胡宇軒

(中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇徐州221116)

淺談服務(wù)型政府建設(shè)中的公民行政參與＊

胡宇軒

(中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇徐州221116)

服務(wù)型政府與公民行政參與有著必然的聯(lián)系。在信息化時(shí)代，公民行政參與呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢的同時(shí)也存在一些問題阻礙政府建設(shè):參與形式化、參與能力不足、參與成本高和網(wǎng)絡(luò)參與的不真實(shí)等?；谶@些障礙，應(yīng)通過相關(guān)制度和機(jī)制的完善為公民行政參與提供良好的條件，以促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

服務(wù)型政府;公民行政參與;問題

一 服務(wù)型政府與公民行政參與

當(dāng)中國正式加入世貿(mào)組織時(shí)，國內(nèi)學(xué)者結(jié)合中國的實(shí)際情況和國際形勢，在新公共服務(wù)理論和治理理論的影響下，提出了建設(shè)服務(wù)型政府的建議。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)管理過程中的憲政價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公平、正義，尊重公民的權(quán)利，追求公共利益。治理理論是為了走出政府失靈和市場失靈的困境提出的，倡導(dǎo)把公民作為第三方治理主體，實(shí)行多元化治理，主張治理主體之間通過對話和協(xié)商來解決治理過程中的沖突。上述兩個(gè)理論均突出了公民的地位和作用，強(qiáng)調(diào)管理中公民與政府的互動(dòng)。因此，服務(wù)型政府并不像管制型政府那樣，是在原先的政府治理模式上的修改，而是完全顛覆了以前的政府治理模式，實(shí)行一種全新的治理模式。服務(wù)型政府是“在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。”［1］

在“公民本位、社會本位”的治理理念下，公民參與成為服務(wù)型政府建設(shè)的必要環(huán)節(jié)。隨著生活水平的提高，人們的生活變得豐富多彩，不再局限于關(guān)注日常的基本生活;同時(shí)教育水平的提高喚醒了人們的民主意識，公民不再滿足于政治層面上的，特別是投票式的間接參與，而是渴望能夠進(jìn)行社會層面上的直接參與，向政府表達(dá)自己的利益訴求，影響政府的行政決策，與政府一起治理公共事務(wù)。行政參與是指“公民直接參與到公共行政中去，表達(dá)自己的利益愿望，并對行政權(quán)力的行使進(jìn)行有效監(jiān)督，具體包括公民參與行政立法、行政決策、具體的行政執(zhí)法活動(dòng)”［2］。公民政治參與變得更為具體，拓展到了公民的行政參與，成為服務(wù)型政府建設(shè)的一大亮點(diǎn)。

公民的行政參與對服務(wù)型政府有著重要的意義。首先，公民行政參與體現(xiàn)了服務(wù)型政府的民主行政?！耙粋€(gè)國家的民主化程度，不僅要看其代議制的發(fā)展?fàn)顩r，更要看其行政民主化的發(fā)展?fàn)顩r，要看公民直接參與行政的程度”［3］。服務(wù)型政府要求轉(zhuǎn)變政民角色，公民成為國家的治理者，與政府共同治理公共事務(wù)。這意味著政府賦予公民權(quán)利參與到公共事務(wù)的管理過程中，整個(gè)政府行政處于開放、透明的狀態(tài)，公民有權(quán)對其進(jìn)行監(jiān)督。政府和公民關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府的治理理念由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)民主行政。其次，公民行政參與有助于公民對服務(wù)型政府的認(rèn)可。公民通過參與行政過程，了解政府的決策，并且參與到政府的決策中，保證了決策制定的合理性和可執(zhí)行性，在此過程中增進(jìn)了政府與公民的互信，改善了政民關(guān)系，公民對服務(wù)型政府的認(rèn)可進(jìn)一步加深。最后，公民行政參與推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。在公民參與行政過程的過程中，公民逐漸產(chǎn)生強(qiáng)烈的主人翁責(zé)任感，培養(yǎng)公民意識，形成強(qiáng)大的凝聚力，從而積極主動(dòng)地參與到公共事務(wù)的管理中，充分調(diào)動(dòng)社會資源，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)。

