田毅平

(西南政法大學(xué)，重慶400031)

“大調(diào)解”糾紛解決機(jī)制的反思與完善

田毅平

(西南政法大學(xué)，重慶400031)

2010年8月28日出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，引發(fā)了學(xué)界有必要對(duì)于大調(diào)解的熱議。大調(diào)解糾紛解決機(jī)制產(chǎn)生于特殊的時(shí)代背景，既有其正當(dāng)性的一面，也存在種種問(wèn)題。如果將大調(diào)解機(jī)制的功能重新定位為解決糾紛，同時(shí)對(duì)大調(diào)解機(jī)制的組成部分有效銜接，并制定統(tǒng)一的調(diào)解法，從而完善我國(guó)的糾紛解決體系。

大調(diào)解;三位一體;糾紛解決

一、大調(diào)解機(jī)制的產(chǎn)生背景及價(jià)值分析

(一)大調(diào)解機(jī)制的界定

目前對(duì)于大調(diào)解機(jī)制的理解，依據(jù)主體的不同主要有四種:一是從人民法院的角度而言，大調(diào)解機(jī)制主要是指訴訟調(diào)解，包括訴訟內(nèi)的法院調(diào)解，及在訴訟系屬法院委托其他單位進(jìn)行調(diào)解或者協(xié)助進(jìn)行調(diào)解;二是從民間自治團(tuán)體的角度而言，大調(diào)解機(jī)制主要指人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解，當(dāng)然我國(guó)的人民調(diào)解委員會(huì)或多或少帶有行政機(jī)關(guān)的色彩，但在發(fā)揮糾紛解決的作用上，有其獨(dú)到之處;三是從黨政機(jī)關(guān)的角度而言，指黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，政法委帶頭指揮，由司法行政部門、法院及其他相關(guān)部門參與、各種手段相互配合、相互協(xié)調(diào)，糾紛預(yù)防和處理的機(jī)制;四是不分主次的混合調(diào)解委員會(huì)，主要是從各個(gè)相關(guān)部門抽調(diào)的業(yè)務(wù)精英或代表，按照一定的規(guī)則組成的機(jī)構(gòu)，通常設(shè)置在法院內(nèi)部或者相關(guān)的政府部門。

而筆者本文中所稱的大調(diào)解機(jī)制，即人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解三位一體，共同完成糾紛解決的工作。“三位一體”的大調(diào)解機(jī)制運(yùn)行模式，是各地在具體探索糾紛解決經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上總結(jié)而得出的。有的地方實(shí)行“四位一體”的大調(diào)解機(jī)制，究其實(shí)質(zhì)基本上是一致的。大調(diào)解機(jī)制與“替代性糾紛解決機(jī)制”的ADR有共通之處，都包括了利用法院之外各種社會(huì)力量解決糾紛，但大調(diào)解機(jī)制的范圍涵蓋了法院調(diào)解，即以調(diào)解書(shū)的形式對(duì)雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確。與ADR的范圍不同，原因在于大調(diào)解機(jī)制是根植于本土的產(chǎn)物，其產(chǎn)生具有中國(guó)特色的背景條件。

(二)大調(diào)解機(jī)制產(chǎn)生的背景透視

大調(diào)解機(jī)制的產(chǎn)生與發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種因素共同作用的結(jié)果，并非偶然因素所致。換言之，現(xiàn)存糾紛解決體系不夠完善，難以有效吸收爭(zhēng)端者的不滿。大調(diào)解機(jī)制順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求成本低、效率高的糾紛解決方式的需求。

