丁朋

(中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088)

關(guān)于第三方調(diào)查的法學(xué)追問(wèn)
——兼論憲法第七十一條

丁朋

(中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088)

“躲貓貓事件”中出現(xiàn)的網(wǎng)友調(diào)查委員會(huì)被稱為“第三方調(diào)查”。從法律概念的確定性來(lái)看，這個(gè)概括并不恰當(dāng)，“第三方參與式調(diào)查”這一提法更加符合事情的本相。這一概念關(guān)乎法律概念的明確性、行政程序的正當(dāng)性和行政調(diào)查權(quán)的規(guī)范化，值得認(rèn)真研究。

第三方調(diào)查;第三方參與式調(diào)查;正當(dāng)程序;行政調(diào)查權(quán)

一、問(wèn)題的提出:喧囂背后的齊喑

2010年底錢(qián)云會(huì)事件中出現(xiàn)了一個(gè)現(xiàn)象——公民獨(dú)立調(diào)查。其實(shí)，這個(gè)現(xiàn)象并不是新的事物。早在2009年，類似第三方調(diào)查團(tuán)就已發(fā)生在下列事件中:云南躲貓貓事件、上海釣魚(yú)執(zhí)法事件和南京徐寶寶事件。筆者在此強(qiáng)調(diào)的是，案例的舉出不是在介紹具體的案情，而是著重強(qiáng)調(diào)和描述案情發(fā)生后所出現(xiàn)的一系列程序性反應(yīng):這些反應(yīng)的主體涉及眾廣，包括涉案當(dāng)事人及其親屬、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、區(qū)政府市政府，甚至是完全置身事外的第三方:網(wǎng)民。這些主體在這些案件的解決、處理進(jìn)程中起了怎樣的邏輯推動(dòng)?這種種的邏輯推動(dòng)是否符合法治邏輯?第三方參與式的調(diào)查是公權(quán)力的危機(jī)公關(guān)還是公權(quán)力的回歸?帶著這些疑問(wèn)，筆者試圖用最簡(jiǎn)潔的字眼去勾勒這些案件產(chǎn)生、推進(jìn)至解決的進(jìn)程。

我們以云南“躲貓貓”①躲貓貓—2009年網(wǎng)絡(luò)第一熱詞。從“躲貓貓”之后，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)在2009年成為沸騰的一年。中國(guó)公眾尤其是網(wǎng)民參與公共事件甚至參政議政的程度頗為高漲。事件的整個(gè)進(jìn)程為例來(lái)明晰事情的發(fā)展經(jīng)過(guò)和調(diào)查程序。2009年1月28日，李蕎明因涉嫌盜伐林木被刑事拘留，羈押于晉寧縣看守所。2月8日，李蕎明在看守所玩游戲受傷，2月12日，李蕎明死亡。12日晚11時(shí)，當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)調(diào)查組通報(bào):2月8日下午放風(fēng)時(shí)，死者與獄友在天井玩“躲貓貓”游戲，由于死者抓到同監(jiān)獄友普某某，兩人發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。爭(zhēng)執(zhí)中普某某先踢了死者一腳，隨后又朝其頭部擊打一拳，死者摔倒后，頭部與墻壁和門(mén)框夾角碰撞，最終受傷。19日，云南省委宣傳部發(fā)布公告，征集網(wǎng)民參與調(diào)查“躲貓貓”事件真相。20日，網(wǎng)友調(diào)查委員會(huì)發(fā)布調(diào)查報(bào)告，稱查看監(jiān)控錄像和會(huì)見(jiàn)當(dāng)事人的要求都被拒絕，探尋真相還是要靠司法機(jī)關(guān)。20日，晉寧縣公安局向網(wǎng)友、媒體代表組成的調(diào)查委員會(huì)公布對(duì)“躲貓貓”事件的調(diào)查結(jié)果，稱是游戲中的意外事件。該縣檢察院副檢察長(zhǎng)韓紅兵表示，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)存在嚴(yán)重失職瀆職現(xiàn)象。27日17時(shí)，云南省政府新聞辦召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公布檢察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)論:2月8日17時(shí)，張濤、普華永等人以玩游戲?yàn)槊貌紬l將李蕎明眼睛蒙上，對(duì)其進(jìn)行毆打。其間，普華永猛擊李蕎明頭部一拳，致其頭部撞擊墻面后倒地昏迷，經(jīng)送醫(yī)院搶救無(wú)效死亡。此次調(diào)查否定了2月12日當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)調(diào)查組的通報(bào)。上?！搬烎~(yú)執(zhí)法”事件和南京徐寶寶事件也體現(xiàn)了同樣類似的事情經(jīng)過(guò)和調(diào)查程序。

