潘孝珍

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073）

一、引言

社會保障是國家為滿足全體公民的基本物質(zhì)需求而依法建立的國民收入再分配制度，公民基本生存與發(fā)展權(quán)利的實現(xiàn)要求國家提供全面的社會保障體系，這有利于實現(xiàn)人的全面發(fā)展，并維護(hù)社會長治久安。

我國的社會保障體系可以分為社會救濟(jì)、社會保險和社會福利三個層次，其中社會保險是我國社會保障體系的主體，主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、傷殘保險和工傷保險等項目。社會保障由國家依據(jù)法律強制實施，對保障公民的基本生活水平有很強的法律約束，但同時也正是由于它的強制性，導(dǎo)致社會保障在提供主體上的壟斷性和法律規(guī)定范圍內(nèi)的公民參加社會保障制度的不可選擇性。社會保障的提供主體必須是政府，政府對社會保障承擔(dān)“兜底”的責(zé)任，但政府存在運行效率較低、機(jī)構(gòu)臃腫等政府失靈問題。此外，我國公民參加社會保障的不可選擇性，又在很大程度上限制了公民“用腳投票”這種監(jiān)督機(jī)制功能的發(fā)揮，這些問題的存在必然要求建立完善的社會保障監(jiān)督體系，對政府提供社會保障的各種活動予以監(jiān)督，從而最大限度地維護(hù)公民的社會保障權(quán)?？梢哉f，社會保障監(jiān)督體系的建立，是確保我國公民充分享受社會保障權(quán)益的基本前提。

社會保障資金是發(fā)揮社會保障制度功能的基礎(chǔ)，如果沒有資金相匹配，社會保障制度就成為無源之水，建立該制度的初衷也就無法實現(xiàn)。因此，基于社會保障資金對社會保障制度功能發(fā)揮的決定性作用，我國建立社會保障監(jiān)督體系的目標(biāo)應(yīng)該是維護(hù)社會保障資金的安全。社會保障資金的安全是多方面的，從資金的運行過程上看，它包括社會保障資金的籌集安全、運營安全、支付安全等方面。如社會保障資金在籌集上可能存在繳款單位少繳、漏繳甚至拒繳的問題；在運營上可能存在投資風(fēng)險過大，違規(guī)投資甚至挪用社會保障資金的問題；在支付上可能存在社會保障資金被截留、冒領(lǐng)、發(fā)放不及時等問題。[1]這些都是社會保障資金面臨的不安全因素，缺乏監(jiān)督的社會保障資金隨時都可能在資金的運行過程中遭受損失，而且大部分損失是不可逆的。因此，加強對社會保障資金監(jiān)督，確保社會保障資金安全是我國社會保障監(jiān)督的根本目標(biāo)，也是維護(hù)我國公民社會保障權(quán)益的首要條件。

二、我國社會保障監(jiān)督的現(xiàn)狀

基于社會保障監(jiān)督工作的重要性，世界上建立社會保障制度的國家也幾乎都建立起多方位的社會保障監(jiān)督體系，特別是社會保障制度相對完善的發(fā)達(dá)國家，建立的社會保障監(jiān)督體系也更為完善、高效。盡管我國與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障體系還剛剛起步，但我國政府非常重視社會保障的監(jiān)督工作，在社會保障監(jiān)督方面做出許多努力。

（一）我國當(dāng)前社會保障監(jiān)督體制設(shè)計

我國社會保障監(jiān)督工作還處于起步階段，對社會保障的監(jiān)督存在零散性、無組織計劃性等特點，社會保障監(jiān)督工作的不到位是我國當(dāng)前社會保障工作不得不面對的現(xiàn)實問題。根據(jù)監(jiān)督主體的不同，社會保障監(jiān)督可以分為系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督和系統(tǒng)外監(jiān)督。

社會保障系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督主要是指社會保障主管部門、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督機(jī)制。[2]雖然我國已初步建立社會保障系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督，但并未真正發(fā)揮監(jiān)督職能。如2006年9月原國家勞動和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強社會保險基金管理監(jiān)督工作的通知》，提出要在我國建立社會保障監(jiān)督委員會制度，其目的是為了加強對社會保險基金的管理監(jiān)督，但在實際操作過程中由于理解的偏差，出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一、人員構(gòu)成不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)職能不統(tǒng)一等問題。[3]從已經(jīng)建立社會保障監(jiān)督委員會的地區(qū)來看，大部分是把社會保障制度作為與社會保障工作相關(guān)的各政府部門領(lǐng)導(dǎo)松散地組合在一起的名義性機(jī)構(gòu)，并未對社會保障各項工作起到實質(zhì)性的監(jiān)督作用。