1.大調(diào)解機(jī)制的出現(xiàn)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的題中之義。在當(dāng)前構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大潮下，和諧壓倒一切。因此，吸收糾紛主體的不滿，緩解社會(huì)矛盾，減少不和諧因素，便成為一切工作的首要之舉。而訴訟具有兩造對(duì)立的色彩，特別是基層法院法官素質(zhì)參差不齊，雙方當(dāng)事人糾紛的解決往往要經(jīng)過(guò)二審甚至再審，才能平息糾紛，與社會(huì)的大背景顯然沒(méi)有完全契合。我們不得不承認(rèn)，私力救濟(jì)與公力救濟(jì)在權(quán)利的保護(hù)方面相比，在多數(shù)情形中具有成本低、效率高、更易于為當(dāng)事人接受的優(yōu)勢(shì)。誠(chéng)如，“在人類發(fā)展最高階段的共產(chǎn)主義社會(huì)，國(guó)家和法律將消亡，糾紛解決將主要依靠私人交涉即合作型私力救濟(jì)，因此，自人類社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，私力救濟(jì)就長(zhǎng)期、一直且永遠(yuǎn)存在”［1］。

2.大調(diào)解機(jī)制是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期多元化糾紛矛盾解決的需要而產(chǎn)生的。大調(diào)解機(jī)制把人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解相結(jié)合，成立社會(huì)矛盾糾紛綜合調(diào)處中心，形成由各個(gè)相關(guān)部門參加的聯(lián)合調(diào)解組織，職能部門各司其職，有效地保證了調(diào)解的力度，便于徹底解決糾紛。改變了傳統(tǒng)調(diào)解依照部落風(fēng)俗習(xí)慣，通過(guò)協(xié)商，由部落首領(lǐng)強(qiáng)制進(jìn)行調(diào)和解決爭(zhēng)端。正視，現(xiàn)實(shí)生活中的糾紛并不僅僅是法律糾紛，而是各種社會(huì)矛盾的爆發(fā)前的征兆或部分反映，復(fù)雜性自不待言，所以僅僅通過(guò)法律的手段是無(wú)法化解糾紛的。并且，依法判決常常與地方的風(fēng)俗習(xí)慣及交易規(guī)則不一致，不但糾紛得不到解決，反而會(huì)激化新的矛盾出來(lái)。因此，以當(dāng)事人自愿選擇的調(diào)解方式來(lái)化解矛盾，成為當(dāng)前最好的定紛止?fàn)幍姆绞?。近年?lái)，在多數(shù)地區(qū)，人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解均呈互不干涉之勢(shì)，對(duì)敏感的糾紛更是置之不理，相互之間沒(méi)有銜接與溝通的橋梁。在這種大背景下，將糾紛解決資源整合的大調(diào)解、實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接等各種形式的對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的探索無(wú)疑是大有裨益。

3.大調(diào)解機(jī)制是為了緩解人民法院的辦案壓力，是案件分流的要求。近年來(lái)，形態(tài)各異的糾紛類型不斷涌現(xiàn)，盡管我國(guó)法院尚未出現(xiàn)如同西方國(guó)家“訴訟爆炸”的現(xiàn)象，但是各級(jí)法院尤其是基層法院案件數(shù)量大幅度上升，案多人少的現(xiàn)實(shí)使得法院不堪重負(fù)，對(duì)各種不同類型的糾紛也往往難以做到區(qū)別對(duì)待，特別是在西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，法院配置人員明顯無(wú)法滿足案件審判的需求。加之個(gè)別案件受到地方保護(hù)的干預(yù)，法院的壓力與日俱增。大調(diào)解機(jī)制的產(chǎn)生與發(fā)展便是適應(yīng)了不同類型糾紛對(duì)糾紛解決機(jī)制的不同需求，能夠做到不同情況不同對(duì)待，為糾紛當(dāng)事人提供了多元化糾紛解決方的選擇機(jī)會(huì)，也緩解法院的案件壓力，與法院案件分流改革遙相呼應(yīng)。