從以上對(duì)三個(gè)案例處理脈絡(luò)的把握中，我們可以總結(jié)出這三個(gè)公共事件爆發(fā)后處理情況的基本規(guī)律:事件發(fā)生——網(wǎng)絡(luò)關(guān)注推廣——傳媒跟進(jìn)報(bào)道——公權(quán)力出面調(diào)查——公權(quán)力喪失公信力——第三方參與調(diào)查——塵埃落定。任何有法律常識(shí)的人，在面臨這樣一種詭異的邏輯鏈條時(shí)，都驚詫不已。法治背景下，這是一副怎樣的圖景。由此，公權(quán)力之公信力流失問(wèn)題已凸顯。

每一個(gè)事件發(fā)生之后，轟轟烈烈、熱鬧喧囂。一旦稍微令人滿意的結(jié)果出現(xiàn)，大家一哄而散、萬(wàn)馬齊喑。喧囂背后的問(wèn)題許許多多，對(duì)這些問(wèn)題的思考才是真正需要關(guān)注的。筆者在此提出問(wèn)題:第一，“第三方調(diào)查”這個(gè)概念是否完全反映出它的本質(zhì)?如果不能，為何提出這樣一種概念來(lái)描述這一現(xiàn)象?第二，第三方參與到公權(quán)力調(diào)查中來(lái)，是公權(quán)力危機(jī)公關(guān)的手段還是公權(quán)力的回歸?第三，在依法治國(guó)的背景下，所稱謂的“第三方調(diào)查”是因于法無(wú)據(jù)而消失還是通過(guò)證成并取得一定的途徑繼續(xù)發(fā)展下去?如果繼續(xù)發(fā)展下去，那么路徑選擇該是如何?筆者在以下的論述中，并不是要給出解決問(wèn)題的辦法，而是想打開(kāi)解決問(wèn)題的思路。

二、概念的困境:高調(diào)背后的低調(diào)①

當(dāng)我們面臨一個(gè)新的物種或事物時(shí)，我們?cè)絹?lái)越喜歡用概念或者定義去定性它，去體現(xiàn)它的本質(zhì)、把握它的特征。這當(dāng)然沒(méi)有錯(cuò)。但是有一個(gè)前提性的問(wèn)題，我們往往容易忽略，就是有些問(wèn)題是不能夠給出概念的。如公共利益，我們可以用一個(gè)或幾個(gè)法律條文來(lái)概括屬于公共利益的情形和不屬于公共利益的情形，但給出一個(gè)概念和定義往往是徒勞的。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森曾說(shuō)，世界已經(jīng)足夠復(fù)雜了，在社會(huì)科學(xué)中，我們必須特別留意由于語(yǔ)言的混亂造成的“文字的暴政”。

如果說(shuō)概念是人們對(duì)事物本質(zhì)的認(rèn)識(shí)的話，那么“第三方調(diào)查”這一概念卻是一次不甚合理的抽象。稱為第三方調(diào)查抑或第三方參與式調(diào)查，在這三個(gè)案例中，躲貓貓事件中的網(wǎng)友調(diào)查委員會(huì)起到的作用是最有限的，它在實(shí)際調(diào)查案件中幾乎沒(méi)有起到任何作用，但是它所遭受到的阻力卻讓網(wǎng)絡(luò)民憤更進(jìn)一步爆發(fā)，從而從另一種意義上起到了作用。另一個(gè)原因是“躲貓貓”案調(diào)查組成員主要來(lái)自云南省委宣傳部副部長(zhǎng)伍皓的QQ群，組長(zhǎng)則由第一個(gè)報(bào)名者擔(dān)任，如此導(dǎo)致的結(jié)果可能是熱情度正義感有余，調(diào)查經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和手段不足。但是，正是伍皓的這一獨(dú)辟蹊徑的舉動(dòng)，引起了最高人民檢察院的介入。隨后發(fā)生的釣魚(yú)執(zhí)法事件中，聯(lián)合調(diào)查組開(kāi)始走向正軌。但它也是在被逼無(wú)奈之下才選擇了這一方式，應(yīng)該說(shuō)是迫不得已。但是，效果開(kāi)始出現(xiàn)明顯的正面效應(yīng)。直到2009年末發(fā)生的徐寶寶事件，聯(lián)合調(diào)查組的正面效應(yīng)被放大。

