薛 筠

小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題研究

薛 筠

眾多城市的房價居高不下，使低價位的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)運而生。由于我國對“小產(chǎn)權(quán)房”沒有健全的法律法規(guī)進行規(guī)制，很多民眾在“法不責(zé)眾”的心態(tài)下冒險購買“小產(chǎn)權(quán)房”。解決“小產(chǎn)權(quán)房”合法化關(guān)系到民眾的利益和社會的穩(wěn)定，應(yīng)將“小產(chǎn)權(quán)房”和經(jīng)濟適用房制度相結(jié)合，從而最終解決“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化問題。

小產(chǎn)權(quán)房；合法化；經(jīng)濟適用房

一、小產(chǎn)權(quán)房有關(guān)基本問題

“小產(chǎn)權(quán)房”主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民個人在集體土地或者宅基地上興建的，以出售為目的的房屋。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。村民對于其占有的宅基地只享有使用權(quán)，沒有處分的權(quán)利?！币驗楫?dāng)今興建的小產(chǎn)權(quán)房占用的農(nóng)村集體土地沒有向國家繳納土地轉(zhuǎn)讓金和相關(guān)的稅費，因而此類房屋不享有國家頒發(fā)的房產(chǎn)證和土地使用證。也就是說此類房屋不享有完全的產(chǎn)權(quán)。根據(jù)2007年12月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策通知》規(guī)定：“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地，農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地不得用于商品住宅開發(fā)?！毙‘a(chǎn)權(quán)房只能在集體村民內(nèi)部進行流通，不能進入市場進行流通，同時，城鎮(zhèn)居民不享有購買小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)利。農(nóng)民只對集體所有的土地享有不是完整意義上的產(chǎn)權(quán)?？梢?，我國當(dāng)今的法律法規(guī)和國家政策針對小產(chǎn)權(quán)房持不承認和嚴(yán)厲制止的態(tài)度。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因及其合理性

我們不能簡單認為小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生是在城市房價過高的國情下產(chǎn)生的。應(yīng)該深入研究小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因，看小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展對我國當(dāng)今城鎮(zhèn)化發(fā)展起的是消極作用還是積極作用。

第一，小產(chǎn)權(quán)房之所以能夠快速發(fā)展，是因為農(nóng)民除了手里的土地之外，沒有其他的資本。農(nóng)民想要發(fā)展，想要獲得最原始的資本，就只能通過出賣自己的土地。并且，隨著社會的發(fā)展，生活基本費用、學(xué)生教育投資和醫(yī)療費用的攀升，種地賣糧的收入已經(jīng)不能夠維持農(nóng)民的生活，農(nóng)民想要離開土地來尋求更多的發(fā)展，只能通過土地轉(zhuǎn)讓來獲得發(fā)展所需要的資金。

當(dāng)今，地產(chǎn)開發(fā)商會給農(nóng)民拆遷安置房和一部分的拆遷補償費，使農(nóng)民在最短的時間內(nèi)通過土地的出讓來獲得金錢利益和生活上的改善，對農(nóng)民來說是一件利事。所以，這就是很多鎮(zhèn)政府或者農(nóng)民會不顧法律的禁止仍然出讓集體所有的土地的原因。農(nóng)村的土地如果想要通過正當(dāng)?shù)耐緩竭M入市場流通就得向國家繳納土地出讓金和相關(guān)的稅費，國家通過低價征收集體土地，又通過高價賣給開發(fā)商。這樣村集體和農(nóng)民獲得的利益是非常少的，所以會出現(xiàn)鎮(zhèn)政府或者村民直接與開發(fā)商合作興建小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象。

第二，現(xiàn)在城市的房價居高不下，也是產(chǎn)生小產(chǎn)權(quán)房的一個重要原因。因為小產(chǎn)權(quán)房未向國家繳納土地出讓金和相關(guān)稅費，其成本只為正常市政房屋價格的1/3或者1/2，因此獲得了廣大購房者的“寵愛”。歸根到底，是國家對房價調(diào)控政策起到的作用非常小，房價居高不下遠遠超過了工薪家庭的購買能力。很多家庭為了買房負擔(dān)很重的經(jīng)濟壓力，這對現(xiàn)今社會的消費觀念和價值觀做出了偏離性的引導(dǎo)。

