房亞明

（廣東工業(yè)大學(xué) 政法學(xué)院， 廣東 廣州 510090）

一、中國現(xiàn)代國家成長的歷史邏輯

現(xiàn)代國家當(dāng)然是相對于傳統(tǒng)國家來說的，或者說是和古代、近代國家相對應(yīng)的。按照吉登斯所言，傳統(tǒng)國家的本質(zhì)特性是它的裂變性，“傳統(tǒng)國家有邊陲（frontiers）而無國界(borders)?！盵1]（P4）而現(xiàn)代國家不僅僅要壟斷暴力、土地和稅收，還強(qiáng)調(diào)權(quán)力運作的合法性、程序性、民主性、正當(dāng)性和有效性。現(xiàn)代國家的構(gòu)建不僅僅是所謂的“失敗國家”或“弱國家”的問題，而是所有國家包括發(fā)達(dá)國家都面臨的問題。“構(gòu)建”不但包括在“一窮二白”的基礎(chǔ)上進(jìn)行“國家”建設(shè)，而且包括在原有的“國家”制度體系、組織架構(gòu)、權(quán)力過程上的改革、創(chuàng)新和優(yōu)化。對于大多數(shù)國家來說，所謂“國家構(gòu)建（state-building）”指的是現(xiàn)代國家構(gòu)建。中國現(xiàn)代國家的構(gòu)建，側(cè)重于“國家轉(zhuǎn)型”，從管制型國家轉(zhuǎn)向服務(wù)型國家，從全能型政府轉(zhuǎn)向有限政府，從集權(quán)型政府轉(zhuǎn)向民主型政府，而這種轉(zhuǎn)型受制于以往的制度選擇和傳統(tǒng)，因此是在“路徑依賴”下的選擇性構(gòu)建。

嚴(yán)格說來，中國現(xiàn)代國家的構(gòu)建萌芽于鴉片戰(zhàn)爭帶來的巨大外來壓力。在鴉片戰(zhàn)爭前，中國的國家長期采取“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的專制主義。中國的專制主義是集權(quán)、專斷、家天下、不受制約的，與西方國家經(jīng)歷的絕對主義是不同的?！敖^對”一詞不應(yīng)讀作“不受限制”，而應(yīng)讀作“不受監(jiān)督”。專制君主不服從法律或任何規(guī)范，而絕對君主則被認(rèn)為是應(yīng)該服從法律的。絕對主義國家是現(xiàn)代國家的雛形，它不僅為后者提供了理性化的基本制度框架，還在制度建構(gòu)中確立了理性主義精神。因此，中國現(xiàn)代國家的構(gòu)建是在以獨裁、集權(quán)、世襲為特征的專制主義基礎(chǔ)上進(jìn)行的，中國的制度文化、社會精神缺乏權(quán)力制約的因子，這給中國現(xiàn)代國家的構(gòu)建增添了歷史負(fù)擔(dān)。近代以來，由于資本主義內(nèi)在的擴(kuò)張沖動，“資產(chǎn)階級在它已經(jīng)取得了統(tǒng)治的地方把一切封建的、宗法的和田園詩般的關(guān)系都破壞了。”它“使一切國家的生產(chǎn)和消費都成為世界性的了”，“過去那種地方和民族的自給自足和閉關(guān)自守狀態(tài)，被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了”，“它們按照自己的面貌為自己創(chuàng)造出一個世界?！盵2]（P274-276）資本主義的擴(kuò)張使得區(qū)分“我者”與“他者”成為必要，以主權(quán)為核心的民族國家的構(gòu)建成為必須解決的世界性的問題。中國的現(xiàn)代化和現(xiàn)代國家的建構(gòu)是在內(nèi)憂外患的困境下，特別是在列強(qiáng)入侵的情況下發(fā)生的，這使得現(xiàn)代國家的建構(gòu)首先是以民族主義為旗幟，要求建立獨立統(tǒng)一的民族——國家，解決民族的生存或說國家的維系成為近代中國人的首要課題。由于這種特殊的歷史背景，使得中國國家的構(gòu)建從一開始就側(cè)重于國家的主權(quán)層面，而忽略了其民主維度或說合法性來源，也就是所謂“救亡壓倒了啟蒙”。而主權(quán)和公民權(quán)乃是現(xiàn)代國家的一體兩面，是現(xiàn)代國家不可或缺的兩根柱子。中國現(xiàn)代國家的構(gòu)建因此從一開始就是跛腳的。

