○馬懷禮 張欣榮 馬 艷

（1、安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 安徽 合肥 230039 2、中國建設(shè)銀行安徽省分行 安徽 合肥 230001）

安徽省位于中國東南部，是中國東部襟江近海的內(nèi)陸省份，全省面積13.96萬平方公里，居華東第三位，全國第二十二位。作為我國的農(nóng)業(yè)大省，安徽省農(nóng)業(yè)人口眾多，截至2009年，全省共有戶籍人口6795萬人，在全國排名第八位，人口密度排名中位居第十（去除直轄市位居第四），其中農(nóng)業(yè)人口占比77.67%，在農(nóng)村的常住人口為3550萬人，占常住人口的57.9%。由此可見，安徽省土地需求尤其是農(nóng)村土地需求還是較為旺盛的。土地本身作為一種稀缺的社會(huì)資源，擁有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)和滿足居民自身居住需求等功能，其規(guī)劃和配置將直接影響到全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。在工業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)化用地不斷增加的情況下，由于農(nóng)村工礦用地和廢棄的磚瓦窯數(shù)量相對有限且整理操作相對簡易，因此，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和建設(shè)用地整理的開展，安徽省對工業(yè)性用地的整理已經(jīng)逐步缺乏后續(xù)發(fā)展空間，未來最主要的農(nóng)村建設(shè)用地的整理空間將在農(nóng)村居民點(diǎn)用地上。同時(shí)，為了滿足全省農(nóng)村人口的土地需要，安徽省還需要通過居民點(diǎn)土地整理，對農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，以改善農(nóng)民生活居住環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上的和諧發(fā)展。

一、農(nóng)村居民用地建設(shè)的土地整理思路和效益分析

農(nóng)村居民點(diǎn)整理是指通過運(yùn)用工程技術(shù)、調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)等方式進(jìn)行村莊改造、歸并和再利用，使農(nóng)村建設(shè)逐步集中、集約，以提高農(nóng)村居民點(diǎn)用地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，同時(shí)改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。目前我國農(nóng)村土地主要由兩種類型構(gòu)成：第一類是農(nóng)村自我耕作及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)用地（主要為耕地），第二類是為農(nóng)村工業(yè)、生活所用的建設(shè)性用地。首先在農(nóng)用地上，農(nóng)用地的多少關(guān)乎國家人民的日常食品的供應(yīng)，是人民日常生活和生產(chǎn)的本質(zhì)依存。保護(hù)耕地是近來國家一直堅(jiān)守的陣線，目前我國的農(nóng)用地已經(jīng)被大量侵占，土地面積已逼近國家設(shè)立的“18億畝耕地紅線”，所以，農(nóng)用地不能也不允許被其他用途侵占。反觀，在最近城鎮(zhèn)化建設(shè)迅猛發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，安徽省農(nóng)村建設(shè)用地所占比重卻非常大，在粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，農(nóng)村建設(shè)性用地集約程度較低，整理潛力巨大。與農(nóng)用地整理相比，建設(shè)用地整理在保護(hù)耕地以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等方面具有同等重要的作用，尤其是在當(dāng)前農(nóng)用地整理日益受到資源潛力以及環(huán)境保護(hù)限制的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地整理的重要意義日益突顯出來，并成為我國土地整理的一項(xiàng)重要工作，農(nóng)村土地整理的重心也逐步由農(nóng)用地整理向農(nóng)村建設(shè)用地整理轉(zhuǎn)移。

農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)需要通過以土地流轉(zhuǎn)為主要形式的土地整理來實(shí)現(xiàn)。土地整理是促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段。近年來，針對農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理問題的研究開展較為廣泛，涉及居民點(diǎn)用地特征和影響因素分析、整理模式和手段、整理潛力等等，但有較少綜合自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃等不同因素進(jìn)行分析的成果。農(nóng)村居民點(diǎn)整理是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要載體，可以有效改善農(nóng)村人居環(huán)境，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的關(guān)鍵。但農(nóng)村建設(shè)用地的整理改造也存在一定的困難性：由于農(nóng)村建設(shè)用地整理在組織管理上更為復(fù)雜、涉及面廣，在實(shí)施上投入大、周期長等原因，其整理推進(jìn)力度和實(shí)施效果都不太理想，在土地利用上的政策支持、資金保障、組織管理以及理論研究等方面也相對滯后，因此，需要建立科學(xué)的土地整理思路，宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)用地建設(shè)。