小產(chǎn)權(quán)房營造的市場，對于農(nóng)民和購房者來說是一個“雙贏”的局面。小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展反映了社會發(fā)展的趨勢。我國現(xiàn)在推進和諧社會構(gòu)建，其中就包括城鎮(zhèn)化發(fā)展的進一步推動?？梢钥闯觯擎?zhèn)化發(fā)展必然要占用一部分農(nóng)村土地，農(nóng)村的宅基地和建設(shè)用地也是必然要進入市場流通領(lǐng)域。并且，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展并不必然會影響到18億畝的耕地紅線。因為小產(chǎn)權(quán)房的興建分為兩部分：一部分小產(chǎn)權(quán)房占用的是農(nóng)村的宅基地和建設(shè)用地。對于此類土地的占用，不僅不會減少耕地的數(shù)量，而且在通過合理的規(guī)劃利用后，可以解決更多低收入者的住房問題，改善居住環(huán)境，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對在這部分土地上興建的房屋，可以通過補交一部分土地轉(zhuǎn)讓金和相關(guān)的稅費使其合法化。另一部分小產(chǎn)權(quán)房是建造在農(nóng)村的耕地上，這部分小產(chǎn)權(quán)房是必須拆除的，如果不嚴(yán)厲制止，則會影響到我國的糧食安全。

三、小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題

小產(chǎn)權(quán)房合法化所針對的客體，只是指那些興建在農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地上的房屋。對于興建在耕地上的房屋必須予以拆除，不存在使其合法化的問題。通過小產(chǎn)權(quán)房和經(jīng)濟適用房的相似性分析，可以嘗試把兩者結(jié)合起來，實現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的合法化。

（一）小產(chǎn)權(quán)房與經(jīng)濟適用房的相似性

（1）兩者的購房主體具有相似性。購買小產(chǎn)權(quán)房和經(jīng)濟適用房的主體都是經(jīng)濟能力相對比較弱的人群。

（2）兩者的社會意義具有異曲同工之效。小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生在很大程度上增加了住房供給，緩解了住房壓力，抑制了房價上漲。而經(jīng)濟適用房的目的也是為了滿足低收入人群的住房需求，與小產(chǎn)權(quán)房的社會意義具有一定的相似性。

（二）經(jīng)濟適用房與小產(chǎn)權(quán)房分別存在的缺陷

經(jīng)濟適用房是指那些已經(jīng)列入國家計劃，由城市政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，以微利價向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。經(jīng)濟適用房是我國社會保障體系建立的一部分，其籌建初衷是好的，為了解決符合條件的低收入者的住房問題，但是，也存在很大的缺陷：

（1）大部分經(jīng)濟適用房興建的地理位置比較偏僻，交通不便利，周邊的生活配套設(shè)施不完善。

（2）經(jīng)濟適用房在很多城市呈現(xiàn)出與商品房的房價相差無幾的情況，出現(xiàn)了經(jīng)濟適用房遭到棄市的現(xiàn)象。

（3）國家對購買經(jīng)濟適用房的申請主體資格作出了嚴(yán)格的限制。而這個條件又把很多經(jīng)濟能力達不到購買商品房的人群擋在了門外。

（4）我國每年批準(zhǔn)的經(jīng)濟適用房的面積是有限的，不能滿足眾多消費者的需求。

小產(chǎn)權(quán)房的弊端在于，其不享有完全的產(chǎn)權(quán)，即村民不能通過市場來自主地實現(xiàn)自己的處分權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)村土地上建造的房屋的自由流轉(zhuǎn)。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)在面臨的困境在于如何使其合法化。