(三)大調(diào)解機(jī)制的價(jià)值理念

大調(diào)解目前在全國(guó)上下掀起了一股調(diào)解的浪潮，黨政機(jī)關(guān)及各個(gè)社會(huì)自治群體紛紛介入，為我國(guó)糾紛解決注入了一股新生的力量。顯然有其正當(dāng)性的基礎(chǔ)，即大調(diào)解機(jī)制存在的價(jià)值，亦即大調(diào)解對(duì)于整個(gè)社會(huì)的糾紛解決究竟起著怎樣的作用。換言之，大調(diào)解機(jī)制是基于何種價(jià)值理念而存在。

1.私權(quán)自治。私權(quán)由權(quán)利享有者自由處分是現(xiàn)代法治的理念之使然。伴隨著國(guó)民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，對(duì)私權(quán)的全面支配便成為共同的需求。立法的目標(biāo)也逐步從維護(hù)社會(huì)秩序的重心開(kāi)始偏向于權(quán)利的保護(hù);傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)治理念轉(zhuǎn)向服務(wù)民眾。私權(quán)自治要求國(guó)家減少干預(yù)，讓權(quán)利享有者充分支配內(nèi)心的意愿，實(shí)現(xiàn)意思自治。同理，在糾紛發(fā)生后，私權(quán)領(lǐng)域內(nèi)當(dāng)事人并不想司法機(jī)關(guān)介入，而是希望按雙方的意愿將糾紛化解在特定的范圍內(nèi)，既增強(qiáng)自主感，又滿足具體糾紛的特殊需要。大調(diào)解機(jī)制便是在多渠道定紛止?fàn)幍谋尘跋掳l(fā)端而來(lái)，立足于充分保障糾紛當(dāng)事人之權(quán)利自治，即上述權(quán)利感、、自主感以及參與感。避免對(duì)于私權(quán)領(lǐng)域過(guò)多的不當(dāng)干預(yù)。

2.快捷高效。不同類型的糾紛大量產(chǎn)生，要求快速化的解決機(jī)制。西方法諺云:“遲來(lái)的正義非正義”，正是對(duì)解決糾紛效率的經(jīng)典闡釋，同時(shí)，“在市場(chǎng)交易成本為零的情況下，不論選擇何種法律都可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置;但在現(xiàn)實(shí)中不存在市場(chǎng)交易成本為零的情況，則必然要求合理地制定法律法規(guī)來(lái)最大限度地實(shí)現(xiàn)資源的高效利用”［2］。法的經(jīng)濟(jì)價(jià)值追求是不可忽視的目標(biāo)之一，經(jīng)濟(jì)價(jià)值會(huì)直接影響到其他價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在司法實(shí)踐中，由于訴訟的周期過(guò)長(zhǎng)，當(dāng)事人的權(quán)利在訴訟過(guò)程中便開(kāi)始消耗，到最后還可能拿到一張勝訴判決書(shū)，但又因被告轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致執(zhí)行不能。大調(diào)解機(jī)制能夠有效避免訴訟的拖延，在雙方當(dāng)事人的自愿達(dá)成的協(xié)議下，快速高效實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的分配，及時(shí)維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利。

二、大調(diào)解機(jī)制運(yùn)行中存在的問(wèn)題

大調(diào)解在各地的發(fā)展如火如荼，在實(shí)務(wù)操作中卓有成效，取得了群眾的好評(píng)及黨政機(jī)關(guān)的認(rèn)可，但不可避免的是，大調(diào)解尚處在實(shí)踐探索初期，其自身及組成部分都存有若干亟待解決的難題。筆者試圖將這些問(wèn)題進(jìn)行歸類，以期進(jìn)行完善，有效發(fā)揮大調(diào)解機(jī)制的作用。