但是，當(dāng)我們理性、細(xì)致地面對(duì)上述三個(gè)案例時(shí)，我們可以得出一個(gè)判斷，就是無(wú)論是躲貓貓事件中的“網(wǎng)友調(diào)查委員會(huì)”，還是釣魚(yú)執(zhí)法事件和徐寶寶事件中的“聯(lián)合調(diào)查組”，它們都是由政府(公權(quán)力)牽頭組建的。躲貓貓事件中的“網(wǎng)友調(diào)查委員會(huì)”②有的媒體稱網(wǎng)絡(luò)調(diào)查團(tuán)或網(wǎng)絡(luò)調(diào)查組。是由云南省委宣傳部牽頭，成為全國(guó)第一個(gè)吃螃蟹之人;釣魚(yú)執(zhí)法事件的聯(lián)合調(diào)查組是由上海浦東新區(qū)區(qū)政府組建;徐寶寶事件中的聯(lián)合調(diào)查組則是由南京市衛(wèi)生局成立?；氐絾?wèn)題的主旨，既然做出了這樣一個(gè)判斷，即這三個(gè)案例中的調(diào)查組都是在“公權(quán)力主導(dǎo)—部分無(wú)利害關(guān)系第三方參與”這樣一種模式下進(jìn)行的調(diào)查，那么我們用“第三方調(diào)查”這個(gè)概念就明顯不合理，因?yàn)樗緵](méi)有把握這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。筆者在這里給出一個(gè)概念:第三方參與式調(diào)查。根據(jù)這三個(gè)案例，筆者對(duì)第三方參與式調(diào)查的描述是指面對(duì)公共事件時(shí)，以公權(quán)力為主導(dǎo)，并吸納一部分無(wú)利害關(guān)系第三方參與到公共事件調(diào)查中來(lái)的一種調(diào)查方式，區(qū)別于純粹的公權(quán)力調(diào)查如立法調(diào)查、行政調(diào)查、司法調(diào)查等，也區(qū)別于純粹民間組織的調(diào)查，如NGO的調(diào)查。

第一，這個(gè)概念的含義有二:一是第三方參與到調(diào)查中來(lái)，屬于參與主體。二是主導(dǎo)者不是第三方，而是行使“公權(quán)力”的公共機(jī)關(guān)、部門(mén)。

第二，這個(gè)概念體現(xiàn)的理念有二:一是權(quán)力必須受制約?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”③阿克頓勛爵語(yǔ)。，公權(quán)力的行使必須合法、合理、誠(chéng)信、有效。二是，制約權(quán)力方式的創(chuàng)新——民間力量的直接參與。憲政是一套合理安排權(quán)力制約的制度，法治也是束縛權(quán)力的方式，具體的制度、體制和機(jī)制也會(huì)被創(chuàng)立起來(lái)制約公權(quán)力，但是這些方式往往是一種代議式的制約——間接制約。人民更希望自己充分的參與，而這種吸收民間力量監(jiān)控政府權(quán)力的方式則是公民意識(shí)覺(jué)醒的體現(xiàn)，是公民素質(zhì)提升的表征，也是公民直接參與的良好表現(xiàn)。

第三，這個(gè)概念反應(yīng)的問(wèn)題也有兩個(gè)方面:一是公權(quán)力的公信力流失嚴(yán)重。這種品質(zhì)的流失對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)，因?yàn)楣珯?quán)力缺乏公信會(huì)導(dǎo)致公民的懷疑，而公民的懷疑則會(huì)導(dǎo)致“人民便有權(quán)力改變或廢除它”④美國(guó)《獨(dú)立宣言》寫(xiě)道:當(dāng)任何形式的政府對(duì)這些目標(biāo)具破壞作用時(shí)，人民便有權(quán)力改變或廢除它，以建立一個(gè)新的政府……。二是公權(quán)力的主導(dǎo)作用依然過(guò)于強(qiáng)大。雖然有了第三方參與的調(diào)查組，但是調(diào)查組的組建者依然是行政機(jī)關(guān)。并不是說(shuō)行政權(quán)力不能參與調(diào)查，而是說(shuō)這些案件抽象出來(lái)的這個(gè)概念反映出了這一問(wèn)題。行政權(quán)力在這些案例中是最應(yīng)該被淡化的，或者說(shuō)最應(yīng)該被合理行使的。而之所以行政機(jī)關(guān)的第一次調(diào)查都被推翻，就是因?yàn)橐郧暗墓珯?quán)力行使得肆無(wú)忌憚，表現(xiàn)之一就是一味護(hù)短，一味維護(hù)自己的形象。

