根源上并非僅僅是由城市規(guī)劃主體自身的決策失誤所導(dǎo)致的,而是受到在生產(chǎn)和分配產(chǎn)品的機(jī)制和過(guò)程中所確定下來(lái)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、地位和角色的影響[11]。資源枯竭型城市的規(guī)劃主體位于各種相互作用的制度性因素當(dāng)中,它們會(huì)對(duì)城市規(guī)劃主體決策觀念和決策機(jī)制的形成,以及對(duì)支持決策運(yùn)作的背景資源產(chǎn)生重要的影響。因此,資源枯竭型城市若想實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、有效的城市規(guī)劃,必須對(duì)其所面臨問(wèn)題的復(fù)雜性及困境發(fā)生機(jī)制中的制度性色彩給予充分的認(rèn)識(shí)。

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Theoretical Significance and Basic Features ofUrban Planning in Resources Exhausted Cities

MA Xuesong

(School of Public Administration,Jilin University,Changchun 130012,China)

Analyzing scientific,reasonable and effective urban planning make contributions to reformation of resources exhausted cities,and exploring the basic features and main tasks of urban planning in resources exhausted cities help to reveal institutional sources of difficult position and provide necessary guarantee to reformation of resources exhausted cities.

resources exhausted cities;urban planning;urban transformation;theoretical analysis

F 299.22

A

1008-9225(2011)05-0035-03

2011-04-04

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(10ZD&040);吉林大學(xué)基本科研項(xiàng)目(2011QY032)階段成果。

馬雪松(1982-),男,黑龍江佳木斯人,吉林大學(xué)講師,博士,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)博士后研究人員。

【責(zé)任編輯:王立欣】