二 公民行政參與存在問題

近年來，公民行政參與越來越被人們所熟知并且發(fā)展迅速，表現(xiàn)為公民行政參與的意識增強(qiáng);參與形式多樣化;網(wǎng)絡(luò)參與興起等。然而，公民行政參與起步較晚，在實(shí)踐中存在一些問題。

第一，參與形式化。公民參與行政過程的目的是通過向政府表達(dá)利益訴求，影響政府的決策，促使政府制定符合民意的決策。然而，實(shí)踐中公民的利益訴求得不到政府有效的回應(yīng)，政府獨(dú)掌決策權(quán)，公民行政參與最終淪為“走過場”。形式化的行政參與使得公民參與的熱情驟減，有被愚弄感，甚至產(chǎn)生民怨，惡化政府與公民的關(guān)系。于是行政參與出現(xiàn)了“冰火兩重天”的局面。首先是政民的參與態(tài)度。服務(wù)型政府建設(shè)的重點(diǎn)是公民行政參與，政府極力倡導(dǎo)行政參與，熱情高漲，各大媒體大肆宣傳。然而，公民對行政參與則表現(xiàn)冷漠，對其期望值不高。其次，公民行政參與的意識和熱情。教育的發(fā)展喚醒了人們的民主意識，人們越來越希望參與到發(fā)生在自己周圍的事情中，與政府共同管理公共事務(wù)。然而，由于參與的形式化，公民的參與熱情不高，結(jié)果導(dǎo)致公民有參與的想法卻沒有參與的行動(dòng)。

第二，公民行政參與能力不足。首先，公民大多處于分散狀態(tài)，利益組織化程度低。除了個(gè)體的公民，還有組織化程度高的企業(yè)、社團(tuán)也參與到行政過程中，向政府表達(dá)他們的利益訴求，這些組織化利益主體有較大的決策影響力，導(dǎo)致分散公民的參與能力不足，無法得到政府的回應(yīng)。其次，信息不對稱。公民掌握不完整的信息不僅不能正確了解政府政策的動(dòng)態(tài)，而且會誤解政府的政策信息，直接影響到公民利益訴求的有效表達(dá)。最后，公民缺乏公民意識，利益表達(dá)大多出于個(gè)人利益而非公共利益，偏離了服務(wù)型政府決策制定的目標(biāo)，使得政府無法回應(yīng)其利益訴求。

第三，行政參與成本高。一方面，公民為了直接參與到公共事務(wù)的管理中，向政府表達(dá)自己的利益訴求，勢必影響日常的工作和生活，必須要花費(fèi)一定的時(shí)間、精力和財(cái)力;另一方面，政府也必須花費(fèi)大量的人力、物力和時(shí)間對大量的多元利益訴求進(jìn)行篩選，整合出公共利益。這個(gè)過程是十分瑣碎的過程，必然會引起參與成本和行政成本的上漲，影響行政效率，加重政府負(fù)擔(dān)。

第四，網(wǎng)絡(luò)參與的不真實(shí)。在網(wǎng)絡(luò)化、信息化時(shí)代，通訊技術(shù)飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等成為了公民行政參與的新工具，QQ、論壇、博客等成為公民討論公共事務(wù)的場所。公民行政參與的科技含量越來越高。這種以網(wǎng)絡(luò)為媒介的參與成為了公民行政參與的發(fā)展新趨勢。虛擬空間增加了政府的透明度，加快了信息的傳播速度，降低了參與成本，為公民的利益訴求和情感宣泄提供了場所，公眾輿論給政府的決策帶來了壓力。但是，網(wǎng)絡(luò)參與也存在著一些問題，網(wǎng)絡(luò)的虛擬性會造成參與的隨意性、不真實(shí)性，這些都將影響網(wǎng)絡(luò)參與的質(zhì)量，影響利益訴求的表達(dá)。針對行政參與表現(xiàn)出來的新趨勢，當(dāng)務(wù)之急是出臺相關(guān)的制度，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與行為，促使網(wǎng)絡(luò)參與推動(dòng)行政參與的發(fā)展。

