丁 鵬

(沈陽大學(xué) 政法學(xué)院,遼寧 沈陽 110044)

信訪聽證程序研究

丁 鵬

(沈陽大學(xué) 政法學(xué)院,遼寧 沈陽 110044)

分析了信訪聽證制度的價值以及目前信訪聽證制度設(shè)計的不足,提出了重新構(gòu)建信訪聽證制度的措施。

信訪聽證;程序;制度

在英美法系國家,聽證是指當(dāng)事人就爭議問題提供證據(jù),陳述理由,并由有裁判權(quán)的個人或機(jī)關(guān)作出裁決的相對正式的程序[1]。在我國,聽證制度最初出現(xiàn)在行政領(lǐng)域中,具體指行政主體在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前,由行政主體告知決定理由和聽證權(quán)利,行政相對人隨之向行政主體表達(dá)意見、提供證據(jù),以及行政主體聽取其意見、接納其證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度[2]。追溯歷史,聽證制度起源于普通法中的“自然正義”原則,這一原則包括兩個最基本的程序規(guī)則:一是一方主體在行使權(quán)利可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見,因為每一個人都有防衛(wèi)和為自己辯護(hù)的權(quán)利;二是自己不能作為自己案件的法官?？梢?聽證的最本質(zhì)內(nèi)涵是“聽取當(dāng)事人的意見”,確保知情權(quán)的行使。

一、信訪聽證制度的價值

我國在2005年新修訂的《信訪條例》中創(chuàng)新式地將聽證程序應(yīng)用于信訪領(lǐng)域。信訪聽證本質(zhì)上是一種準(zhǔn)司法程序,要求信訪機(jī)關(guān)在解決部分疑難信訪案件過程中,采用準(zhǔn)司法程序,在信訪當(dāng)事人參與,充分說明情況,并且充分行使辯論權(quán)的前提下解決信訪問題。信訪聽證制度的設(shè)計有利于當(dāng)事人充分行使知情權(quán),避免多頭、重復(fù)上訪,從而有利于更徹底地解決信訪問題。根據(jù)2005年國家《信訪條例》的規(guī)定,浙江、四川、重慶、遼寧、上海等省(市)政府先后出臺了信訪聽證暫行辦法,一些市、縣政府也先后出臺了信訪聽證暫行辦法,力圖有效解決信訪問題。公開、透明、民主的信訪聽證制度是落實“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的現(xiàn)實體現(xiàn),它是實現(xiàn)人民監(jiān)督、維護(hù)公民權(quán)益、促進(jìn)依法行政的有力保障,對信訪案件及時有效的處理具有十分重要的意義。

1.提高信訪主體的法治思維和法律意識

信訪聽證制度能夠給當(dāng)事人提供自由陳述意見、辯論、反駁、質(zhì)證的機(jī)會,使信訪人知情權(quán)、申訴權(quán)得到充分尊重,防止國家機(jī)關(guān)偏聽偏信、主觀臆斷,從程序上保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利?？梢?這種制度設(shè)計不僅能滿足信訪人感情宣泄的心理需求,促使信訪人息訪息訴,更重要的是該項制度設(shè)計是一種程序法的體現(xiàn),有利于信訪問題依法處理,提高信訪主體的法治思維和法律意識。

2.增加信訪處理決定的社會可接受性

信訪聽證制度能夠搭建公民與國家機(jī)關(guān)平等對話、多方參與的平臺,實現(xiàn)信訪處理決定民主化、公開化、公正化、科學(xué)化乃至法治化。信訪聽證的公開進(jìn)行,有利于社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的發(fā)揮,能夠使群眾百姓深刻感受黨和政府以人為本和保護(hù)信訪人、被反映人合法權(quán)益的誠意,有利于增強國家權(quán)威,提高國家機(jī)關(guān)的社會公信力,維持民眾與國家之間的信任以及良好關(guān)系,減少二者之間的矛盾與沖突,增加處理決定的社會可接受性。

