劉鴻斌，鄧 春

（1.武漢市委黨校 法學部，湖北 武漢430023；2.中國人民解放軍通訊指揮學院 作戰(zhàn)指揮系，湖北 武漢430010）

民族自治地方政府依法行政問題研究

劉鴻斌1，鄧 春2

（1.武漢市委黨校 法學部，湖北 武漢430023；2.中國人民解放軍通訊指揮學院 作戰(zhàn)指揮系，湖北 武漢430010）

民族自治地方作為我國政權的有機組成部分，實行依法行政既是民族自治地方實現(xiàn)跨越式發(fā)展的必然要求，也是有效執(zhí)行民族區(qū)域自治制度，保障少數(shù)民族平等權利的要求。目前，我國民族自治地方依法行政的水平較低下，在思想意識、民族法規(guī)及行政規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法等方面存在著缺陷和不足。提高公眾的法律意識，樹立地方政府依法行政的觀念，完善民族法規(guī)及行政規(guī)范性文件的制定、實施、監(jiān)督程序，加大民族自治地方政府改革力度，規(guī)范行政執(zhí)法，強化行政權力的監(jiān)督，是實現(xiàn)民族自治地方依法行政整體水平提高的有效途徑。

民族自治地方；依法行政；問題分析；對策研究

《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》是全面落實依法治國基本方略，加快建設法治政府的一項重要舉措，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎、深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會和加強政府自身建設具有十分重要的意義。

推進依法行政，重點在市縣，難點也在市縣。市縣兩級政府在我國政權體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府作出，各種社會矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解。針對當前存在的各種突出問題，國務院對加強市縣政府依法行政作出全面部署，提出明確要求，十分必要。

民族自治地方是根據(jù)我國憲法規(guī)定，在少數(shù)民族聚居地區(qū)建立起來的構成一級國家行政單位的自治單位。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分割的一部分。其行政單位分為三級，即自治區(qū)、自治州和自治縣（旗）。目前，全國共建立有156個自治地方，具體有5個自治區(qū)、30個自治州、121個自治縣（包括3個自治旗）。

由于封建社會形態(tài)長期存在造成了中國缺少法治傳統(tǒng)的現(xiàn)狀，地理位置閉塞的民族自治地方面臨的慣性更大，依法行政的進程需要擺脫的束縛更重。

一、民族自治地方依法行政中存在的問題

（一）領導方式僵化落后

1.法治與人治相互摩擦，工作走樣。由于傳統(tǒng)人治的巨大慣性，領導者個人意志隨意性和決斷性非常大，地方依法行政工作嚴重地帶有“人治下的法治”的痕跡。

2.思想上形式主義，工作上應付了事。目前由于推進依法行政的工作機制尚未形成，為了應付工作，在未做任何調查研究的情況下，直接將國務院、省的文件進行“克隆”，照樣下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，典型的“以文件貫徹文件”。

3.重心偏移，本末倒置。一是重治理，輕建設；二是重管理，輕服務。

（二）行政依據(jù)瑕疵較多

1.行政立法民族特色不夠突出。地方性法規(guī)和民族法規(guī)在我國的法律體系中都屬于地方立法的組成部分。民族法規(guī)與一般地方性法規(guī)既有共性，又有區(qū)別，有它自己的特性——這就是民族法規(guī)的權限大于一般地方性法規(guī)的權限。地方性法規(guī)不能變通法律和行政法規(guī)，而根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》以及《立法法》的規(guī)定，民族法規(guī)可以根據(jù)當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。

2.行政規(guī)范性文件質量不高

由于長期以來立法指導思想不夠明確，缺乏對作為行政管理相對人的公民、法人和其他組織的合法權益的保護意識，加上制定主體的多元化，制定程序的非規(guī)范化，導致在實踐中存在不少問題。

（三）行政執(zhí)法狀況不佳

行政執(zhí)法不僅主體眾多，而且內容廣泛（包括行政許可、行政確認、行政檢查、行政強制、行政處罰等多種行為），并且行政執(zhí)法的執(zhí)法面廣量大，涉及各種各樣的利益因素，是實現(xiàn)依法行政的最重要的環(huán)節(jié)之一。

（四）行政救濟方式缺失

行政執(zhí)法救濟難以實現(xiàn)我國的《行政復議法》、《行政訴訟法》對行政管理相對人在具體行政行為中的救濟權及救濟渠道有了明確的規(guī)定。但在實際操作中，有些復議機關為了避免當被告，對申請人的復議申請常常不予受理，直接將案件推給法院；對一些法律規(guī)定了必須復議前置的案件，在作出復議決定時，則通常是維持。這些做法與《行政復議法》、《行政訴訟法》的立法宗旨是相違背的，不利于行政管理相對人合法權益的保護。