中華人民共和國的成立是中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的重要里程碑。在大陸范圍內(nèi)，政黨-國家體制形成，國家對暴力、資源和土地的壟斷、控制達(dá)到了前所未有的高度。然而，中國現(xiàn)代國家構(gòu)建是在非常特殊的國際背景下進(jìn)行的，殖民地、半殖民地與宗主國的斗爭，社會主義體制與資本主義國家的斗爭與殘酷競爭使得中國國家的構(gòu)建深深地烙上了以“戰(zhàn)爭與革命”作為主題的時代特征，受到整個世界格局和國家互動的影響?！皣倚纬审w系，在一定范圍內(nèi)它們相互作用，而且在一定程度上它們的相互作用影響每一方的命運。由于國家總是產(chǎn)生于對領(lǐng)土和人口的控制的競爭，它們總是成群出現(xiàn)，通常形成體系?！盵3]（P5）為了解決生存和競爭問題，中國選擇了社會主義道路，通過以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)，農(nóng)村支持城市的政策，以國家集權(quán)推動的方式，實施趕超型戰(zhàn)略，建設(shè)工業(yè)化國家。計劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是管制經(jīng)濟(jì)、權(quán)力經(jīng)濟(jì)，權(quán)力成為資源配置的主要方式，政府被賦予了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)職能，包攬大量經(jīng)濟(jì)事務(wù)，經(jīng)濟(jì)組織的許多生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)完全出于行政機(jī)關(guān)管束之下，國家吞噬了社會，反過來也損害了自身的利益、合法性和正當(dāng)性。而集權(quán)主義、家長制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是計劃經(jīng)濟(jì)。計劃經(jīng)濟(jì)還造就了一個龐大的既得利益集團(tuán)。按照新制度主義的觀點，制度一旦形成就會產(chǎn)生慣性，即使該制度已落后仍然會茍延殘喘并影響新制度的形成與發(fā)展，即“路徑依賴”、制度的自我強(qiáng)化機(jī)制，這是目前仍然存在一些個人專斷、行政壟斷和社會不公現(xiàn)象的重要歷史原因。此外，由于意識形態(tài)上認(rèn)為社會主義是人民當(dāng)家做主的國家，人民是國家的主人，國家性質(zhì)的問題解決了，“綱舉目張”，如何當(dāng)家做主的民主問題也就不成問題。國家競爭的激烈、趕超型戰(zhàn)略的實施及其缺失、意識形態(tài)的僵化與保守，以及對人文社會科學(xué)的漠視與壓制，使得我國長期以來關(guān)于國家構(gòu)建的理論與實踐存在很多需要改進(jìn)的地方。

改革開放三十年來，隨著國門的打開，中國人重新睜眼看世界，對現(xiàn)代國家成長的問題也日漸關(guān)注。特別是近年隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國際地位的提升，中國政府和民眾重新看到希望和信心，圖謀“民族復(fù)興，國家崛起”。國家與國家的競爭，關(guān)鍵是制度的競爭力。國家的興衰取決于一個國家是政府分配經(jīng)濟(jì)資源還是市場分配經(jīng)濟(jì)資源，一個國家因快速發(fā)展而加強(qiáng)的競爭力取決于該國的產(chǎn)權(quán)組織形式是否有效。中國改革開放三十年的成就有目共睹，無可否認(rèn)，但其中的問題也是毋庸諱言的。就現(xiàn)代國家的構(gòu)建而言，還有許多需要改進(jìn)的地方。從認(rèn)知方面而論，首要的就是認(rèn)識我們國家成長的社會、制度、環(huán)境基礎(chǔ)。就憲政國家的構(gòu)建而論，最重要的莫過于對公共權(quán)力的有效監(jiān)督、制約、規(guī)范和控制與對公民權(quán)的保障和擴(kuò)展。中國目前的國家構(gòu)建已取得重大成就，然而就權(quán)力的有效規(guī)制和人權(quán)的保護(hù)水平而言還有很長的路要走。