3.有利于提高解決信訪事件的效率

聽證程序?qū)⑿旁L人及信訪相對人及其他相關(guān)人集中到一起,各抒己見,并提供相應(yīng)證據(jù),既便于信訪辦案人員查明事件事實,也便于對信訪當(dāng)事人做工作。無疑有利于化解由于信息不對稱所導(dǎo)致的諸多誤解。對許多事實清楚的問題辦案人可以當(dāng)場作出結(jié)論,給信訪人以明確答復(fù)。這樣既提高了辦案效率,又確保了辦案質(zhì)量。

4.有利于息訪息訴

聽證制度的程序嚴(yán)謹(jǐn)、旁聽人員較多、氣氛嚴(yán)肅,能夠?qū)鷶囆U纏的信訪人產(chǎn)生威懾作用。另外,公開聽證后及時予以公開報道,產(chǎn)生的效應(yīng)將對那些無理上訪者產(chǎn)生極大的心理壓力,有利于上訪人理性主張訴求,甚至鑒于公開的聽證放棄無理訴求,直至息訪息訴。

信訪聽證制度的實行對我國現(xiàn)代社會的民主化法治化進(jìn)程無疑將起到極大的促進(jìn)作用。

二、我國信訪聽證制度目前存在的缺陷

雖然我國在2005年的《信訪條例》中引入了信訪聽證制度。但由于該條例沒有明確規(guī)定信訪聽證制度的法律地位、適用范圍、具體程序設(shè)計等內(nèi)容,使得地方政府在執(zhí)行聽證制度時陷入矛盾,引發(fā)諸多問題出現(xiàn)。

1.聽證的功能、法律定位沒有界定清楚

現(xiàn)行的《信訪條例》中僅僅規(guī)定設(shè)立信訪聽證程序,沒有明確對其功能和定位進(jìn)行說明。信訪聽證會是就聽證的信訪事項的處理作出結(jié)論性意見、決定,還是為行政機(jī)關(guān)處理信訪事項提供參考性的意見、建議,是信訪聽證會制度設(shè)計中的一個核心問題,它決定和影響著聽證會的人員組成、產(chǎn)生辦法,聽證程序的設(shè)定等一系列問題?，F(xiàn)實的狀態(tài)是聽證會作出的決議和結(jié)論,如同廢紙一張,缺乏現(xiàn)實的法律效力。

2.聽證程序不是一種必經(jīng)程序

《信訪條例》對聽證程序的適用僅僅是一種選擇制度而非必經(jīng)程序。該條例第三十一條第二款規(guī)定:“對重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項,可以舉行聽證?！毙旁L過程中出現(xiàn)的重大、復(fù)雜、疑難案件不僅關(guān)系百姓的切身利益,同樣影響政府的有效執(zhí)政。因此,僅僅規(guī)定可以聽證是不能夠充分體現(xiàn)保障民權(quán)本意的,因為很多百姓是缺乏文化知識、法律常識的。他們無法判斷自己是否可以申請聽證,政府由于政務(wù)繁多又經(jīng)常拖延聽證程序的舉行,因此這樣的立法規(guī)定是不能充分保證公民權(quán)利的。

3.聽證范圍界定不清

現(xiàn)行的《信訪條例》中有關(guān)信訪聽證范圍界定不清。對哪些是應(yīng)當(dāng)聽證的,哪些是可以聽證的沒有明確的界定,僅籠統(tǒng)地表述為“重大、復(fù)雜、疑難”案件可以信訪聽證。這樣模糊的表述,缺乏明確的判斷標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致執(zhí)行時各地標(biāo)準(zhǔn)不一,產(chǎn)生同樣的事情得不到同樣處理的不公平、不正義的現(xiàn)象。目前尚難以做到對信訪人有“求”必“聽”,這就需要從制度層面規(guī)定,哪些信訪事項應(yīng)當(dāng)舉行聽證會,哪些可以不舉行聽證會,以確保權(quán)益。

4.聽證的組織機(jī)關(guān)和主持人選定有失公正

現(xiàn)行的《信訪條例》中有關(guān)聽證組織機(jī)關(guān)和聽證主持人的選定有失公正性?，F(xiàn)行信訪聽證的組織機(jī)關(guān)一般是有權(quán)對信訪事項作出處理決定的行政機(jī)關(guān)?！缎旁L條例》規(guī)定,作出信訪事項處理意見的是有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān),即具有相關(guān)職能的部門。這就違反了“不能作為自己案件的法官”這一公正原則。所以,聽證組織機(jī)關(guān)和主持人的選定對于有效解決信訪問題,讓信訪人接受,信任是十分重要的[3]。