三 完善公民行政參與，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

在“公民參與模式中”核心是參與權(quán);參與權(quán)的本質(zhì)是話語表達(dá)和有效的協(xié)商能力［4］。首先，公民行政參與離不開制度上對參與行為和具體事項(xiàng)的規(guī)范。其次，知情權(quán)是公民行使參與權(quán)的前提，因此公民行政參與的完善在程序上應(yīng)該做到充分的政府信息公開、利益的組織化和完善政府的回應(yīng)機(jī)制，保障公民知情權(quán)和參與權(quán)。

(一) 制定公民行政參與的相關(guān)制度。目前，公民行政參與缺少相關(guān)的制度規(guī)定，因此在具體的實(shí)踐過程中隨意性比較大，即使出現(xiàn)問題也不能找出明確的解決根據(jù)。因此，公民行政參與需要有相關(guān)配套的制度來規(guī)范行政參與的行為和具體事項(xiàng)，如參與主體、參與的程序、參與的內(nèi)容、參與的責(zé)任、公開標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)途徑等等。有了制度作保障，公民參與行政過程才能有章可循，參與活動(dòng)才能有保障，參與行為才能得到認(rèn)可。同時(shí)還要針對參與的發(fā)展趨勢，出臺網(wǎng)絡(luò)參與的相關(guān)制度，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與的行為，避免參與行為的隨意性和破壞性，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在行政參與中的作用。

(二) 完善政府信息公開機(jī)制。“政府信息的本質(zhì)不是政府機(jī)關(guān)里面的信息，而是由政府機(jī)關(guān)這個(gè)‘組織體’行使公共權(quán)力過程中產(chǎn)生的信息”［5］。目前，我國政府信息公開的內(nèi)容不全面，形式單一，更新速度慢，影響公民準(zhǔn)確掌握政府的信息動(dòng)態(tài)，因此，政府信息公開的內(nèi)容有待進(jìn)一步充實(shí)。同時(shí)，“政府信息不僅應(yīng)當(dāng)開放，而且應(yīng)當(dāng)可以在社會成員之間自由流動(dòng)和交流”［6］。充分的公開信息是公民利益表達(dá)的前提。任何政府信息的隱瞞、歪曲造成的信息不對稱，都將影響上情下達(dá)的效果，公民無法正常接收和理解政府的信息，影響公民利益的全面表達(dá)。同時(shí)，也不利于利益主體間的協(xié)商。只有充分的信息公開，才能保證暢通的上情下達(dá)和下情上達(dá)，這是公民有效行政參與和服務(wù)型政府建設(shè)的必要條件。我國于2008年5月1日實(shí)施了《政府信息公開條例》，該條例實(shí)施以來取得了一定的成效，但是還有一些地方有待改進(jìn)，如保密的事項(xiàng)過多、沒有信息公開的標(biāo)準(zhǔn)等，這些都將影響《政府信息公開條例》的實(shí)施效果，應(yīng)完善《政府信息公開條例》。

(三) 推進(jìn)利益組織化。就中國目前的情況來看，利益主體呈現(xiàn)多元化，但是利益組織化程度較低，利益主體大多處于分散狀態(tài)。分散的利益主體參與行政過程，不僅容易陷入“集體行動(dòng)的困境”，而且其利益訴求容易被忽視。如果利益訴求長期得不到回應(yīng)或滿足，會使利益主體懷疑行政參與的真實(shí)性，甚至?xí)斐上嚓P(guān)利益主體，特別是弱勢群體邊緣化，為社會不穩(wěn)定埋下隱患。因此，分散的利益訴求必須通過組織化得以整合，才能增強(qiáng)利益主體的參與能力?！罢喜皇墙y(tǒng)一，更不是某種利益和話語吞噬其他利益和話語。整合是多元的和諧共處”［7］。通過利益組織化，在團(tuán)體內(nèi)部對不同的利益訴求進(jìn)行歸類、篩選、協(xié)調(diào)，整合成團(tuán)體的共同利益，形成強(qiáng)大的利益表達(dá)勢力，引起政府注意。