(一)大調(diào)解機(jī)制自身的局限性

有學(xué)者認(rèn)為，“對(duì)訴權(quán)行使的妨礙來(lái)看，大調(diào)解機(jī)制是不利于訴權(quán)保護(hù)的，以民事訴訟時(shí)效問(wèn)題、證據(jù)保全問(wèn)題為例——訴訟時(shí)效是權(quán)利人向人民法院請(qǐng)求保護(hù)其民事權(quán)利的法定有效期限，公民、法人及其他組織進(jìn)行訴訟，必須按照法律規(guī)定的訴訟時(shí)效進(jìn)行行為，除非存有特殊情況，超過(guò)了訴訟時(shí)效即喪失司法保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。在大調(diào)解機(jī)制中，一般民事案件都要經(jīng)過(guò)調(diào)解，而十分重視調(diào)解成功率的調(diào)解機(jī)構(gòu)，往往將調(diào)解成否作為各種評(píng)比的重要指標(biāo)，以便營(yíng)造出一種民風(fēng)淳樸、治理安定的表面現(xiàn)象，因此，其勢(shì)必反復(fù)調(diào)解，而這往往會(huì)延誤訴訟時(shí)效期限;民事訴訟證據(jù)是當(dāng)事人證明自己主張的法律事實(shí)，系勝訴不可或缺之條件。針對(duì)證據(jù)有可能滅失且難以取得的特征，民事訴訟法中存有對(duì)于證據(jù)保全措施的相關(guān)規(guī)定，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)于證據(jù)的保全。但證據(jù)的保全亦只有在當(dāng)事人向人民法院起訴之后方能進(jìn)行，相反，大調(diào)解機(jī)制中注重教育、說(shuō)服，極少注重證據(jù)保全問(wèn)題，極易導(dǎo)致證據(jù)滅失，從而造成調(diào)解不成，即便當(dāng)事人訴至人民法院，也很難保護(hù)自己的權(quán)利”［3］。筆者認(rèn)為，該局限性確實(shí)存在，但是在下文將提到的制定統(tǒng)一的調(diào)解法，該局限性是可以規(guī)制的。

(二)大調(diào)解機(jī)制功能定位的缺陷

在實(shí)踐過(guò)程中，對(duì)于大調(diào)解機(jī)制的定位模糊不清，全國(guó)范圍內(nèi)通常被強(qiáng)調(diào)其應(yīng)把防止人民內(nèi)部矛盾激化作為重點(diǎn)，即定位為維護(hù)社會(huì)秩序安定的價(jià)值目標(biāo)，產(chǎn)生了很多問(wèn)題。

其一，大調(diào)解機(jī)制具有強(qiáng)烈的行政色彩。從大調(diào)解機(jī)制產(chǎn)生的背景可以看出，大調(diào)解機(jī)制是特定時(shí)期的產(chǎn)物，本質(zhì)而論是為緩解社會(huì)矛盾而成立的應(yīng)急性機(jī)制。在實(shí)踐過(guò)程中，各地方采用不同的思路。但多數(shù)是依托于法院，以彰顯司法的公平正義等價(jià)值，而實(shí)際上由地方的黨政機(jī)關(guān)控制，法院淪為一種工具、法官成為社會(huì)工作者，無(wú)法形成對(duì)行政權(quán)力的制約。但卻對(duì)維護(hù)地方社會(huì)的穩(wěn)定起到一定的功效，因此遭到一些質(zhì)疑。特別是，將帶有行政性質(zhì)的行政調(diào)解、帶有司法性質(zhì)的法院調(diào)解以及民間自治團(tuán)體的人民調(diào)解委員會(huì)合為一體，通常政府在發(fā)揮主導(dǎo)的作用，即使能夠銜接和聯(lián)動(dòng)，也是帶有強(qiáng)烈的國(guó)家權(quán)力中心主義色彩。