（三）小產(chǎn)權(quán)房向經(jīng)濟適用房轉(zhuǎn)化的設(shè)想

小產(chǎn)權(quán)房實現(xiàn)合法轉(zhuǎn)化不能采取一刀切。如果盲目按照國家的法律法規(guī)硬性對現(xiàn)今已經(jīng)建好的所有小產(chǎn)權(quán)房全部拆除，必定會引發(fā)社會不安定。在小產(chǎn)權(quán)房的買賣過程中，農(nóng)民和購房者都是受害者，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起保護他們的責(zé)任。因為小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)在我國有30多年的發(fā)展歷史，國家之前并沒有采取措施制止，而現(xiàn)在讓民眾來承擔(dān)這個責(zé)任，也是不合情理的，因此，最佳的方法是使現(xiàn)在已經(jīng)存在的小產(chǎn)權(quán)房合法化。如何實現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的合法化？可以通過將小產(chǎn)權(quán)房與經(jīng)濟適用房制度相結(jié)合，來實現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房合法化。

經(jīng)濟適用房的房價相對比較低是以政府的財政支持和相關(guān)稅費的減免為支撐的，只有符合國家規(guī)定的低收入人群才有資格購買。而小產(chǎn)權(quán)房房價低的原因在于其沒有依法向國家繳納土地出讓金和相關(guān)稅費，但我們看到購買小產(chǎn)權(quán)房的人也是低收入人群，兩者的購買主體是一致的。也就是說，兩者雖然一個是合法的一個是違法的，但是都實現(xiàn)了緩解城市用地住房緊張的情況，并且對抑制房價的過快增長起到了積極作用。國家可以通過補收一定的土地轉(zhuǎn)讓金和稅費，將小產(chǎn)權(quán)房按經(jīng)濟適用房來補發(fā)土地使用證和房產(chǎn)證，從而使小產(chǎn)權(quán)房平穩(wěn)地實現(xiàn)合法化。這種制度可以使國家通過耗費較小的人力物力實現(xiàn)最大限度的保護農(nóng)民、購房者的利益，并且保證社會的安定。

同時，還可以把這項制度運用于今后的經(jīng)濟適用房的籌建。根據(jù)2008年十七屆三中全會提出的“城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍外的非公益化的建設(shè)項目，農(nóng)民可以參與開發(fā)經(jīng)營，而經(jīng)濟性的集體建設(shè)用地可進入統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場?！蔽覀兛梢钥吹?，國家對農(nóng)村土地的開發(fā)利用及其流轉(zhuǎn)正在逐步放開，農(nóng)村的宅基地和建設(shè)用地（不涉及耕地）進入市場也是必然趨勢。因此，可以嘗試對農(nóng)村的宅基地和建設(shè)用地進行合理規(guī)劃，用以籌建經(jīng)濟適用房。一方面國家不僅可以降低用以支持籌建經(jīng)濟適用房的財政壓力，而且緩解低收入人群的住房問題。另一方面，還可以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，使農(nóng)村的宅基地和建設(shè)土地進入市場流通，充分實現(xiàn)土地的價值。并且能夠加快城鎮(zhèn)化進程，使農(nóng)民享受到現(xiàn)代化給他們的生活帶來的益處。

綜上所述，法律應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會的發(fā)展做出必要的調(diào)整，因為法律是為了促進社會的發(fā)展而制定的，而不是簡單地堅持硬性的規(guī)則來阻礙社會發(fā)展的潮流，因此，法律應(yīng)為社會發(fā)展提供服務(wù)。希望通過小產(chǎn)權(quán)房與經(jīng)濟適用房制度的結(jié)合，能夠最終解決小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題。

[1]陳武元.“小產(chǎn)權(quán)房”路在何方？ [J].農(nóng)村經(jīng)濟，2008（3）.

[2]牛喜鴿.對“小產(chǎn)權(quán)房”法律問題的思考[J].法制與社會，2009（1）.

[3]解學(xué)成.經(jīng)濟適用房如何走出困境[N].中國貿(mào)易報，2001-01-03.

[4]趙洪良.小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)制淺析[J].經(jīng)濟與法，2009（5）.

[5]楊華.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與小產(chǎn)權(quán)房的困境與出路[J].探索與爭鳴，2010（8）.

D920.4

A

1673-1999（2011）05-0088-02

薛筠（1985-），女，河北磁縣人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)（河北石家莊050064）法學(xué)院碩士研究生。

2010-12-19