張 敏

我國(guó)農(nóng)村小額信貸存在的問(wèn)題及對(duì)策

張 敏

小額信貸；農(nóng)村金融；對(duì)策

農(nóng)村小額信貸是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金供給渠道，但在實(shí)踐中出現(xiàn)了缺乏監(jiān)管、貸款品種單一、風(fēng)險(xiǎn)大等一系列新問(wèn)題，成為阻礙小額信貸進(jìn)一步發(fā)展的障礙。分析總結(jié)了出現(xiàn)問(wèn)題的原因，提出借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善相關(guān)政策，從而促進(jìn)農(nóng)村小額信貸健康發(fā)展。

一、小額信貸的概念和特點(diǎn)

（一）小額信貸的概念

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外對(duì)小額信貸沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的概念。但是，大多數(shù)人認(rèn)為小額信用貸款（Micro Credit）是經(jīng)營(yíng)類(lèi)貸款，它以個(gè)人或家庭為核心，服務(wù)對(duì)象主要是個(gè)人。貸款的金額比較低，一般在1 000元-10萬(wàn)元之間。它是微小貸款在技術(shù)上的發(fā)展和在實(shí)際應(yīng)用上的延伸。它的特征是債務(wù)人無(wú)需提供任何抵押品或由第三方擔(dān)保，即僅憑自己的信譽(yù)就可取得貸款，并以借款人的信用程度作為還款保證。這種貸款方式風(fēng)險(xiǎn)較大，一般要對(duì)借款方的經(jīng)濟(jì)水平、經(jīng)營(yíng)管理水平、公司的盈利狀況等情況進(jìn)行認(rèn)真的考察，以降低借貸的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）小額信貸的特點(diǎn)

小額信貸從國(guó)際流行觀點(diǎn)看，是指專(zhuān)向中低收人階層提供小額度的持續(xù)的信貸服務(wù)活動(dòng)。它通常具有額度小、期限短、分期還款、不需擔(dān)保或具有靈活多樣的擔(dān)保形式等特點(diǎn)。

二、我國(guó)小額信貸的現(xiàn)狀

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的飛速發(fā)展，廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)也在飛快發(fā)展，因而，農(nóng)村發(fā)展的資金需求也在不斷增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)農(nóng)村每年資金需求缺口約為1萬(wàn)億元，農(nóng)村發(fā)展中的資金供給不足，將嚴(yán)重影響農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定，也關(guān)系到“三農(nóng)”問(wèn)題的順利解決。

我國(guó)的小額信貸始于1994年，根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的統(tǒng)計(jì)，截止到1998年8月，政府小額信貸扶貧項(xiàng)目已經(jīng)在全國(guó)22個(gè)省的605個(gè)縣開(kāi)展，發(fā)放貸款6億元。到1998年底，投入資金總計(jì)10多億元。政府項(xiàng)目規(guī)模較大的省（區(qū)）有陜西省、云南省、四川省、廣西自治區(qū)、貴州省等，到2001年底，累計(jì)發(fā)放扶貧到戶(hù)貸款250億元，累計(jì)扶持貧困農(nóng)戶(hù)1 715萬(wàn)戶(hù)。目前，我國(guó)小額信貸發(fā)展很迅速，它在很大程度上彌補(bǔ)了我國(guó)農(nóng)村發(fā)展資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題，極大地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、我國(guó)小額貸款存在的問(wèn)題

（一）資金供求矛盾大

從我國(guó)小額信貸的現(xiàn)狀看出我國(guó)小額信貸的資金供給嚴(yán)重不足。并且由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，越來(lái)越多的農(nóng)民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，他們迫切需要資金支持，但是，當(dāng)前農(nóng)業(yè)銀行全面收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)機(jī)構(gòu)，將業(yè)務(wù)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大中城市和獲利高的行業(yè)，使農(nóng)民的資金來(lái)源渠道減少，從而更加劇了農(nóng)村小額信貸的資金供求問(wèn)題；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)比較單一，并且服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的功能存在缺陷，設(shè)在農(nóng)村的郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)只吸收存款，不發(fā)放貸款，從而大量分流了農(nóng)村資金，加劇了這一問(wèn)題。

（二）貸款種類(lèi)單一、額度小、期限短

現(xiàn)行的農(nóng)村小額信貸的發(fā)放，主要集中在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，貸款投向結(jié)構(gòu)單一；實(shí)行農(nóng)村貸款額度“一刀切”制度、額度還比較小，難以支持農(nóng)戶(hù)在高效農(nóng)業(yè)、畜牧養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工和流通等方面的大額資金需求；目前農(nóng)村小額信貸期限最長(zhǎng)一般不超過(guò)一年，使得小額信貸在促進(jìn)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的金融支持中難以發(fā)揮更大的作用，同時(shí)，也加大了信貸資金使用的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）管理體制存在問(wèn)題