另一方面，因沒(méi)有立法上的確認(rèn)程序和理性的制度設(shè)計(jì)，配套制度不齊備，程序不清。

其二，當(dāng)事人的意思自治處于被動(dòng)地位。大調(diào)解機(jī)制的多向聯(lián)動(dòng)不能影響其根本上作為調(diào)解的性質(zhì)。主持調(diào)解者需作為中立的第三方，按照雙方自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，依法、客觀解決雙方當(dāng)事人的爭(zhēng)端。即“像這種第三者(調(diào)解者)始終不過(guò)是當(dāng)事人之間自由行程合意的促進(jìn)者從而與能夠以自己的判斷來(lái)強(qiáng)制當(dāng)事人者的決定者區(qū)別開(kāi)來(lái)的場(chǎng)面，可以視為調(diào)解過(guò)程的基本形態(tài)”［4］，但這種以行政權(quán)力的震懾為后盾的調(diào)解，當(dāng)事人的意思自治肯定名存實(shí)亡。大調(diào)解機(jī)制以解決糾紛為首要目的，當(dāng)事人的自由選擇權(quán)也難以得到應(yīng)有的保障。

(三)大調(diào)解機(jī)制“三位一體”的銜接不足

首先，行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解銜接不夠。在大調(diào)解機(jī)制出現(xiàn)之前，人民調(diào)解與法院的司法最終解決之間，已經(jīng)有比較完善的制度設(shè)計(jì)。因此，人民調(diào)解與司法調(diào)解之間實(shí)現(xiàn)了有效的對(duì)接。但由于行政機(jī)關(guān)的分散性、多樣性，使各機(jī)關(guān)內(nèi)部的調(diào)解也呈現(xiàn)多樣化，僅在于法院有關(guān)聯(lián)的信訪機(jī)構(gòu)等少數(shù)行政部門實(shí)現(xiàn)了與司法調(diào)解的銜接。又因不同性質(zhì)的調(diào)解組織之間對(duì)“大調(diào)解”的認(rèn)識(shí)存在偏差，也使三大調(diào)解的銜接著實(shí)不易。行政調(diào)解游離于其他兩大調(diào)解組成部分，會(huì)對(duì)機(jī)制在解決社會(huì)矛盾糾紛的順暢運(yùn)行形成阻力。同時(shí)，還會(huì)導(dǎo)致大調(diào)解機(jī)制統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的無(wú)法明確，亦會(huì)造成各組成部分單兵作戰(zhàn)的現(xiàn)象，減弱了大調(diào)解機(jī)制的合力。目前，我國(guó)許多地區(qū)對(duì)于大調(diào)解機(jī)制統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)定為地方的黨委領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)大調(diào)解機(jī)制組織原則與成分構(gòu)建的理解偏差以及具體統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的缺失無(wú)疑梗阻了該多元化糾紛解決機(jī)制的運(yùn)作，在實(shí)踐中比較混亂。

其次，各調(diào)節(jié)機(jī)制的獨(dú)立性喪失的現(xiàn)象嚴(yán)重。在大調(diào)解機(jī)制的格局中，各組成部分相互之間存在著一定程度的錯(cuò)位與混同:人民調(diào)解的行政化、行政調(diào)解的民間化以及司法調(diào)解與其他調(diào)解的交錯(cuò)等。另外，大調(diào)解機(jī)制并非是一種單一標(biāo)準(zhǔn)和模式調(diào)解形態(tài)，它吸收了不同調(diào)解所具有的特殊功能和自身的特色，從而能夠針對(duì)不同的糾紛類型靈活處理。而在大調(diào)解機(jī)制格局中，追求司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解的同質(zhì)化、法制化或形式化的趨向十分明顯。對(duì)于各種調(diào)解適用同樣的程序，對(duì)各類調(diào)解員的培訓(xùn)采用統(tǒng)一的思維。實(shí)際上，在適用風(fēng)俗習(xí)慣解決糾紛的地區(qū)，符合民眾對(duì)于自身理解的民間公平正義價(jià)值取向的需求，這種統(tǒng)一模式會(huì)扼殺原本實(shí)用而簡(jiǎn)單的民間規(guī)范和道德情理。另一方面，國(guó)家公權(quán)力對(duì)于民間調(diào)解的滲透和治理，使自發(fā)的調(diào)解程序受到壓抑，失去了本身所具有的民間氣息。如何平衡民間程序與公權(quán)力程序的空間，也是大調(diào)解機(jī)制面臨的問(wèn)題之一。