二、中國現(xiàn)代國家成長的挑戰(zhàn)

中國的國家構(gòu)建無疑已經(jīng)取得了重大的成效。然而，作為一個發(fā)展中國家，中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的歷史任務(wù)并未完成?，F(xiàn)代國家是衡量現(xiàn)代性的最重要維度，也是迄今為止人類創(chuàng)造的最有效的政治組織單位，其構(gòu)建是一個公共權(quán)力不斷尋求國家與社會、市場、公民關(guān)系合理化的持續(xù)性歷史進(jìn)程?，F(xiàn)代國家的基本構(gòu)件有六個要素：主權(quán)，民主化的能動者，現(xiàn)代行政科層制的建立，可持續(xù)的財政，市民社會，法治。[4](P29-31)從這些指標(biāo)來看，中國現(xiàn)代國家的建構(gòu)還任重道遠(yuǎn)。

（一）主權(quán)與公民權(quán)的不完整及其發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)

吉登斯認(rèn)為現(xiàn)代國家是“權(quán)力的集裝器”。無論從多國體系來看還是從一國之內(nèi)來看，國家就是在一國之內(nèi)合法壟斷強(qiáng)制力的權(quán)力集裝器，從國家能力的獲致到權(quán)力的施展，這種集裝器的獨有是國家具有自主性的最根本的后勤保障。由于中國還與周邊的一些國家尚存在領(lǐng)土紛爭，特別是大陸與臺灣兩岸分治的現(xiàn)實及兩岸關(guān)系的復(fù)雜化與兩地內(nèi)部社會經(jīng)濟(jì)政治的變遷，使得國家的統(tǒng)一、主權(quán)的完整受到挑戰(zhàn)。而且，如前所述，由于中國現(xiàn)代國家成長的國內(nèi)基礎(chǔ)與世界環(huán)境的影響，中國國家構(gòu)建強(qiáng)調(diào)主權(quán)而忽略了公民權(quán)，盡管現(xiàn)在已經(jīng)有所改觀，但是因此而導(dǎo)致的后果已經(jīng)顯現(xiàn)，并且可能還在惡化。中國目前貧富差距的擴(kuò)大，社會不公的加劇，所謂新三座大山（住房、教育、醫(yī)療）的重負(fù)，都與權(quán)利失衡密切關(guān)聯(lián)。世界銀行1997年發(fā)布的一份題為《共享不斷提高的收入》的報告中警告，中國的貧富懸殊要比發(fā)達(dá)國家、東亞其他國家和地區(qū)以及前蘇聯(lián)東歐國家都大。全世界還沒有一個國家在短短15年內(nèi)收入差距變化如此之大。更嚴(yán)重的是，整整10年過去了，中國的貧富差距不僅沒有得到扭轉(zhuǎn)，還惡化了。2007年8月8日，亞洲開發(fā)銀行發(fā)表了《減少不平等，中國需要具有包容性的增長》的新聞稿公布了《亞洲的分配不均》研究報告，在22個納入亞行研究范圍的國家中，中國勇奪貧富差距之冠，2004年中國基尼系數(shù)是0.4725，僅比尼泊爾的0.4730微小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于印度、韓國、臺灣，已達(dá)到拉丁美洲的平均水平。有學(xué)者不無憂慮地指出，改革的共識在破裂，動力在喪失，而且社會群體結(jié)構(gòu)已經(jīng)產(chǎn)生深深的裂痕，政府宏觀政策也往往進(jìn)退失據(jù)。[5]孫中山先生所說的三大任務(wù)即民族（國家統(tǒng)一）、民權(quán)（民主）、民生（福利）至今沒有得到完滿解決。事實上，三民主義可以化約為主權(quán)和民主兩大內(nèi)容，民生問題或說社會建設(shè)和民權(quán)的保障沒有民主作推手是不可能的。民主化的滯后，民權(quán)保障的缺失是中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的軟肋。事實上，現(xiàn)代國家的兩根頂梁柱主權(quán)和民主互相關(guān)聯(lián)，是不可分離的連體兄弟。一個不重視民主、不關(guān)心公民權(quán)利的國家不可能是現(xiàn)代化的國家，也不可能在激烈的國際競爭中勝出。中國人講戰(zhàn)爭的最高境界是不戰(zhàn)而屈人之兵，前提是國內(nèi)治理的良好，民眾的富足安康。