從管理體制來(lái)說(shuō)，對(duì)小額信貸的行政管理約束是小額信貸發(fā)展緩慢的重大障礙。目前，我國(guó)大多數(shù)非政府小額信貸機(jī)構(gòu)并不是獨(dú)立于地方政府的，在實(shí)質(zhì)上而是從屬于或受制于地方政府。這一類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為完全獨(dú)立機(jī)構(gòu)的可能性很小，主要原因是地方政府在資金所有權(quán)、管理人員和理事會(huì)等方面控制住了小額信貸機(jī)構(gòu)。

（四）缺乏保障機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法分散

一般的金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款都需要擔(dān)保。堅(jiān)持有擔(dān)保原則，對(duì)保障貸款債權(quán)的安全具有重要意義。而現(xiàn)行小額信貸原則上不需要抵押擔(dān)?；蚩刹扇§`活多樣的抵押擔(dān)保形式，但因?yàn)橘J款對(duì)象都是最貧困的農(nóng)民，其擔(dān)保作用與一般金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)貸款擔(dān)保相比也則是微乎其微。當(dāng)前，我國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)仍是粗放式經(jīng)營(yíng)的自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期，靠天吃飯的現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)民一旦遭遇“天災(zāi)”影響，導(dǎo)致收成減少，便會(huì)無(wú)法及時(shí)還貸，其授信額度因此下降，使得小額信貸無(wú)法發(fā)揮其正常作用，發(fā)出去的貸款成為呆、死賬，對(duì)信用社等小額信貸機(jī)構(gòu)造成沖擊。

（五）小額信貸機(jī)構(gòu)自身的問(wèn)題

小額信貸機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)不清晰和治理結(jié)構(gòu)不完善被認(rèn)為是阻礙小額信貸發(fā)展的瓶頸。產(chǎn)權(quán)不明晰直接與資金來(lái)源有關(guān)。我國(guó)非政府小額信貸機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的資金基本上完全依靠國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)，以國(guó)際捐贈(zèng)為主。

在治理結(jié)構(gòu)方面，盡管大多數(shù)小額信貸機(jī)構(gòu)都建立了決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但大多流于形式，基本沒(méi)有發(fā)揮正常作用。較普遍的現(xiàn)象是將行政管理方式直接套用到小額信貸的經(jīng)營(yíng)管理中，一些非政府小額信貸機(jī)構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)上帶有明顯的農(nóng)村信用合作社的特征，容易出現(xiàn)典型的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。

四、完善我國(guó)小額信貸的對(duì)策

（一）加大農(nóng)村的資金投入

要控制資金供給矛盾，調(diào)整關(guān)于小額信貸機(jī)構(gòu)吸收存款的政策。吸收存款是小額信貸機(jī)構(gòu)擴(kuò)大覆蓋面和規(guī)模的關(guān)鍵，也是小額信貸機(jī)構(gòu)能夠在財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作的關(guān)鍵，從而可以增加農(nóng)村的資金緩解小額信貸的資金供給矛盾。

如果將小額信貸機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)行，那么，吸收存款就是維持其存續(xù)的基本保障。目前受這種政策約束所生就的金融機(jī)構(gòu)是難以長(zhǎng)期存續(xù)下去的。當(dāng)然，在小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展的初期，為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)和避免一系列的社會(huì)問(wèn)題，制定這樣的政策無(wú)可厚非，但我們的小額信貸仍然是一種政府扶持下的金融衍生物，不能自主發(fā)展。在非政府小額信貸機(jī)構(gòu)運(yùn)行初期，其貸款資金來(lái)源可以依靠機(jī)構(gòu)的資本金，以及批發(fā)資金或者央行的再貸款，在今后條件成熟時(shí)，可以考慮適當(dāng)開(kāi)放其他的金融產(chǎn)品和服務(wù)，從而將目前的小額信貸機(jī)構(gòu)真正轉(zhuǎn)變成專(zhuān)門(mén)為低收入階層和微型企業(yè)服務(wù)的獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)。

（二）增加貸款種類(lèi)和額度，放寬貸款期限

目前我國(guó)的小額信貸對(duì)象僅限于生產(chǎn)性貸款?？梢园凑障M(fèi)信貸模式，拓寬小額信貸的種類(lèi)和領(lǐng)域。同時(shí)，在總結(jié)農(nóng)戶(hù)小額信貸和推行農(nóng)戶(hù)資信評(píng)價(jià)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，從事農(nóng)產(chǎn)品加工、流通和畜牧養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)戶(hù)提供額度較大的“中額”信用貸款。

在擴(kuò)大小額信貸種類(lèi)和額度的同時(shí)，要對(duì)小額信貸實(shí)行靈活的貸款期限。根據(jù)農(nóng)戶(hù)的不同貸款需求，合理確定貸款期限，力求在貸款期限方面進(jìn)一步貼近生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際。