另外,在現(xiàn)實的做法中,很多聽證會都演變?yōu)閷π旁L人的批斗會,反而引發(fā)了更為激烈的越級上訪行為。因此,聽證會中的嚴(yán)格程序,甚至包括聽證會會場的布置,座位的安排等都有待完善和細(xì)化。

三、信訪聽證制度的重新構(gòu)建

1.明確信訪聽證制度功能及其法律定位

信訪聽證的重要功能在于認(rèn)定信訪事實。通過信訪人參與聽證能夠有效查清事實,這樣就有利于適用恰當(dāng)法律、法規(guī)解決該項信訪問題。另外,在對信訪聽證程序作出具體規(guī)定的同時,必須明確在聽證會上達(dá)成共識的,已經(jīng)認(rèn)定事實的法律效力。即,凡是經(jīng)過聽證,并得到認(rèn)可的信訪事件事實,聽證機(jī)構(gòu)必須以聽證記錄的方式記錄下來,并由信訪主體簽字蓋章,承認(rèn)其法律效力,成為日后解決信訪事件的重要依據(jù)。對于那些可以在聽證會現(xiàn)場查證屬實,且現(xiàn)場能夠及時成功解決的信訪案件,聽證機(jī)構(gòu)要以法律文書的方式交由信訪人簽字。簽字后,信訪人必須認(rèn)真履行信訪聽證會達(dá)成的內(nèi)容。一方拒不履行的,另一方主體可以申請聽證機(jī)構(gòu)請求法院協(xié)助執(zhí)行。這種法律地位的明確賦予將有利于減少信訪問題處理過程中的不規(guī)范因素,有利于公開、透明的信訪工作機(jī)制的形成,推動信訪工作的法治化進(jìn)程。

2.明確信訪聽證程序的適用范圍

在地方出臺信訪條例實施辦法時,必須明確區(qū)分應(yīng)當(dāng)適用和可以適用信訪聽證程序的案件。課題組認(rèn)為,對于那些纏訪、鬧訪、疑難、重大、復(fù)雜、重復(fù)上訪的案件應(yīng)當(dāng)適用聽證程序。信訪聽證程序的進(jìn)行有利于纏訪、鬧訪的信訪人穩(wěn)定情緒,恢復(fù)理智;有利于促進(jìn)涉案行政機(jī)關(guān)、其他權(quán)力部門依法行使權(quán)力,從而有利于疑難、重復(fù)上訪案件查明事實。信訪聽證能夠?qū)⑿旁L案件所涉及的當(dāng)事人召集在聽證會上,通過互相舉證、辯論的方式來認(rèn)定事實。因此,對于上述案件必須設(shè)置聽證程序,如果上述案件的解決過程中沒有經(jīng)過信訪聽證程序,那么,該信訪案件的解決程序就存在違法性,有義務(wù)舉行聽證會的機(jī)關(guān)將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對于其他信訪案件,凡是信訪人主張的,信訪機(jī)構(gòu)同意的,都可以舉行聽證程序。因為聽證程序不僅能夠為信訪人提供維權(quán)的機(jī)會,更重要的是聽證會的舉行,能夠有利于行政機(jī)關(guān)向信訪人宣傳法治,解讀法律法規(guī),有利于消除信訪人與行政機(jī)關(guān)之間的誤解。