三、完善大調(diào)解機(jī)制的對(duì)策

大調(diào)解機(jī)制存在的缺陷，在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生消極的影響。筆者欲提出以下對(duì)策來(lái)完善機(jī)制自身及其組成部分，使大調(diào)解機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的和諧解決糾紛的功能。

(一)大調(diào)解機(jī)制的重新定位

大調(diào)解機(jī)制的定位，應(yīng)全面考量其產(chǎn)生的時(shí)代條件。一方面，在建國(guó)初期，法律及政策均是以維護(hù)社會(huì)秩序，從而保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活擁有一個(gè)安全穩(wěn)定的外部環(huán)境。目前，我國(guó)處于社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程中，以權(quán)利保護(hù)作為根本的追求愈演愈烈;另一方面，考量我國(guó)的傳統(tǒng)文化的演變，“和為貴”的儒家思想曾一度在我國(guó)的歷史上產(chǎn)生影響至今，厭訟的觀念也是其產(chǎn)物。但是，厭訟不代表不解決糾紛，只是解決方式或手段在選擇上的區(qū)別。另外，我們必須注意，糾紛并不是破壞社會(huì)在總體上順利運(yùn)轉(zhuǎn)的偶然事件，它是社會(huì)生活中一個(gè)持續(xù)存在和不可避免的組成部分?！吧鐣?huì)是一個(gè)統(tǒng)一體，它具有的收斂方向和擴(kuò)散方向不可分離地相互滲透和相互作用，糾紛從來(lái)就是雙方當(dāng)事人極力相互分散的多極化行為的匡正運(yùn)動(dòng)，即使雙方意欲否定對(duì)方，然而這種否定也是達(dá)到社會(huì)統(tǒng)一的方法?！保?］如上文所述，大調(diào)解機(jī)制自建立以來(lái)，在全國(guó)范圍內(nèi)通常被強(qiáng)調(diào)其應(yīng)把防止人民內(nèi)部矛盾激化作為重點(diǎn)，即定位為維護(hù)社會(huì)秩序安定的價(jià)值目標(biāo)。出現(xiàn)此種現(xiàn)象大都與我國(guó)的黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于社會(huì)的擔(dān)憂及厭訟觀念根深蒂固緊密相聯(lián)，而就目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及矛盾糾紛表現(xiàn)來(lái)講，大調(diào)解機(jī)制之定位應(yīng)當(dāng)明確為解決糾紛。從最一般的意義上，將大調(diào)解機(jī)制位于解決糾紛是社會(huì)的基本需要，而此處的糾紛，應(yīng)當(dāng)指由當(dāng)事人雙方同意選擇進(jìn)行調(diào)解的社會(huì)矛盾。