筆者認(rèn)為，第三方參與式調(diào)查這個(gè)基本概念在對(duì)這些案例的本質(zhì)把握上要比第三方調(diào)查更加準(zhǔn)確一些。在社會(huì)科學(xué)，尤其是法律領(lǐng)域，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度是非常有必要的。這有助于我們撥開(kāi)問(wèn)題的迷霧，澄清問(wèn)題原由，把握問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，還事實(shí)以本來(lái)的面目。

三、第三方參與式調(diào)查的悖論——程序正當(dāng)性

上述三個(gè)案例的發(fā)展脈絡(luò)是:事件發(fā)生——網(wǎng)絡(luò)關(guān)注推廣——傳媒跟進(jìn)報(bào)道——公權(quán)力出面調(diào)查——公權(quán)力喪失公信力——第三方參與調(diào)查——塵埃落定。那么，公權(quán)力出面調(diào)查之后為何遭到廣大民眾的不信任?為何吸納第三方參與調(diào)查之后的結(jié)論令廣大民眾信服?這究竟是什么在起作用，以至于被稱為群氓的民眾都會(huì)參透。答案就是正當(dāng)程序原則。

三個(gè)案件中，行政機(jī)關(guān)無(wú)論是公安機(jī)關(guān)還是區(qū)政府、衛(wèi)生局在最初的事件調(diào)查中無(wú)一不違反了正當(dāng)程序原則。關(guān)于正當(dāng)程序原則的定義爭(zhēng)論頗多，至今尚未形成一個(gè)統(tǒng)一的普適性的概念。但是，這并不妨礙我們?nèi)フJ(rèn)識(shí)這一原則。法律的正當(dāng)程序，通常又稱為“正當(dāng)法律程序”或“正當(dāng)程序”。它作為一條重要的法治觀念與憲法原則，起源于英國(guó)的“自然正義”，光大于美國(guó)。注重程序公正日益成為現(xiàn)代法治國(guó)家共同的價(jià)值取向。正當(dāng)程序是英美法系的一條重要的原則，它歷史淵源可追溯到英國(guó)1215年的《大憲章》①大憲章第39條規(guī)定:“凡自由民，如未經(jīng)其同級(jí)貴族之依法裁判，或經(jīng)國(guó)法判決，皆不得被逮捕、監(jiān)禁、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、剝奪法律保護(hù)權(quán)、流放或加以任何其他損害?！保髞?lái)上升為一項(xiàng)憲法原則。而美國(guó)的正當(dāng)法律程序(due process of law)主要體現(xiàn)在美國(guó)憲法修正案第5條②美國(guó)憲法修正案第5條:……未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)……和第14條③美國(guó)憲法修正案第14條第一款:……無(wú)論何州未經(jīng)正當(dāng)法律程序均不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)……。正當(dāng)程序?qū)嶋H上就是指程序的正當(dāng)性，它包含的價(jià)值是程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時(shí)終結(jié)和公開(kāi)。

緣何正當(dāng)程序在西方受到如此高的重視?道理很簡(jiǎn)單。就是阿克頓勛爵所說(shuō)的，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。英國(guó)的洛克、法國(guó)的盧梭、孟德斯鳩又對(duì)權(quán)力的認(rèn)識(shí)和人性弱點(diǎn)的認(rèn)識(shí)有了更深入的闡釋。他們認(rèn)為，權(quán)力本身可能是中規(guī)中矩的甚至本身具有擴(kuò)張性，而人性的弱點(diǎn)之一就是對(duì)權(quán)力的占用以滿足自身的欲望、實(shí)現(xiàn)自身的目的。行政權(quán)力的行使更是這樣，如果其不受到約束，勢(shì)必導(dǎo)致大政府、小市民，大國(guó)家、小社會(huì)。所以，在西方國(guó)家，對(duì)行政權(quán)力的行使特別強(qiáng)調(diào)程序公正。正當(dāng)程序的基本含義就是公權(quán)力機(jī)關(guān)做出影響公民權(quán)益的行政行為時(shí)，遵循正當(dāng)法律程序。如事先的通知、告知義務(wù)、行政過(guò)程中說(shuō)明行為的根據(jù)、理由，聽(tīng)取相對(duì)人的陳述和申辯，事后的權(quán)利救濟(jì)途徑。這說(shuō)明:對(duì)權(quán)力制約的一項(xiàng)有效的方式就是給它添加正當(dāng)?shù)某绦颍蛊湓谛惺箷r(shí)必須按照這種程序進(jìn)行，不得濫用權(quán)力。