（三）對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管

針對(duì)目前的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，應(yīng)實(shí)行不同于普通金融機(jī)構(gòu)的非審慎監(jiān)管，對(duì)于非法集資的小額信貸公司堅(jiān)決取締，把監(jiān)管的重點(diǎn)放在小額貸款的發(fā)放對(duì)象控制上。小額信貸即為低收入階層和微型企業(yè)提供金融服務(wù)，主要是發(fā)放貸款，其貸款的方法并不需要任何的抵押和擔(dān)保。據(jù)調(diào)查，目前我國(guó)有些小額貸款公司出現(xiàn)了貸款額度偏大的現(xiàn)象，有些信貸公司傾向于支持小型企業(yè)甚至中型企業(yè)，而對(duì)微型企業(yè)和農(nóng)戶(hù)不太感興趣；貸款過(guò)程中使用的貸款工具仍然是傳統(tǒng)的抵押和擔(dān)保貸款，少有信用貸款，這就使得小額貸款難以到達(dá)微型企業(yè)和貧困戶(hù)手中，這與國(guó)家發(fā)展小額信貸的初衷是完全背離的。因此，央行在對(duì)這一類(lèi)特殊貸款發(fā)放的貸款對(duì)象控制上應(yīng)該制定一套有效的監(jiān)控機(jī)制。

（四）加強(qiáng)立法和建立完善的政策支持體系

國(guó)家應(yīng)該在條件成熟時(shí)制定小額信貸的法律、法規(guī)，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施。國(guó)家關(guān)于小額信貸的立法首先要依法明確小額信用貸款的發(fā)放對(duì)象，它應(yīng)包括一切需要救助的社會(huì)弱勢(shì)群體。其次要依法明確承辦小額信貸業(yè)務(wù)的存款及非存款金融機(jī)構(gòu)，在中國(guó)境內(nèi)的商業(yè)性金融和政策性金融機(jī)構(gòu)均能獲取此項(xiàng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且在條件成熟的地區(qū)組建城、鄉(xiāng)風(fēng)險(xiǎn)投資公司，讓其對(duì)需要救助的弱勢(shì)群體投入創(chuàng)業(yè)資金，幫助廣大的農(nóng)村弱勢(shì)群體及早符合申請(qǐng)小額信貸的法定條件。再次要依法加大社會(huì)信用治理力度，對(duì)一切不守信用的行為和人員依法追究刑事責(zé)任。

在加強(qiáng)立法的同時(shí)也要加強(qiáng)政策的支持力度。首先，可以借鑒一些國(guó)家的成功做法，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，培育出更多的符合小額信貸發(fā)放條件的借貸主體。其次，借鑒國(guó)際小額信貸的通行做法，由地方政府、金融機(jī)構(gòu)共同出資建立小額信用貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，以解決小額信用貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償問(wèn)題。再次，組建農(nóng)村政策性保險(xiǎn)公司，創(chuàng)立政策性保險(xiǎn)基金，主要為農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提供互助性的保險(xiǎn)，為開(kāi)辦小額信貸的金融機(jī)構(gòu)提供保險(xiǎn)服務(wù)和補(bǔ)償業(yè)務(wù)。最后，對(duì)開(kāi)辦農(nóng)村小額信貸達(dá)到一定量的金融機(jī)構(gòu)給予稅收優(yōu)惠，以調(diào)動(dòng)各種金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展此項(xiàng)工作的積極性。

（五）建立小額信貸科學(xué)管理體系，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)

一方面疏通正規(guī)金融機(jī)構(gòu)間資金融通的渠道。當(dāng)前，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村以信用社作為主要的資金調(diào)度機(jī)構(gòu)，可以在此基礎(chǔ)上，建立區(qū)域性的農(nóng)村信用社資金融通網(wǎng)絡(luò)，在有條件的地方還可以逐步擴(kuò)大規(guī)模最終形成全國(guó)性的資金市場(chǎng)。

另一方面建立健全一套責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的、激勵(lì)與約束相結(jié)合的、適應(yīng)小額信用貸款建設(shè)發(fā)展要求的信貸管理責(zé)任制度。即對(duì)信貸人員實(shí)行依據(jù)貸款發(fā)放的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的機(jī)制，從而制定獎(jiǎng)懲措施，以激發(fā)和調(diào)動(dòng)信貸人員開(kāi)拓業(yè)務(wù)的積極性和能動(dòng)性，鼓勵(lì)和促進(jìn)信貸人員多放款、放好款。同時(shí)實(shí)行貸款“風(fēng)險(xiǎn)比例管理”制度，根據(jù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際業(yè)務(wù)量和收息情況，按年核定不良貸款的相對(duì)數(shù)或絕對(duì)額，制定相應(yīng)的收款政策，保證貸款的按期收回。

總之，解決好農(nóng)村的小額信貸問(wèn)題，能夠使農(nóng)村的發(fā)展不缺少資金及技術(shù)支持，從而能夠更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，使農(nóng)民更加富裕，從根本上推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)全面、健康和可持續(xù)發(fā)展。

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F832.4

A

1673-1999（2011）05-0080-02

張敏（1986-），女，安徽寧國(guó)人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)（安徽蚌埠233030）2009級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

2010-12-15

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