二、民族自治地方依法行政存在問題的原因分析

民族自治地方依法行政中存在諸多問題，造成這些問題的原因是多方面的，歸納起來主要有以下幾方面：

（一）思想認識存在誤區(qū)

1.群眾法律意識淡薄

由于歷史的原因，少數(shù)民族群眾的文化水平普遍不高，少數(shù)民族群眾對法律知之甚少，加上封建宗法思想根深蒂固，血緣宗族關系在其歷史上長期占據(jù)重要地位，并由此衍生出“裙帶關系”、“關系學”。一些少數(shù)民族群眾不習慣于運用法律武器來保障自己的合法權益，一旦遇到糾紛，無論是一般性問題還是原則性問題，首先想到的不是靠法律，而是“私了”。

2.部分行政人員對依法行政的重大意義認識不清

錯誤的觀念必然導致錯誤的行動?！叭酥巍睉T性較大的民族自治地方來說，依法行政，應該觀念先行。

（二）行政立法設計存在缺陷

一是民族法規(guī)、行政規(guī)范性文件的制定程序上民主化、科學化程度不夠；二是民族法規(guī)、行政規(guī)范性文件后續(xù)監(jiān)督乏力。

（三）運行機制不順暢

1.依法行政組織不健全

在國務院《全面推進依法行政實施綱要》實施后，民族自治地方雖然與全國其他省市一樣都相應建立了推進依法行政工作領導小組。但實際上，一些領導小組的推進作用卻很難發(fā)揮。

2.行政決策缺乏對法律負責的行政責任制

依法行政特別要求規(guī)范政府的行為，雖然一些民族自治地方制定了諸如行政首長問責等一些制度，但實際操作中，責任制的內涵不明，通常被認為實際是對“上級負責”，而不是對法律負責。

3.“有限政府”不有限，政府職能轉變緩慢

4.行政執(zhí)法機制不暢

一些行政執(zhí)法者偏執(zhí)地認為，行政執(zhí)法是行使權力而非履行法律，在骨子里還是權高于法、以至于產(chǎn)生了實施行政執(zhí)法行為后不復議、不當被告、不擔責任的“三不主義”。還有一些執(zhí)法人員把執(zhí)法權力當成自己發(fā)財?shù)氖侄巍?/p>

5.監(jiān)督體系不完善

三、推進民族自治地方政府依法行政進程的對策

（一）增強法律意識和依法行政觀念

目前民族自治地方依法行政工作中存在的問題，其主要原因還是法律知識匱乏和法治觀念淡漠所致。因此必須普及法律知識，通過現(xiàn)代法治觀念的灌輸和培育，使廣大人民群眾增強主體意識，具備對權利和平等觀念的正確認識，從而樹立起對法律的忠誠與信仰。只有全體公民有了自覺守法與抵制違法行為的觀念，依法行政的才能真正落到實處。

（二）加快經(jīng)濟發(fā)展，為依法行政提供物質保障

一個國家法治水平的高低說到底是由社會經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的，在一切社會發(fā)展的因素中，經(jīng)濟因素是整個社會生活和所有社會意識形態(tài)的決定力量和最終源泉。因此，只有大力發(fā)展生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟發(fā)展，才能為少數(shù)民族地區(qū)政府依法行政提供充裕的物質條件和堅實的運作平臺。

（三）提高民族法規(guī)、行政規(guī)范性文件的適用性

1.堅持科學與民主相結合，創(chuàng)新民族立法制度。民族自治地方立法機關必須對本民族地區(qū)的法制狀況和存在的問題進行調查，將東、西部比較研究，對當?shù)刎叫杞鉀Q的問題進行深入研討，走民主立法與專家立法相結合的路子，廣泛征求意見，調動一切人才資源，實行公開“立法”和開門“立法”，提高民族法規(guī)的民意含量。

2.加快民族法規(guī)的修改、補充和完善。對照《民族區(qū)域自治法》及《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，對凡是與之精神不相符或發(fā)生抵觸的條款立即進行修改。

（四）結合特殊性，大力推進政府改革

政府作為依法行政的主體，民族自治地方政府面臨的形勢更為嚴峻，政府改革中，既要逐步建立廉潔高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的行政管理體系，又要在短期內注意充分發(fā)揮政府的推動作用，樹立“強政府”的形象，要更注重政府對地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的參與和引導。

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