（二）國家職能的范圍不清、國家權(quán)力的強(qiáng)度不足以及由此導(dǎo)致的國家能力的不強(qiáng)

國家能力是指國家（中央政府）將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力。國家能力包括汲取財政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制能力四種能力。[6](P6)影響國家能力的因素很多，其中最關(guān)鍵的是國家職能范圍的寬窄、國家權(quán)力的強(qiáng)度及社會資本的積累這三個方面。國家活動的范圍是指政府所承擔(dān)的各種職能和追求的目標(biāo)，國家權(quán)力的強(qiáng)度是指國家制定并實施政策和執(zhí)法的能力，特別是干凈、透明的執(zhí)法能力。[7](P6)國家職能的范圍既不是越廣越好，也不是越窄越好，國家權(quán)力的強(qiáng)度則是在理性化、科學(xué)化的政策和法律規(guī)定的范圍內(nèi)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，兩者的良好組合加上強(qiáng)大的社會資本會帶來強(qiáng)大的國家能力，從而有效的現(xiàn)代國家（政府）的建構(gòu)得以可能。“一個有效的政府對于提供物品和服務(wù)——以及規(guī)則和機(jī)構(gòu)——是必不可少的，這些物品和服務(wù)可以使市場繁榮，使人民過上更健康、更快樂的生活。沒有一個有效的政府，不論是經(jīng)濟(jì)的還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實現(xiàn)的?！盵8](P7)目前我國政府職能存在缺位、越位、錯位的問題，而有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、徇私枉法乃至貪贓枉法的問題仍然存在。因此，如何調(diào)整政府職能，增進(jìn)國家權(quán)力的強(qiáng)度，從而為強(qiáng)大的現(xiàn)代國家的構(gòu)建奠定微觀的制度基礎(chǔ)，是我國現(xiàn)代國家成長的重大課題。

（三）政黨與國家、政府與社會關(guān)系不清以及由此導(dǎo)致的行政成本的高昂影響國家成長

政黨政治是現(xiàn)代政治的普遍形式，一個國家實行何種政黨體制深受該國家成長的歷史與環(huán)境的影響。我國采行的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制有其歷史合理性，但是，這種政黨-國家體制也有其不足和風(fēng)險，如果處理不當(dāng)，以黨代政、權(quán)大于法、個人說了算的家長制就很容易出現(xiàn)。在亨廷頓所謂的“第三波”民主化浪潮、全球化發(fā)展和國內(nèi)利益多元化的新形勢下，共產(chǎn)黨如何才能科學(xué)執(zhí)政、合法執(zhí)政將是一個嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。而且由于黨政職能交叉乃至不分帶來的機(jī)構(gòu)重疊、冗員眾多導(dǎo)致了統(tǒng)治成本的增加。而按照斯考切波的研究，國家是一個具有潛在自主性的活動者，它有時追求的利益可能與統(tǒng)治階級的要求相悖。按照現(xiàn)代組織理論，無論政黨還是國家，作為一個組織無疑都有其自身的利益，并且利益一旦產(chǎn)生很容易自我強(qiáng)化。國家這一套具有自主性的結(jié)構(gòu)“具有自身的邏輯和利益，而不必與社會支配階級的利益和政體中全體成員群體的利益等同或融合”，“在現(xiàn)存的支配階級或團(tuán)體與國家統(tǒng)治者之間可能會產(chǎn)生根本的利益沖突?！盵9]（P27-28）以為號稱民主的國家必然是服務(wù)型政府要么是幼稚要么是欺騙。另外，由于歷史和現(xiàn)實的原因，國家與社會、市場、公民的界限與功能不清，政府做了一些干不了也干不好的事情，無形中增加了行政成本，落入了福山所說的“沒有能力的國家卻管理著它管不了也管不好的范圍極廣的事物”的陷阱。[7]（P11）腐敗的猖獗和效率的低下、機(jī)構(gòu)的龐雜和人員的眾多使得我國的治理成本居高不下。我國行政成本之高世界少有，“高于日本、英國、韓國、法國、加拿大和美國?！€在以23%的速度增長?！保?0］現(xiàn)代國家的成長理所當(dāng)然地包括國家規(guī)模的合理化（不是泛泛的大政府還是小政府），及其成本的低廉與效率的提升。政府規(guī)模的龐大及其高昂的統(tǒng)治成本無疑損害了國家能力的提高和現(xiàn)代國家的構(gòu)建。