通過對農(nóng)村居民建設(shè)用地的科學(xué)整理，可以給農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。在經(jīng)濟(jì)效益方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地遠(yuǎn)距離、大范圍的轉(zhuǎn)換可大幅度提升偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)發(fā)展的需要。在社會(huì)效益方面，通過宣傳及規(guī)范有效的整改及合法、合理的權(quán)屬調(diào)整，將減少今后土地利用過程中可能引發(fā)的各種糾紛，不僅可以盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，提高土地利用的集約度，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施，還可以增強(qiáng)廣大人民群眾特別是區(qū)、街道兩級領(lǐng)導(dǎo)干部和土地管理部門合理用地、保護(hù)耕地的意識。在生態(tài)效益分析方面，應(yīng)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，以農(nóng)業(yè)觀光為平臺，以休閑體驗(yàn)為引擎，以花果游賞為主題，解決農(nóng)村勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民收入的問題，從而加快城鎮(zhèn)建設(shè)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換政策的實(shí)施有利于田、水、路、林、村的綜合開發(fā)建設(shè)，能提高土壤肥力水平，改善農(nóng)作物生長環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和土地生產(chǎn)力的提高，使農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力進(jìn)一步得到提高，為建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定良好的生態(tài)環(huán)境。

二、安徽省靈璧縣農(nóng)村居民土地使用現(xiàn)狀及問題

第一，農(nóng)村人均與戶均居民點(diǎn)用地面積大。靈璧縣農(nóng)村居民點(diǎn)的鄉(xiāng)村從業(yè)人員59.6萬人，耕地12萬公頃。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增長，全省農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和規(guī)模不斷增加，導(dǎo)致居民點(diǎn)占用的土地也不斷增加。據(jù)2009年對靈璧縣楊疃鎮(zhèn)、靈城鎮(zhèn)和尤集鎮(zhèn)的21個(gè)自然村占地的調(diào)查材料計(jì)算，平均每個(gè)自然村人口為498人，占地達(dá)561畝，人均1畝多。由此可見，村莊建設(shè)用地很大。如何節(jié)約用地建設(shè)好新農(nóng)村，是靈璧縣農(nóng)村土地整理的重點(diǎn)之一，也是規(guī)劃的重點(diǎn)所在。

第二，人均居民點(diǎn)用地面積分布不均衡，村莊用地布局分散，“空心村”現(xiàn)象普遍。靈璧縣正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)主要是進(jìn)行工業(yè)化、小集鎮(zhèn)形式的城鎮(zhèn)建設(shè)，城鎮(zhèn)建設(shè)需要農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。該縣農(nóng)村出現(xiàn)住宅大面積空置、“空心村”現(xiàn)象的主要原因是：一是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的速度加快，但轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民并不愿意放棄農(nóng)村的房屋；二是一些村民為了自身交通上的便利，到村莊周圍交通地理位置好的地方另建房屋；三是一些村民為了在土地拆遷上獲利，而故意搭建或保留部分房屋等待土地征用性的拆遷。以上原因?qū)е蚂`璧縣農(nóng)村居民點(diǎn)布局混亂，內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)分散，從而使整個(gè)農(nóng)村建設(shè)土地利用結(jié)構(gòu)單一、利用效率和集約化程度低。

第三，村民思想落后，建新不拆舊?！坝蟹坎庞屑摇钡挠^念是中國人的傳統(tǒng)思想。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民的生活水平得到了很大提高，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也越來越迫切，結(jié)婚建新房現(xiàn)象普遍存在。但由于受到本地民俗文化的約束，在建新房的同時(shí)，農(nóng)民不愿拆除老房子，這樣逐年累月形成了一戶多居的現(xiàn)象。