(二)大調(diào)解機(jī)制內(nèi)部銜接的完善

大調(diào)解機(jī)制存在的意義在于融合三大組成部分的優(yōu)勢(shì)所在，互通有無(wú)，相互配合?！叭灰惑w”結(jié)構(gòu)的落實(shí)，對(duì)于大調(diào)解機(jī)制的完善而言舉足輕重，關(guān)系著該機(jī)制是否發(fā)揮著其應(yīng)有價(jià)值，在實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解的合理對(duì)接的進(jìn)路層面中，應(yīng)當(dāng)做如下處理——“首先，將人民調(diào)解與治安調(diào)解相結(jié)合。建立人民調(diào)解進(jìn)駐公安機(jī)關(guān)調(diào)解制度和調(diào)查取證協(xié)作等制度，遇到重大、復(fù)雜、疑難并可能激化的矛盾糾紛或群體性事件，由司法所干部和派出所干警共同出面，進(jìn)行疏導(dǎo)，穩(wěn)定局勢(shì)。然后根據(jù)糾紛性質(zhì)，由有關(guān)部門進(jìn)行處理。其次，將人民調(diào)解與司法調(diào)解相結(jié)合。完善訴前告知、訴中委托和信息反饋三項(xiàng)制度，將爭(zhēng)議不大、案情簡(jiǎn)單和不符合起訴條件的案件，及時(shí)移交人民調(diào)解委員會(huì)解決，積極探索將輕微刑事案件和刑事自訴案件移交人民調(diào)解組織調(diào)解的工作模式。通過(guò)人民法院確認(rèn)，賦予人民調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力。再次，將人民調(diào)解與行政調(diào)解相結(jié)合。注重發(fā)揮司法所依法代表基層人民政府居間主導(dǎo)行使行政調(diào)解的職能，積極引導(dǎo)當(dāng)事人對(duì)行政單位受理的民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、合同糾紛及輕微刑事糾紛案件等選擇人民調(diào)解;另外結(jié)合人民調(diào)解與信訪工作，還應(yīng)建立工作交流制度，信訪部門將人民調(diào)解組織能夠調(diào)解解決的糾紛，及時(shí)分流到人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，對(duì)信訪部門分流來(lái)的糾紛，不屬于人民調(diào)解組織受理范圍或調(diào)解不成的，人民調(diào)解組織及時(shí)移交有權(quán)管理的行政機(jī)關(guān)或人民法院處理”［6］。最后，需要注意，三者在大調(diào)解機(jī)制中所堅(jiān)持的原則與制度具有各自的特色，人民調(diào)解作為民間自主解決糾紛的組織，發(fā)揮著“糾紛解決第一道防線”作用，只有人民調(diào)解解決不了，再訴諸與行政調(diào)解或者司法調(diào)解，力求以快速高效的方式與經(jīng)濟(jì)低廉成本將社會(huì)矛盾平息在萌芽狀態(tài)，而司法調(diào)解則不能無(wú)限制地一味強(qiáng)調(diào)其優(yōu)越地位，人民法院在解決當(dāng)事人訴求過(guò)程中應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況區(qū)別對(duì)待，依照法律規(guī)定僅就某些特殊情形(如離婚、宅基地糾紛等)采用調(diào)解前置程序，必須堅(jiān)持依照當(dāng)事人自愿處分權(quán)的行使，按照能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判、調(diào)解不成、及時(shí)判決的思路進(jìn)行處理。

(三)大調(diào)解機(jī)制予以立法

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，大調(diào)解機(jī)制是一些地區(qū)根據(jù)各地不同情況探尋多元化糾紛解決機(jī)制的嘗試，具有明顯的應(yīng)急機(jī)制的特點(diǎn)，在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也存在著不少亟待解決的問(wèn)題。為進(jìn)一步規(guī)范制度、保證效果，各地相關(guān)部門制訂了一些地方性法規(guī)和實(shí)施政策，同時(shí)，學(xué)者對(duì)于制定綜合性調(diào)解法的呼聲日益高漲，其主要意義有［7］:(1)制定統(tǒng)一綜合性調(diào)解法有利于確立、重申、提倡社會(huì)和諧理念，提升人民調(diào)解、司法調(diào)解及行政調(diào)解之法律地位。國(guó)家以立法對(duì)該三大非訴訟解紛機(jī)制進(jìn)行認(rèn)可、支持與倡導(dǎo)，是當(dāng)代世界各國(guó)共同的發(fā)展趨勢(shì)。(2)一部科學(xué)的綜合調(diào)解法，對(duì)于構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制至關(guān)重要。目前，我國(guó)新型糾紛的層出不窮使得我國(guó)許多法律規(guī)定已明顯滯后，此時(shí)制定的綜合調(diào)解法，既是對(duì)前一個(gè)階段的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，又是對(duì)糾紛解決機(jī)制進(jìn)行合理建構(gòu)和整合的理想契機(jī)。(3)通過(guò)制定綜合性調(diào)解法，可以在統(tǒng)一的前提下促進(jìn)各種地方性及專門性解紛機(jī)制的發(fā)展，并保證其穩(wěn)定性、連續(xù)性與規(guī)范性。(4)通過(guò)制定綜合性調(diào)解法，能夠確立調(diào)解的基本原則和規(guī)范，提高調(diào)解的正當(dāng)性、合理性、公平與效益，減少調(diào)解的弊端與錯(cuò)誤的幾率，并提供必要的救濟(jì)機(jī)制。