總而言之，通過發(fā)展公民權(quán)的方式推動民主化，重構(gòu)國家、市場、社會的關(guān)系，并厘清國家活動的范圍進(jìn)而強(qiáng)化國家權(quán)力的有效性，改革政黨-國家-社會-公民的互動方式并降低治理成本，從而提升國家能力、制度競爭力，為國家統(tǒng)一與民族復(fù)興奠定基礎(chǔ)，是中國現(xiàn)代國家構(gòu)建必須面對的挑戰(zhàn)，當(dāng)然，也是機(jī)遇。挑戰(zhàn)并不可怕，如果能把各種挑戰(zhàn)內(nèi)化為制度化的需求，改革、創(chuàng)新、優(yōu)化制度，就能把國家成長的煩惱轉(zhuǎn)化為國家能力的增強(qiáng)，因為沒有對制度的需求就不會有制度的發(fā)展和改革，而產(chǎn)生制度需求的原因正是國內(nèi)沖突以及貨幣危機(jī)、經(jīng)濟(jì)蕭條、惡性通貨膨脹、革命或戰(zhàn)爭一類的外部沖擊。[7]（P34）

三、中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的路徑選擇

（一）進(jìn)一步調(diào)整國家職能的范圍，理順政黨、政府、市場、社會、公民之間的關(guān)系

要解決政府缺位、錯位、越位的問題，需要對國家職能予以調(diào)整、規(guī)范和強(qiáng)化，而不是簡單的壓縮規(guī)模、精簡機(jī)構(gòu)、裁汰人員。要真正做到政黨的歸政黨、政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會、上帝的歸上帝（精神領(lǐng)域），使政黨、政府、市場、社會、公民各安其位，各盡其能，為社會的和諧有序奠定良好的組織基礎(chǔ)。黨政不分、政企不分、國家與社會不分是我國社會的一個病灶，要逐步理順。如果國家職能不分，無所不管，無所不能，就會一無所能，一無所有。前蘇聯(lián)曾經(jīng)號稱是世界兩大超級大國之一，結(jié)果卻分崩離析，一個重要的原因就是政黨-政府的權(quán)力無所不在，侵蝕了社會和私人空間，違背了人類社會發(fā)展規(guī)律。對于中國這樣的以國家主導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展中國家來說，需要注意的是經(jīng)濟(jì)績效不是確定國家職能范圍的唯一因素，[11]（P203-204）社會治安、戰(zhàn)爭或競爭壓力、公民的幸福感包括福利需求乃至文化傳統(tǒng)、政黨體制等都會影響到國家職能的范圍。要在使國家職能范圍科學(xué)化，國家權(quán)力的強(qiáng)度合理化的基礎(chǔ)上解決政府的規(guī)模問題，打造規(guī)模適度合理的現(xiàn)代政府。我國的現(xiàn)代國家構(gòu)建過程要注意成本和效益問題，要以最小的投入產(chǎn)生最好的效果，強(qiáng)化政府提供或者推動公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力（政府并不一定是公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一提供者，更不一定是最佳提供者，政府可以與企業(yè)、第三部門、公民合作或者推動這些多元化的主體提供廉價而質(zhì)優(yōu)的產(chǎn)品和服務(wù)），建設(shè)廉價、高效、強(qiáng)大政府。無論國家職能的范圍還是國家權(quán)力的強(qiáng)度都需要考慮成本問題。所謂的“小政府”或“大政府”的討論本身無意義，有價值的是“強(qiáng)政府”、“弱政府”、“廉價政府”的界定與標(biāo)準(zhǔn)。許多發(fā)展中國家之所以陷入無政府、弱政府、“失敗國家”的狀態(tài)，起因不是精簡機(jī)構(gòu)和人員，縮小規(guī)模本身可能并非問題所在，而是對政府職能的限度和國家權(quán)力的強(qiáng)度沒有良好的把握。