社會保障系統(tǒng)外監(jiān)督主要是由來自社會保障部門之外的其他政府部門、民間組織、個人等主體對社會保障工作的監(jiān)督。我國當(dāng)前社會保障系統(tǒng)外監(jiān)督的形式單一，除了財政部門、審計部門對社會保障資金起到一定的監(jiān)督作用以外，其他形式的系統(tǒng)外監(jiān)督還比較欠缺。如在西方國家發(fā)揮著積極作用的社會團(tuán)體監(jiān)督、企業(yè)工會監(jiān)督、參保人員監(jiān)督等有效機(jī)制在我國并未真正建立，來自系統(tǒng)外的監(jiān)督力量對社會保障系統(tǒng)的監(jiān)督作用非常微弱。[4]

（二）我國當(dāng)前社會保障監(jiān)督體制的收益與成本

從技術(shù)角度來講，社會保障監(jiān)督體制的收益是難以衡量的，因為社會保障監(jiān)督機(jī)制的收益只能通過存在社會保障監(jiān)督和不存在社會保障監(jiān)督這兩種不同條件下我國公民的社會保障收益進(jìn)行對比才能進(jìn)行衡量，但是在相同的時間內(nèi)不可能存在有監(jiān)督和沒有監(jiān)督這兩種相對立的狀態(tài)。況且，我國社會保障監(jiān)督的各項措施都處于非常零星的狀態(tài)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革還在不斷深入，其他各種社會變量無法控制，更加增加了對社會保障監(jiān)督體制收益進(jìn)行衡量的難度。但是，由于社會保障監(jiān)督的主要功能在于防止侵害公民社會保障權(quán)益事件的發(fā)生，因此，我們可以通過已發(fā)生的社會保障違法案件中社會保障監(jiān)督在其中的作用，在一定程度上考察我國當(dāng)前建立社會保障體制的收益。以“上海社保案”為例，根據(jù)國家審計署2007年《上海市社保基金運營及管理情況專項審計報告》，上海市違規(guī)運營社會保障基金300多億元，其中企業(yè)年金基金和地方性社?；鸬臄?shù)額分別為132.73億元和175.91億元。如此大規(guī)模的社會保障基金違規(guī)運營案件的發(fā)生，在某種程度上顯示出社會保障監(jiān)督的不利，無論是系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督還是系統(tǒng)外監(jiān)督，都沒能盡到有效的監(jiān)督職責(zé)。上海作為我國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的城市，政府的各項制度建設(shè)相對來說更加完善，但社會保障資金還是處于監(jiān)管無力的狀態(tài)，可以反映出我國當(dāng)前社會保障監(jiān)督體制的收益是多么微弱。

但問題的另一個方面是，盡管我國當(dāng)前社會保障監(jiān)督收益不高，監(jiān)督體制的維持卻耗費著較高的成本。從社會保障監(jiān)督的機(jī)構(gòu)來說，我國社會保障監(jiān)督主體包括社會保障管理部門、經(jīng)辦部門、財政部門、稅務(wù)部門、審計部門等，但是多方位監(jiān)督同時也意味著多頭管理，特別是對我國來說，政府的行政成本非常高昂，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，推高了我國社會保障監(jiān)督的成本。同時，這些部門在監(jiān)督工作的合作與監(jiān)督成果的共享上并無實質(zhì)性進(jìn)展，各部門處于孤軍作戰(zhàn)的狀態(tài)，存在監(jiān)督成本投入上的重復(fù)。從監(jiān)督的手段來說，我國當(dāng)前社會保障監(jiān)督的方法單一，未充分發(fā)揮現(xiàn)代化信息技術(shù)在監(jiān)督過程中的作用。如隨著“金保工程”的開展和運用，社會保障部門已經(jīng)開始大規(guī)模地使用計算機(jī)技術(shù)進(jìn)行日常業(yè)務(wù)管理和資金核算，但相關(guān)部門在對社會保障監(jiān)督的過程中，并沒有廣泛地運用計算機(jī)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)督的自動化處理，傳統(tǒng)的手工查賬、現(xiàn)場監(jiān)督等成本較高的監(jiān)督方式還在廣泛運用。[5]