筆者贊同調(diào)解統(tǒng)一立法的模式選擇，在其構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)認(rèn)真對(duì)待，因調(diào)解法適用的人員素質(zhì)各異，包括民間機(jī)構(gòu)、黨政機(jī)關(guān)、人民法院等，必須同時(shí)具備便于理解與可操作性。人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解分門別類地、不同角度地加以具體規(guī)定:各類調(diào)解性質(zhì)、原則、制度、基本程序、調(diào)解協(xié)議的形式及效力及其與其他程序的銜接以及司法審查程序等。協(xié)調(diào)三大調(diào)解的分工與合作，具體制定工作可參考楊榮馨教授的觀點(diǎn)——“鑒于我國(guó)的調(diào)解工作系分頭進(jìn)行，調(diào)解的理論研究亦散見(jiàn)于各個(gè)單位，因此，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)調(diào)各方力量，從中發(fā)揮人民調(diào)解雄厚的力量與豐富的經(jīng)驗(yàn)，以總則與分則的體例，從不同角度規(guī)范調(diào)解的原則、制度和程序，建立大調(diào)解機(jī)制的社會(huì)格局，由司法部職能部門和熱心調(diào)解工作、調(diào)解理論造詣?shì)^深的學(xué)者牽頭，由有調(diào)解任務(wù)的單位派人參加，組成起草工作組，負(fù)責(zé)調(diào)查研究和條文草稿的擬定，提出調(diào)解法建議稿，而后提交全國(guó)人大立法部門研究制定調(diào)解法草案，使調(diào)解形成有機(jī)的網(wǎng)絡(luò)，以期對(duì)目前構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)產(chǎn)生良好的推動(dòng)作用”［8］。

2010年8月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了于2011年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，該部法律的出臺(tái)，更加堅(jiān)定了筆者對(duì)于制定綜合調(diào)解法的信念，這是時(shí)代的召喚。

［1］徐昕.論私力救濟(jì)［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005:11.

［2］錢弘道.經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)［M］.北京:法律出版社，2003:4.

［3］李廣輝，孫永軍.關(guān)于大調(diào)解之法理思考［J］.汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2002，(3).

［4］［日］棚瀨孝雄.糾紛解決與審判制度［M］.王亞新，譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004:136.

［5］徐靜村，劉榮軍.糾紛解決與法［J］.現(xiàn)代法學(xué)，1999，(3).

［6］梁宇玲.構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制之管見(jiàn)［J］.法治論壇，2009，(2).

［7］范愉.糾紛解決的理論與實(shí)踐［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2007:562－564.

［8］楊榮馨.構(gòu)建和諧社會(huì)呼喚調(diào)解法［N］.法制日?qǐng)?bào)，2005－03－04(3).

On the Grand Conciliation Mechanism

TIAN Yi-ping

The People’s Mediation Law，which was issued on August 28，2010，caused the theory circle to heated discussion about the grand conciliation.The grand conciliation mechanism was produced in particular era，it has reasonableness，but also has many questions.The article is committed to relocate the functions of the grand conciliation mechanism as the solutions of disputes，effectively link component of the mediation of disputes settlement mechanism，and establish uniform mediation law，in order to solve the problem and improve our dispute settlement system.

grand conciliation;trinity;settlement of the dispute

DF31

A

1008－7966(2011)04－0021－04

2011－02－24

田毅平(1966－)，女，重慶人，法學(xué)博士，講師，主要從事訴訟法學(xué)研究。

［責(zé)任編輯:李瑩］