（二）提升國家權(quán)力的強(qiáng)度并優(yōu)化其與國家職能范圍的組合，增強(qiáng)國家能力

國家制度能力是國家構(gòu)建問題的核心。因此現(xiàn)代國家的構(gòu)建必須圍繞國家能力的提升問題展開，特別是政府提供良法和強(qiáng)化執(zhí)法的法治能力。我國目前社會正處于急劇轉(zhuǎn)型的階段，沒有一個強(qiáng)大的政府的支撐帶來的只能是混亂失序乃至社會解體、國家分裂。目前非常重要的一個國家建設(shè)問題就是法治政府的構(gòu)建，法治意味著良好的法律的統(tǒng)治，以及法律的嚴(yán)格執(zhí)行。為了保障良好制度的供給，就要求民主化、公民的有效參與和政治與行政過程的公開化以及有效的司法審查特別是憲法審查制度。在良法的供給解決之后就要求其良好的實施。目前我國社會主義法律體系已經(jīng)基本建成，但是執(zhí)行難的問題非常突出，可以說是難于上青天。因此在國家職能范圍內(nèi)提升國家權(quán)力的強(qiáng)度或者說執(zhí)行能力成為一個考驗政黨-政府執(zhí)政能力的試金石。需要明確的是，國家權(quán)力的強(qiáng)度問題不僅僅是指中央政府，還指地方政府的執(zhí)行能力（這里的“政府”取其廣義，包括立法、司法、行政諸部分），為此要合理分權(quán)，在不同政府部門之間、上下級政府之間、政府與社會之間合理分配權(quán)力、責(zé)任和風(fēng)險。對國家能力的考查應(yīng)該在國家、社會與公民及其互動的過程與結(jié)果之中進(jìn)行。特別地，國家能力的提高有賴于以公民之間的互助合作所形成的規(guī)范和傳統(tǒng)作為社會基礎(chǔ)，進(jìn)而約束國家職能的范圍和降低政策與法律的執(zhí)行難度。帕特南將“社會資本”理解為社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率。他指出，由于公民參與網(wǎng)絡(luò)“增加了人們在任何單獨交易中進(jìn)行欺騙的潛在成本”，“培育了強(qiáng)大的互惠規(guī)范”，“促進(jìn)了交往，促進(jìn)了有關(guān)個人品行的信息之流通”，“體現(xiàn)的是以往合作的成功，可以把它作為一種具有文化內(nèi)涵的模板，未來的合作在此之上進(jìn)行”[12]，因此在一個共同體中，公民參與網(wǎng)絡(luò)越密，其公民就越有可能進(jìn)行為了共同利益的合作，從而也就降低了政策和法律的執(zhí)行成本。所以，也就意味著公民意識的培育與公民精神（責(zé)任感）的成長，而這是國家能力最強(qiáng)大的人文資源。