三、影響我國社會保障監(jiān)督成本的因素分析

要建立成本最小化的社會保障監(jiān)督體系，必須首先分析影響我國社會保障監(jiān)督成本的各項因素。我國還處于改革開放不斷深化的過程之中，社會經(jīng)濟(jì)條件比較復(fù)雜，公民個人因素、政府操作因素、制度設(shè)計因素等都深刻地影響著我國社會保障監(jiān)督的成本。

（一）影響我國社會保障監(jiān)督成本的繳款者因素

社會保險是我國社會保障制度的主體項目，社會保險收入是我國社會保障資金的主要來源，因此，社會保障監(jiān)督體系的一個非常重要的監(jiān)督對象是對社會保險投保人的監(jiān)督。社會保險投保人的收入水平影響著社會保障的監(jiān)督成本。社會保險的繳費（稅）除了投保者個人以外還包括投保者所在單位，投保人的收入水平越高，則個人和企業(yè)雙方繳納的社會保險費（稅）的規(guī)模也就越大，這一方面增加了對投保者個人和企業(yè)作為個體在社會保障監(jiān)督上的成本，但另一方面由于規(guī)模效應(yīng)的存在，在總體上講也增加了社會保障監(jiān)督的效益，相對降低了社會保障總體監(jiān)督成本。此外，社會保障投保人的收入結(jié)構(gòu)也影響著社會保障監(jiān)督的成本，投保者收入結(jié)構(gòu)單一，社會保障監(jiān)督部門只需對單一來源的收入進(jìn)行監(jiān)督，有利于社會保障監(jiān)督成本的降低。而當(dāng)投保對象的收入結(jié)構(gòu)復(fù)雜時，社會保障部門對投保對象的監(jiān)督難度也隨之上升，不利于社會保障資金足額征繳。

（二）影響我國社會保障監(jiān)督成本的政府操作因素

政府是社會保障工作的主要政策制定者和執(zhí)行者，政府操作因素從多方面影響我國社會保障監(jiān)督的成本。一是社會保障資金籌集機(jī)構(gòu)的選擇影響社會保障監(jiān)督成本。我國當(dāng)前社會保險資金在不同地區(qū)分別由社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行征繳。由于稅務(wù)部門在對企業(yè)和個人征繳稅款的同時進(jìn)行社會保險費（稅）的征繳，對企業(yè)和個人的收入信息有著較為全面的把握，可以有效減少社會保障監(jiān)督的成本。相反，由于社會保障部門對企業(yè)和個人信息的了解非常有限，需要耗費大量成本進(jìn)行企業(yè)和個人信息的收集，社會保障監(jiān)督成本隨之上升。二是社會保障資金的投資機(jī)構(gòu)選擇影響社會保障監(jiān)督成本。政府可以選擇公營機(jī)構(gòu)或私營機(jī)構(gòu)對社會保障資金進(jìn)行投資運營，相比較而言，社會保障監(jiān)督在公營機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金投資運營的成本要低于私營機(jī)構(gòu)。特別是在我國當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)不夠成熟，政府監(jiān)管不夠完善的條件下，選擇公營機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會保障資金投資運營可以有效降低監(jiān)督成本，但一般而言公營機(jī)構(gòu)的投資運營收益也要低于私營機(jī)構(gòu)。三是社會保障工作中的決策方式影響社會保障監(jiān)督成本。社會保障工作中的決策方式可以分為領(lǐng)導(dǎo)個人決策和集體決策，領(lǐng)導(dǎo)個人決策方式不利于社會保障監(jiān)督工作的開展，監(jiān)督成本較高。以“上海社保案”為例，如此大規(guī)模的資金違規(guī)操作相當(dāng)重要原因就在于資金投資的決策方式是領(lǐng)導(dǎo)個人決策。而集體決策由于參與決策的人員較多，這種決策本身就是一種很好的監(jiān)督機(jī)制。四是社會保障信息系統(tǒng)建設(shè)也影響社會保障監(jiān)督成本。完善的社會保障信息系統(tǒng)有利于開展社會保障監(jiān)督工作，并降低社會保障相關(guān)信息的獲取成本。而社會保障信息的使用方式也影響著社會保障監(jiān)督成本，可以公開使用并由公眾依法查詢的社會保障信息系統(tǒng)，促進(jìn)了社會保障信息的利用效率。