其實(shí)，回歸到上述三個(gè)案例中，這三個(gè)案件中無(wú)論是公安機(jī)關(guān)還是區(qū)政府、衛(wèi)生局在最初的事件調(diào)查中無(wú)一不違反了正當(dāng)程序原則，主要就是違反了“任何人不得成為自己案件的法官”原則?！叭魏稳瞬坏贸蔀樽约喊讣姆ü佟被颉白约翰蛔鲎约旱姆ü佟边@一原則的核心要求就是回避利益相關(guān)者。根據(jù)這一原則，行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為，參與行為的官員如果與該行為有利害關(guān)系，或者被認(rèn)為有成見(jiàn)或偏見(jiàn)，即應(yīng)回避，否則該行為無(wú)效。同理，行政機(jī)關(guān)上級(jí)對(duì)下級(jí)也應(yīng)適用這一原則，因?yàn)椤袄献诱{(diào)查兒子”往往會(huì)因?yàn)槔婕m葛形成袒護(hù)?？词厮鶎?duì)看守所的民警、公安局對(duì)看守所完全是袒護(hù);浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局對(duì)執(zhí)法人員更是包庇和縱容;兒童醫(yī)院對(duì)值班醫(yī)生的調(diào)查也是開(kāi)脫責(zé)任，無(wú)一不是保護(hù)自家人。西方英美法系講究權(quán)力的制約，比如用司法權(quán)去監(jiān)督行政權(quán)。我國(guó)一直重實(shí)體輕程序，直到20世紀(jì)末才開(kāi)始注重對(duì)程序的研究，但是對(duì)程序的研究與對(duì)程序的重視和推崇與程序意識(shí)的養(yǎng)成完全是兩回事。

四、規(guī)范行政調(diào)查權(quán)——反思憲法第七十一條

“不管是國(guó)民的權(quán)利，還是個(gè)人的權(quán)利，大凡一切權(quán)利的前提就在于時(shí)刻都準(zhǔn)備著去主張權(quán)利?！保?］當(dāng)公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)被忽視、蒙蔽甚至被剝奪、變相剝奪，為權(quán)利而斗爭(zhēng)便是再自然不過(guò)的事情了。于是，互聯(lián)網(wǎng)成了沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)場(chǎng)?！稇椃ā返?1條④我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！背蔀榱斯癫坏貌槐M力爭(zhēng)取的對(duì)象:要讓靜態(tài)的憲法文字變?yōu)閯?dòng)態(tài)的憲法權(quán)利，要讓死的文本變?yōu)榛畹膽椪?。這個(gè)過(guò)程，就是為權(quán)利而斗爭(zhēng)的過(guò)程。

正是缺乏正當(dāng)程序意識(shí)，才導(dǎo)致了三個(gè)案例中第一次調(diào)查全部成了“老子調(diào)查兒子”，那么結(jié)果也就是廣大民眾對(duì)調(diào)查結(jié)果不信任。于是，行政機(jī)關(guān)不得不另辟蹊徑想辦法彌補(bǔ)自己公信力的流失。云南省委選擇了一種全新的方式——網(wǎng)民調(diào)查團(tuán)。然后上海釣魚(yú)執(zhí)法試圖跟進(jìn)，徐寶寶事件成熟運(yùn)作。其實(shí)，這樣一種方式是值得嘗試的。各地政府的反應(yīng)也是比較寬容的，甚至有的地方推崇有至。但是筆者還是有進(jìn)一步的疑惑:政府之所以在事情的緊要關(guān)頭來(lái)組織、組建這樣的調(diào)查團(tuán)，一個(gè)目的是為了調(diào)查事件真相，但也有另一個(gè)目的即為了維護(hù)自身形象，于是也就成為了政府危機(jī)公關(guān)的一種手段。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)目的都需要正視，但是有一個(gè)問(wèn)題:后一個(gè)目的在以后的公共事件中是否會(huì)擠占第一個(gè)目的成為主導(dǎo)?這一點(diǎn)需要認(rèn)真關(guān)注。