第四，農(nóng)村土地管理制度不健全，市場信息獲取不充分。長期以來，靈璧縣很多農(nóng)村在土地管理方面缺乏一定的制度保障。其主要表現(xiàn)在：首先，農(nóng)村集體所有的土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃或雖有規(guī)劃但規(guī)劃沒有得到有效實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)中分給農(nóng)民的土地缺乏有效管理，農(nóng)民自身獲取市場信息的渠道不足，缺乏將土地租借轉(zhuǎn)為他用的動(dòng)力。其次，該縣對農(nóng)村宅基地的審批管理不夠嚴(yán)格，使得農(nóng)村居民點(diǎn)用地少批多占、非法買賣土地、越權(quán)審批、超標(biāo)占用宅基地等現(xiàn)象十分普遍；其他工商業(yè)等企業(yè)在獲取土地時(shí)缺乏有效的市場監(jiān)管，形成了要么不需要土地，要么就強(qiáng)制性征用土地的局面，農(nóng)民自身缺乏談判資本，對土地重視程度自然不足。

綜上分析，靈璧縣目前農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理工作是迫切的，也是切實(shí)可行的，該縣有關(guān)部門已針對靈璧縣目前居民用地的特殊現(xiàn)狀，制定了相關(guān)政策，以保障農(nóng)村居民點(diǎn)的整理和布局調(diào)整工作的順利進(jìn)行。

三、對靈璧縣居民點(diǎn)土地整理的相關(guān)對策

農(nóng)村居民點(diǎn)整理是落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃、改善農(nóng)村整體形象、增加建設(shè)用地指標(biāo)的重要手段。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提下，開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的工作，科學(xué)選擇切合自身實(shí)際的整理模式，利用市場機(jī)制、合作機(jī)制、調(diào)控機(jī)制等統(tǒng)籌安排，借助經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法律、規(guī)劃等手段開展居民點(diǎn)綜合整治，可以推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、創(chuàng)造人與自然和諧相處的生態(tài)環(huán)境。

在鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，緩解用地供需矛盾方面，國土資源部已在全國開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作。掛鉤是貫徹黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的精神，落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā) [2004]28號）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤試點(diǎn)工作的通知》（國土資發(fā)

[2007]169號）和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）的有關(guān)要求。掛鉤政策以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，通過積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民點(diǎn)的整理，改善農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活和居住環(huán)境條件，以促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的模式應(yīng)按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的原則要求，以中心村、生態(tài)村整治為重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面積極引導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，引入市場化運(yùn)作方式，并因地制宜采取多種整理模式進(jìn)行針對性的處理。本文認(rèn)為，對靈璧縣城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)和遠(yuǎn)郊平原區(qū)兩地居住的農(nóng)民可采取兩種不同的模式和方法進(jìn)行居民點(diǎn)的土地整理。

1、城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式

靠近宿州市埇橋區(qū)的近郊區(qū)和靈城鎮(zhèn)郊區(qū)的居民點(diǎn)整理應(yīng)該以改善和建設(shè)新型郊區(qū)為目的，通過減少居民點(diǎn)斑塊的數(shù)量，降低斑塊形狀的復(fù)雜度，強(qiáng)化景觀建設(shè)，把農(nóng)村居民點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)范疇，堅(jiān)持“節(jié)約集約使用土地、便于農(nóng)民生活、改善村容村貌、體現(xiàn)特色”的原則，統(tǒng)籌安排村莊公共設(shè)施建設(shè)。其整理思路主要有以下兩點(diǎn)。

一是拆遷轉(zhuǎn)綠化模式。靈璧縣靠近市區(qū)，靈城鎮(zhèn)郊區(qū)居民點(diǎn)應(yīng)按照規(guī)劃完全轉(zhuǎn)化為綠色空間，采取分期逐步拆遷的策略，積極向規(guī)劃城區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)遷移，實(shí)施撤村建居。綠化隔離帶是以綠化和生態(tài)建設(shè)為前提，進(jìn)而控制城市建設(shè)規(guī)模，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，靈璧縣周郊綠化地區(qū)應(yīng)建設(shè)成為景觀綠化帶和生態(tài)保護(hù)帶，以維持城市環(huán)境美化和生活環(huán)境（包括空氣質(zhì)量等）的優(yōu)化。