（三）影響我國社會保障監(jiān)督成本的制度設(shè)計因素

一項恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計可以有效節(jié)約制度運行的成本，我國對社會保障的制度設(shè)計因素影響了我國社會保障監(jiān)督的成本。一是社會保障模式的選擇影響我國社會保障監(jiān)督成本。積累制養(yǎng)老保險籌資模式積累了大量社會保障資金，為了維護(hù)這筆資金的安全，相關(guān)部門需要付出巨大的監(jiān)督成本。而現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險籌資模式由于沒有或很少積累社會保障資金，相應(yīng)的監(jiān)督成本也就可以避免。二是社會保障投資途徑的選擇影響我國社會保障監(jiān)督成本。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，社會保障資金可供選擇的投資渠道越來越多，包括銀行存款、國債、基金、股票、期權(quán)等投資品種。不同投資途徑的投資風(fēng)險存在較大差異，投資收益率高的投資品種承擔(dān)的風(fēng)險也往往更高，而為了保證社會保障資金的安全，需要支付更高的社會保障監(jiān)督成本。三是社會保障監(jiān)督的統(tǒng)一性和規(guī)范性影響了監(jiān)督成本。全國統(tǒng)一并且運行順暢的社會保障監(jiān)督體系有利于降低監(jiān)督成本，否則社會保障監(jiān)督體系的運行問題本身就是一個巨大的成本來源因素。

四、基于成本最小化視角，構(gòu)建我國社會保障監(jiān)督體系的基本思路

社會保障資金的安全性要求高，我國必須建立起完善的社會保障監(jiān)督體系，但由于社會保障監(jiān)督工作必須體現(xiàn)效率原則，我國應(yīng)以最小的成本實現(xiàn)保證社會保障資金安全的目標(biāo)。因此，可以結(jié)合我國社會保障監(jiān)督成本的各影響因素，構(gòu)建一套實現(xiàn)監(jiān)督成本最小化的社會保障監(jiān)督體系。

（一）信息公開是社會保障低成本監(jiān)督的基礎(chǔ)

社會保障監(jiān)督需要充分的信息來源，如投保者個人因素中的收入水平、收入結(jié)構(gòu)，政府操作因素中的社會保障決策方式等都會影響社會保障的監(jiān)督成本，而這些監(jiān)督成本的產(chǎn)生很大一部分來源于相關(guān)信息收集所耗費的人力、物力成本。通過立法使涉及到社會保障工作的非機(jī)密信息實現(xiàn)全面公開，在制度上保證信息公開的途徑、渠道和程序，可以大大降低社會保障監(jiān)督的信息搜尋成本。[6]此外，由于社會保障監(jiān)督體系是一個全面的監(jiān)督系統(tǒng)，監(jiān)督主體的多重性決定了社會保障信息共享的重要性。通過社會保障信息的共享可以促進(jìn)各監(jiān)督主體搜集的信息的應(yīng)用價值，但信息搜尋的成本并不因信息共享而增加。

由于確保社會保障資金安全是社會保障監(jiān)督的主要目標(biāo)，因此，社會保障信息的公開更多涉及到社會保障資金信息的公開，通過將社會保障資金納入國家預(yù)算范圍，并通過國家預(yù)算細(xì)節(jié)的公開、透明化可以有效實現(xiàn)社會保障資金信息的公開。經(jīng)過全國人大批準(zhǔn)的國家預(yù)算具有法律約束力，通過預(yù)算細(xì)節(jié)的公開，可以使公眾充分了解國家預(yù)算的執(zhí)行情況，降低資金違規(guī)操作的可能性。

（二）新聞輿論監(jiān)督是最有效、低成本的監(jiān)督方式

在所有社會保障監(jiān)督方式中，新聞輿論監(jiān)督是最有效、最低成本的一種方式。新聞輿論監(jiān)督的最有效性體現(xiàn)在它可以形成強大的社會輿論壓力，使損害公民社會保障權(quán)益的各種違規(guī)行為暴露在公眾視野中，并在公眾視野的關(guān)注下得到解決。如原勞動和社會保障部以及各級社會保障部門曾多次曝光欠繳社會保障資金的企業(yè)，使企業(yè)惡意拖欠社會保障資金、損害公民社會保障權(quán)益的行為被社會所了解，并形成了一股強大的輿論壓力。通過曝光欠費企業(yè)名單，許多原先欠繳社會保障資金好幾年的企業(yè)都通過各種途徑籌集到資金，補繳了應(yīng)繳未繳的所欠款項。從這一案例中可以看到，許多常規(guī)的社會保障監(jiān)督方式在維護(hù)資金的安全性方面存在許多不足，而新聞輿論監(jiān)督方式恰是一種最有效的監(jiān)督方式。