另一個(gè)問(wèn)題是，第三方參與式調(diào)查的出路在哪里，即它的發(fā)展路徑又是怎樣的?這些問(wèn)題的探討，筆者認(rèn)為需要充分的調(diào)研，去認(rèn)認(rèn)真真地對(duì)這些事件的參與方做一個(gè)詳細(xì)的調(diào)研，從中總結(jié)規(guī)律，分析經(jīng)驗(yàn)，從而從中看出第三方參與式調(diào)查的發(fā)展方向，是取消還是合理引導(dǎo)等問(wèn)題都會(huì)從中得到啟示。有的學(xué)者建議將出現(xiàn)此類事件的調(diào)查權(quán)交付給人大及其常委會(huì)［2］，由特別問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)來(lái)對(duì)此類公共事件進(jìn)行調(diào)查。

關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查委員的法律依據(jù)，主要是《憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱組織法)和《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱議事規(guī)則)。1982年《憲法》第71條規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。”《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第31條規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。主席團(tuán)或者十分之一以上代表書(shū)面聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)提請(qǐng)全體會(huì)議決定。調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請(qǐng)全體會(huì)議通過(guò)。調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)提出調(diào)查報(bào)告。人民代表大會(huì)根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，可以作出相應(yīng)的決議。人民代表大會(huì)可以授權(quán)它的常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告，常務(wù)委員會(huì)可以作出相應(yīng)的決議，報(bào)人民代表大會(huì)下次會(huì)議備案?！边@樣的規(guī)定過(guò)于原則，問(wèn)題也頗多:一是全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)可以組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，但是縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)則無(wú)權(quán)組織。地方公共事件的發(fā)生并不會(huì)自動(dòng)發(fā)生在縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)召開(kāi)期間;另外公共事件在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代比較難以界定是屬于全國(guó)性還是地方性重大事件，因此由中央還是地方組織是個(gè)問(wèn)題。二是特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的組成及工作程序沒(méi)有明確。《議事規(guī)則》第46條規(guī)定了組成和工作程序:“主席團(tuán)、三個(gè)以上的代表團(tuán)或者十分之一以上的代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議決定。調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議通過(guò)。調(diào)查委員會(huì)可以聘請(qǐng)專家參加調(diào)查工作?！钡沁@一規(guī)定仍然粗糙，可操作性不強(qiáng)。最關(guān)鍵的問(wèn)題是，現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中的啟動(dòng)主體的積極性幾乎沒(méi)有。當(dāng)下中國(guó)，在以行政權(quán)為主導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)行模式下，立法調(diào)查權(quán)的啟動(dòng)、行使并未形成氣候。