利益組織化涉及到公民的結(jié)社自由?，F(xiàn)行的有關(guān)制度并不能完全保證公民的結(jié)社自由?，F(xiàn)有的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》社團(tuán)的登記門檻高，有相當(dāng)一部分的社團(tuán)因未達(dá)到要求而得不到認(rèn)可。同時(shí)社團(tuán)的運(yùn)作資金來源有限，僅夠維持日常的開支，無力組織更多的社團(tuán)活動(dòng)，導(dǎo)致社團(tuán)組織有名無實(shí)，消減了社團(tuán)成員的積極性。因此，實(shí)現(xiàn)利益組織化除了動(dòng)員外，更離不開制度的配合，保證其合法性以及正常的運(yùn)作。

(四) 完善政府回應(yīng)機(jī)制。利益組織化的目的是通過有序的利益表達(dá)獲取政府的回應(yīng)。政府回應(yīng)的效果直接關(guān)系到利益訴求的有效性，關(guān)系到公民行政參與的有效性?！盎貞?yīng)性的內(nèi)涵不僅僅對公共陳述的價(jià)值做簡單的回應(yīng)，它還在某種程度上，包括了將問題帶向?qū)徱?、辯論和解決過程中的領(lǐng)導(dǎo)作用。”［8］一方面，公共利益不代表所有人的利益，而是那些代表大多數(shù)人利益的，并且符合社會長遠(yuǎn)發(fā)展的利益。因此公共利益是對多元利益訴求的協(xié)商、整合。這就說明回應(yīng)并不是一次性的過程，而是多次反復(fù)的過程，是一個(gè)對話和協(xié)商的過程。政府對公民需求做出的回應(yīng)只是第一步，重點(diǎn)應(yīng)放在公民對已作回應(yīng)的反饋上。因?yàn)檎某醮位貞?yīng)不可能完全使公民滿意，公民會對政府的決策產(chǎn)生種種反應(yīng)，有支持的也有反對的。此時(shí)政府需要做的是通過解釋和協(xié)商回應(yīng)公民的種種反應(yīng):向公民解釋決策制定的意圖，以尋求公民的理解;對于有意見沖突的公民，政府則需要與其進(jìn)行進(jìn)一步的溝通和協(xié)商，雙方在合理的范圍做出適當(dāng)?shù)淖尣?，力爭把沖突減小到最小，最終實(shí)現(xiàn)公共利益。另一方面，回應(yīng)是主動(dòng)的。服務(wù)型政府以公民為本位，政府工作人員應(yīng)該在決策制定之前主動(dòng)地走進(jìn)公民中去，了解公民的需求，制定符合民意、滿足公民需求的決策，而不是等著公民上門來反映利益訴求，做出被動(dòng)的回應(yīng)。這樣政府工作人員與公民有更多的接觸機(jī)會，與公民融為一體，及時(shí)了解民意，從而轉(zhuǎn)變政民關(guān)系，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

［1］劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇［J］.中國行政管理，2002，(7).

［2］張春莉.論公民行政參與［J］.學(xué)海，2003，(6).

［3］李圖強(qiáng).現(xiàn)代公共行政中的公民參與［M］.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004.

［4］［6］［7］王錫鋅.公眾參與和行政過程——一個(gè)理念和制度分析的框架［M］.北京:中國民主法制出版社，2007.

［5］王錫鋅.公眾參與和中國新公共運(yùn)動(dòng)的興起［M］.北京:中國民主法制出版社，2007.

［8］［美］羅伯特·B·登哈特.公共組織理論(第三版)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2003.

(責(zé)任編校:譚緯緯)

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A

1008－4681(2011)01－0058－02

2010－09－05

胡宇軒(1984－)，女，江蘇蘇州人，中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院碩士生。研究方向:政府治理與政府改革、公民參與。