3.合理選任聽證主持機(jī)關(guān)及主持人

古老的正義原則規(guī)定,自己不能作為自己主審案件的法官。那么,在聽證機(jī)關(guān)選任及聽證主持人的選任方面,必須適用回避制度。凡是與該信訪案件有利害關(guān)系的行政機(jī)關(guān)或行政人員,都不能作為此次信訪聽證會的主持機(jī)關(guān)和主持人。從世界各國的相關(guān)規(guī)定來看,聽證主持人的選任有兩種情況:一種是由行政機(jī)關(guān)的首長或指定的人員擔(dān)任;另一種是美國的行政法官制,一些州實行行政法官集中使用制度,由統(tǒng)一的行政聽證機(jī)構(gòu)雇傭行政法官,并派往各行政機(jī)關(guān)主持聽證。采用前一種做法的國家和地區(qū)占大多數(shù),但美國的行政法官集中使用制“給予行政法官脫離主持聽證所在行政機(jī)關(guān)的獨立地位,同時也是為了提高行政法官的專業(yè)水平、減少行政機(jī)關(guān)開支、合理安排工作量,以及實現(xiàn)行政法官集中管理、制定統(tǒng)一的聽證程序和職業(yè)紀(jì)律目標(biāo)等等的需要?！盵4]建議聽證機(jī)構(gòu)應(yīng)雇傭?qū)I(yè)人員來主持聽證,這些專業(yè)人員來自于熟知信訪人的社區(qū)干部,熟知信訪涉及專業(yè)問題的法律專家或其他領(lǐng)域?qū)＜业?。這些人員不僅能夠更客觀、公正、準(zhǔn)確地認(rèn)定信訪事實,而且這些人員都具有一定的社會知名度,從而將更有利于產(chǎn)生公信力。

4.設(shè)置嚴(yán)格的聽證程序

既然聽證是程序正義的體現(xiàn),那么就需要將聽證程序嚴(yán)格地以立法的方式固定下來,不能無章可循。因此地方政府在出臺信訪條例實施辦法時應(yīng)當(dāng)將信訪聽證程序細(xì)化。明確規(guī)定信訪聽證的啟動主體、審查主體,信訪聽證會進(jìn)行的程序。建議信訪聽證會啟動主體既可以由信訪人提出,也可以由負(fù)有職權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法主動啟動;信訪人提出啟動信訪聽證會的,有相關(guān)的行政機(jī)關(guān)匯報至有聽證會啟動權(quán)的機(jī)關(guān),由該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查。在聽證會進(jìn)行中,有如下程序需要遵循:第一,參與聽證會主體座位設(shè)計。為了避免信訪人情緒緊張、激化,不應(yīng)將信訪人座位擺放在面向刑事審判庭的公審位置,而應(yīng)擺放在與其發(fā)生信訪事件的行政機(jī)關(guān)或其他部門的對面。這種位置設(shè)計是本著地位平等、“執(zhí)政為民”的理念設(shè)計的。第二,主持人宣布開始后,進(jìn)入事實調(diào)查階段來認(rèn)定信訪案件的事實。先由信訪人進(jìn)行陳述;然后由相關(guān)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行答辯;再后,針對各自主張的事實,要向聽證會出示證據(jù)證明。該證據(jù)舉證過程可以參照2001年最高人民法院頒布的《證據(jù)規(guī)定》進(jìn)行。凡是沒有任何證據(jù)證明的事實,聽證會可以不采信該主張。第三,由信訪事件當(dāng)事人進(jìn)行辯論。第四,由信訪當(dāng)事人進(jìn)行最后陳述。當(dāng)信訪當(dāng)事人最后陳述結(jié)束時,信訪聽證會主持人要對信訪當(dāng)事人所認(rèn)定的事實進(jìn)行記載。記載的文書由涉案當(dāng)事人簽字蓋章,此文書將作為適用法律、法規(guī)解決信訪案件的依據(jù)[5]。

[1] 薛波.元照英美法詞典[M].北京:法律出版社,2003:542.

[2] 馬懷德.論聽證程序的適用范圍[J].中外法學(xué),1998(2):9.

[3] 姜蘇莉.我國信訪聽證制度研究[J].政治學(xué)研究,2006(4):45-46.

[4] Hoberg A.Administrative Hearing:State Central Panels in the 1990s[J].Administrative Review,1994(46):76.

[5] 石佑啟.行政聽證筆錄的法律效力分析[J].法學(xué),2004(4):51-53.

Research of Complaint Hearing Procedure

DIN G Peng

(School of Politics and Law,Shenyang University,Shenyang 110044,China)

The value and the shortage of the complaint hearing system at present are analyzed.Measures are proposed to re-build the complaint hearing procedure.

complaint hearing;procedure;institution

D 90

A

1008-9225(2011)05-0011-03

2011-03-08

丁 鵬(1978-),女,遼寧海城人,沈陽大學(xué)講師,博士。

【責(zé)任編輯:劉曉鷗】