新聞輿論監(jiān)督還是一種最低成本的監(jiān)督方式，這主要體現(xiàn)在社會保障體系的任何參與方都幾乎不用為新聞輿論監(jiān)督支付相應(yīng)的成本，無論投保者個人因素、政府操作因素或制度設(shè)計因素的現(xiàn)實條件如何，新聞輿論監(jiān)督都是一種有效的監(jiān)督方式。在當(dāng)前社會保障資金的安全問題越來越突出的形勢下，我國應(yīng)加大新聞輿論監(jiān)督的力度，通過在制度上保證新聞的自由與中立來促進(jìn)其在我國社會保障監(jiān)督體系中作用的發(fā)揮。[7]

（三）審計、財政部門的監(jiān)督應(yīng)不斷加強

審計監(jiān)督在我國當(dāng)前社會保障監(jiān)督中發(fā)揮了較大作用，有相當(dāng)比例的社會保障資金挪用、違規(guī)操作都是通過審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的。[8]同時，財政監(jiān)督在我國社會保障監(jiān)督中也發(fā)揮了不可替代的作用，各級財政部門利用財政在國民經(jīng)濟(jì)中的樞紐地位與優(yōu)勢，通過各項監(jiān)督工作全面了解本地區(qū)、企業(yè)和政府的財力狀況，圍繞社會保障資金的運行在總體資金流向上進(jìn)行有效地監(jiān)督。[9]我國在構(gòu)建全面的社會保障監(jiān)督體系時，應(yīng)不斷加強審計、財政監(jiān)督部門的作用。審計部門除了定期對社會保障各個項目進(jìn)行審計，財政部門除了加強社會保障資金的日常監(jiān)督以外，還應(yīng)該會同其他部門共同確認(rèn)發(fā)現(xiàn)的社會保障體系中相關(guān)問題的責(zé)任方，通過強化“責(zé)任到個人”的機(jī)制來保證社會保障監(jiān)督機(jī)制的發(fā)揮。此外，基于提高社會保障監(jiān)督效益的要求，采取措施降低相應(yīng)的監(jiān)督成本。如在影響社會保障監(jiān)督成本的政府操作因素中，選擇稅務(wù)部門作為社會保障資金的征繳機(jī)構(gòu)，加強社會保障信息系統(tǒng)的建設(shè)；在影響社會保障監(jiān)督成本的制度設(shè)計因素中選擇“名義賬戶制”作為現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險籌資模式的實現(xiàn)形式。這些措施都可以有效降低審計、財政監(jiān)督的成本，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢實現(xiàn)社會保障的有效監(jiān)督。

（四）社會保障部門的自我監(jiān)督功能不可忽視

要建立完善的社會保障體系，社會保障部門的自我監(jiān)督功能不可忽視。社會保障部門對社會保障信息的了解有著先天優(yōu)勢，特別是來自基層的社會保障工作人員，他們在處理社會保障事務(wù)的過程中掌握了大量的第一手信息資料。對社會保障信息掌握的先天優(yōu)勢可以使社會保障部門在第一時間發(fā)現(xiàn)社會保障系統(tǒng)中存在的問題，并發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致該問題的關(guān)鍵原因所在。我國應(yīng)該及時建立實現(xiàn)社會保障部門自我監(jiān)督的有效機(jī)制，并充分保障基層工作人員在監(jiān)督機(jī)制中的發(fā)言權(quán)與其他各項合法權(quán)益，保證基層工作人員不因為參與社會保障監(jiān)督工作而遭到打擊報復(fù)。由于基層工作人員作為社會保障部門的員工，在實現(xiàn)他們的社會保障監(jiān)督權(quán)力的同時，并不需要增加人員的經(jīng)費支出，而只需構(gòu)建一套完善的監(jiān)督機(jī)制。因此，從成本上來說，社會保障部門的自我監(jiān)督也是一種低成本高收益的監(jiān)督方式。

總之，要維護(hù)我國社會保障資金的安全，實現(xiàn)公民的社會保障權(quán)益，必須建立完善而低成本的社會保障監(jiān)督體系，從加強社會保障信息公開的基礎(chǔ)性工作出發(fā)，充分發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的作用，并不斷強化審計、財政部門的監(jiān)督以及社會保障部門的自我監(jiān)督，充分發(fā)揮我國社會保障各監(jiān)督主體的作用。

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