二是城市社區(qū)化模式。新城區(qū)是中心城職能疏解和產(chǎn)業(yè)集聚的主要地區(qū)，也是城市空間結(jié)構(gòu)的重要節(jié)點(diǎn)，該類居民點(diǎn)應(yīng)按照公寓化或社區(qū)化的模式進(jìn)行整理，將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市市民，將農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城市。在城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)，要按照節(jié)約集約用地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理，合理規(guī)劃布局中心村，完善基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)農(nóng)村型、集體產(chǎn)權(quán)的居住型社區(qū)，應(yīng)用現(xiàn)代生態(tài)工程技術(shù)，改善城市景觀，體現(xiàn)區(qū)域良好生態(tài)環(huán)境。在靠近中心城區(qū)的居民點(diǎn)，居民雖然身份是農(nóng)民，但大多都有正常且穩(wěn)定的工作，對該類居民點(diǎn)要按照農(nóng)改居模式進(jìn)行整理。目前靈璧縣通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換政策，將搬遷農(nóng)戶規(guī)劃在農(nóng)民集中居住點(diǎn)統(tǒng)一居住，對舊宅基地及林盤地和廢棄農(nóng)村道路進(jìn)行復(fù)墾，重新組織土地利用，提高土地利用集約度。政策實(shí)施后預(yù)計(jì)平均占地面積為35—80m2/人，集約效益非常明顯。

2、遠(yuǎn)郊平原區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理模式

靈璧縣遠(yuǎn)離市區(qū)，比較適合發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，是重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占有較大的比重，因此，該區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理要在保護(hù)原有生活方式的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)、生活功能的統(tǒng)一。其主要的改造思路有以下兩點(diǎn)。

一是農(nóng)改居模式。對該類居民點(diǎn)要按照統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)的原則，促進(jìn)農(nóng)村人口的就業(yè)和居住向規(guī)劃中心村和鎮(zhèn)區(qū)集中。通過農(nóng)改居的實(shí)施，可推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的步伐，能進(jìn)一步完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。在農(nóng)改居模式中需要注意合并中心村（鎮(zhèn)）問題，離鎮(zhèn)區(qū)較近的居民點(diǎn)可以直接合并到鎮(zhèn)區(qū)，成為“中心鎮(zhèn)”。通過居民點(diǎn)整理引導(dǎo)農(nóng)民梯度轉(zhuǎn)移集中居住。這樣不僅會(huì)加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐，而且還可以節(jié)余出大量的土地以供發(fā)展農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)用地。區(qū)域城鎮(zhèn)要接受中心城區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，并結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中創(chuàng)造條件，擴(kuò)大就業(yè)容量，轉(zhuǎn)移中心城區(qū)人口壓力。

二是田園型模式。對于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民點(diǎn)要控制其發(fā)展規(guī)模，以內(nèi)部挖潛為主，加強(qiáng)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將區(qū)域內(nèi)的廢棄地及面積小的居民點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一整理復(fù)墾，將分散變?yōu)榧?，既增加耕地面積又便于管理，同時(shí)又有利于公共基礎(chǔ)設(shè)施的配置，按照田園型的模式，在設(shè)施完善、住宅庭院建造、村落景觀設(shè)計(jì)、農(nóng)業(yè)旅游等方面應(yīng)用現(xiàn)代生態(tài)工程技術(shù)，體現(xiàn)生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)美的宜居聚落。由于縮并的自然村相距一般不遠(yuǎn)，因此，農(nóng)民的生產(chǎn)也不會(huì)受到太大的影響，可以方便地進(jìn)行一些耕種和勞作。

綜上所述，靈璧縣農(nóng)村居民點(diǎn)整理分區(qū)模式，可充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃對農(nóng)村居民點(diǎn)布局的指導(dǎo)作用，將居民點(diǎn)的整理改造與城市發(fā)展有機(jī)結(jié)合，并融合農(nóng)村居民點(diǎn)的生產(chǎn)、生活功能，將區(qū)域的自然條件、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件和城市帶建設(shè)統(tǒng)一考慮，對推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治水平、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

（注：本文系教育部規(guī)劃項(xiàng)目《欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民主體弱化問題及其對策研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：09YJA790002）成果之一。）

[1]安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒查詢版2009[Z].

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