筆者的疑問(wèn)是，面對(duì)諸如云南躲貓貓事件、上海釣魚(yú)執(zhí)法事件和南京徐寶寶事件時(shí)，如何認(rèn)定《憲法》第71條規(guī)定的“認(rèn)為必要的時(shí)候”?為何在規(guī)范第三方參與式調(diào)查時(shí)，一定要將其規(guī)范到人大調(diào)查權(quán)上?確切地說(shuō)是將其規(guī)范到議會(huì)的調(diào)查權(quán)上?筆者不是不同意這種路徑創(chuàng)新，但是筆者還是比較傾向于路徑依賴:從規(guī)范行政調(diào)查權(quán)本身去著手，然后再去完善對(duì)行政調(diào)查權(quán)的監(jiān)督?！傲⒎C(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都有調(diào)查權(quán)，但不同機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的目的和程序不同……”［3］行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)在我國(guó)很不規(guī)范，很不健全，屬于躲在角落里的權(quán)力。但是這種權(quán)力在提倡依法行政的今天，卻是無(wú)處不在。比如《行政處罰法》中的一般程序中就規(guī)定了調(diào)查程序?！缎姓幜P法》第36條規(guī)定:“除本法第33條①《行政處罰法》第33條是簡(jiǎn)易程序，無(wú)須調(diào)查。規(guī)定的可以當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù);必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。第38條規(guī)定:“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定……”又如《治安管理處罰法》第四章處罰的程序就是:調(diào)查、決定和執(zhí)行。其他許多單行法律都賦予了行政機(jī)關(guān)在依法行政時(shí)行使調(diào)查權(quán)的職權(quán)，行政調(diào)查權(quán)無(wú)處不在。只是因?yàn)槲覈?guó)沒(méi)有制定出統(tǒng)一的《行政程序法》②王名揚(yáng)的著作《美國(guó)行政法》一書(shū)中，在第二部分《行政程序》的一開(kāi)始就闡述了“調(diào)查”的整體方面，包括調(diào)查的發(fā)展、根據(jù)、限制和調(diào)查的方法等內(nèi)容。［4］，才導(dǎo)致對(duì)行政調(diào)查權(quán)的陌生和無(wú)奈。陌生是因?yàn)椴挥谜{(diào)查權(quán)來(lái)稱呼和使用，無(wú)奈是因?yàn)闆](méi)有《行政程序法》而導(dǎo)致行政調(diào)查缺乏應(yīng)有的實(shí)體和程序制約，進(jìn)而導(dǎo)致行政調(diào)查權(quán)在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中畸形發(fā)展:濫用、亂用和越權(quán)用。并且，這種運(yùn)用的最終惡果已經(jīng)顯現(xiàn):公信力喪失。缺乏正當(dāng)程序的行政調(diào)查最終還是面臨了自己種下的惡果。

在創(chuàng)新社會(huì)管理的今天，如何規(guī)范好和運(yùn)用好行政調(diào)查權(quán)是當(dāng)今中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期值得認(rèn)真研究和關(guān)注的問(wèn)題。在一個(gè)法治國(guó)家，如何管理國(guó)家和社會(huì)，需要的不僅僅是政治智慧，更需要切切實(shí)實(shí)的制度安排。于是，我們需要法律制度——一種規(guī)則之治。那么，首當(dāng)其沖的就是政府，政府要依法行政。依法行政包括很多方面，我們卻遺漏了角落里的行政調(diào)查權(quán)。社會(huì)轉(zhuǎn)型，矛盾激化，如何更好地管理社會(huì)和服務(wù)社會(huì)，行政調(diào)查權(quán)的規(guī)范化行使將會(huì)起到積極作用。

［1］［德］魯?shù)婪颉ゑT·耶林.為權(quán)利而斗爭(zhēng)［M］.胡寶海，譯.北京:中國(guó)法制出版社，2004:1.

［2］柴會(huì)群.姜明安教授談“第三方調(diào)查”［J/OL］.南方周未，2009－11－25.http://www.infzm.com/content/37390.

［3］朱?；?全國(guó)人大調(diào)查權(quán)研究［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2007，(5).

［4］王名揚(yáng).美國(guó)行政法［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2005:125.

Inquiries about the Third－party Survey in the Perspective of Jurisprudence——On Article 71of the Constitutional Law

DING Peng

The netizen investigation commission out of the hide－and－seek game case is called the thirdparty survey.However，the definiteness of the legal concept makes the title inappropriate.Third－party participatory survey fits the essence of the case.The concept of the third－party participatory relate to definiteness of the legal concept，legitimacy of administrative procedure and normalization of administrative census power.

the third－party survey;the third－party participatory survey;due process of law;the power of administrative census

DF2

A

1008－7966(2011)04－0001－04

2011－05－11

丁朋(1985－)，男，山東維坊人，2010級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，從事憲法學(xué)研究。

［責(zé)任編輯:杜娟］

在這三個(gè)奪人眼球甚為高調(diào)的事件發(fā)生之后，卻不見(jiàn)對(duì)問(wèn)題的思考和試圖解決的努力，哪怕對(duì)于“第三方調(diào)查”概念的思考也是頗為低調(diào)。可是，我們卻又不得不面對(duì)事情的最基本問(wèn)題和最基本知識(shí)。卡多佐曾說(shuō)過(guò):“你們可能認(rèn)為追求終極的理論與實(shí)踐完全搭不上邊……碰上更重要的問(wèn)題時(shí)，卻可能最終發(fā)現(xiàn)，不是研究基礎(chǔ)徒勞無(wú)益，而是除了研究基礎(chǔ)知識(shí)，幾乎不可能獲得任何有益的東西。”