（三）加快民主化進(jìn)程，提升政治制度的正當(dāng)性

詹姆斯·麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第五章曾問：“政府除了是最大多數(shù)人的人性的反映之外還能是什么呢？在創(chuàng)建將由人治理人的政府的時候你所面臨的最大的難題在于：你首先必須使政府能夠控制被統(tǒng)治者，然后，得讓政府能夠控制它自身。”那么，如何控制政府呢？憲政與民主制度是人類至今為止所發(fā)明的最有效的約束和規(guī)范政府行為并保障政府的合法權(quán)力的途徑。在當(dāng)代，民主也就是統(tǒng)治者的同意是政府合法性的唯一來源，也是解決包括政府腐敗在內(nèi)的許多問題的被事實所雄辯地證明了的最有效的辦法。權(quán)力的制約、自由的選舉、程序的公開、有效的問責(zé)制是民主的關(guān)鍵特性。為了保障人民當(dāng)家做主的成果，民主化勢在必行。沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化。當(dāng)下中國的許多問題包括深重的腐敗與民主的嚴(yán)重赤字密切關(guān)聯(lián)?！坝筛瘮∫l(fā)的社會不穩(wěn)而失去的機(jī)會造成了難以估量的損失?！绻袊Ｍ麑崿F(xiàn)和諧社會，除了打擊腐敗，它別無選擇。“[13]（序）民主的最核心的體現(xiàn)就是公民權(quán)的有效保障。法國大革命中誕生的偉大的《人權(quán)和公民權(quán)利宣言》莊嚴(yán)宣告：“凡是權(quán)力未分立和人權(quán)無保障的社會就沒有憲法”。中國要建設(shè)法治國家、憲法政府，沒有民主的大發(fā)展是不可能實現(xiàn)的。特別是隨著改革的深化，利益的多元化，貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大，中國社會出現(xiàn)了嚴(yán)重的失衡與斷裂。在這種情勢下，政府的合法性受到考驗，僅僅以經(jīng)濟(jì)增長作為合法性的來源已經(jīng)不可持續(xù)。因為，民主與徹底的經(jīng)濟(jì)平等是不相容的。這種平等只有在一個壓制性的獨裁政權(quán)之下才可能實現(xiàn)。但是，民主政治與財富和收入的巨大不平等也是不相容的。而公民權(quán)的保障與擴(kuò)大是憲政的核心，民主的精髓，現(xiàn)代國家正當(dāng)性及其能力的獲取的最終根源在于民眾的支持。然而，現(xiàn)實是，對公民的基本權(quán)利威脅最大的正是國家權(quán)力本身。因此，除了必須以權(quán)力對抗權(quán)力（因為野心必須用野心來對抗）外，還要以公民權(quán)利、社會權(quán)力制約國家權(quán)力。在構(gòu)成公民資格的四大類權(quán)利中，我國似乎應(yīng)遵循公民權(quán)利-社會權(quán)利-參與權(quán)利-政治權(quán)利的理路，由易到難，同時各個“權(quán)利束”內(nèi)部權(quán)利的保障與發(fā)展強(qiáng)度也應(yīng)有先有后，有強(qiáng)有弱，當(dāng)然，具體選擇要看社會情勢，但是要警惕公民權(quán)發(fā)展的不平衡及其后果，防止以社會權(quán)利掩蓋、延緩、抵消政治權(quán)利的正當(dāng)需求與擴(kuò)展。如果沒有政治的民主化，改革不可能順利推進(jìn)，社會最終可能會崩潰。因為，一個政府強(qiáng)大與否，穩(wěn)定不穩(wěn)定，全憑它能否在完善其政治制度化的速度與擴(kuò)大群眾參與水平二者之間求得最佳值，適時適度地調(diào)頻二者之間的相互共振，奏出政治上的和諧調(diào)。如果能如此，政府就能有效地實施國力資源的開發(fā)，社會財富的分配和權(quán)力象征的表達(dá)等主要功能。此外，民主化、法治化會增加政治制度的合法性從而可以增強(qiáng)社會資本、降低治理成本，誠如盧梭所言，即使是最強(qiáng)者也決不會強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)。而民主化的成果、國家構(gòu)建的現(xiàn)代化水平最終將體現(xiàn)在人權(quán)和公民權(quán)的范圍及其有效保障上。

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