施 瀅

非政府組織在危機(jī)管理中的作用探討

施 瀅

作為由公民志愿形成的社會組織，非政府組織在應(yīng)對社會危機(jī)過程中起著舉足輕重的作用。從非政府組織在危機(jī)管理中的積極作用和消極作用入手，分析了我國非政府組織在危機(jī)管理中的參與度不足等問題，探討了有效發(fā)揮非政府組織在公共危機(jī)管理中作用的對策。

社會危機(jī)；非政府組織；參與作用

近年來，隨著社會的復(fù)雜化和自然環(huán)境的不斷惡化，各種社會危機(jī)頻頻發(fā)生，它帶給人類的不單是人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失等直接影響，還會帶來短期內(nèi)難以解決的社會心理創(chuàng)傷、社會經(jīng)濟(jì)等方面的間接影響。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，危機(jī)的影響越來越具有擴(kuò)散性。美國前國防部長麥克那馬納曾經(jīng)說過：“今后的戰(zhàn)略可能不復(fù)存在，取而代之的將是危機(jī)管理?！保?］這就要求不僅需要政府部門的大力支持和運(yùn)作，非政府組織作為公民自治組織將是危機(jī)管理中的重要主體，其在快速匯集資源、運(yùn)作靈活等方面具有不同于政府的優(yōu)勢，因此，進(jìn)一步探討非政府組織參與社會危機(jī)的作用具有重要意義。

一、社會危機(jī)管理

美國學(xué)者勞倫斯·巴頓認(rèn)為，所謂危機(jī)一般是指防不勝防的，“那些能夠預(yù)防的‘危機(jī)’都只能稱為問題，只有那些無法預(yù)知的、被忽視的、具有顛覆力的意外事故，才算得上是真正的危機(jī)?！保?］美國學(xué)者羅森塔爾認(rèn)為，社會危機(jī)是指“對一個(gè)社會系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生重要威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件?！保?］一般而言，社會危機(jī)主要包括不可抗力引起的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、社會沖突、宗教對抗等。危機(jī)管理則是政府對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件進(jìn)行有組織、有計(jì)劃的管理，通過采取一系列的控制行動，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)降低損失，消弭危機(jī)。通過全社會對社會危機(jī)的有效治理，以期恢復(fù)公眾對政府和社會組織的信任。

二、非政府組織的涵義和基本特征

有學(xué)者認(rèn)為，非政府組織一般是指“非政府，非營利，為了民間公益事業(yè)，在開發(fā)、人權(quán)、環(huán)境、難民救濟(jì)等領(lǐng)域活動的組織［4］。陳曉春教授則將非營利組織界定為”不以獲取利潤為目的，為社會公益服務(wù)的，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的獨(dú)立部門［5］。筆者認(rèn)為，非政府組織是在地方、國家或國際級別上由民間自愿組織起來的獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的非營利性、非政治性的社會組織。在我國，非政府組織具體是指非營利性的科研單位、文化團(tuán)體、社區(qū)組織、志愿組織等。非政府組織相對于政府部門而言，有以下特點(diǎn)：（1）民間性。非政府組織作為社會自治組織，貼近民生，有效發(fā)揮政府和民眾間的橋梁作用。（2）非營利性。非政府組織的根本宗旨不是為了獲得利潤而是為了滿足公眾需要。（3）獨(dú)立性。非政府組織的運(yùn)行機(jī)制是民營的，既不受制于政府，也不受制于企業(yè)及其他非政府組織。（4）專業(yè)性。非政府組織具備有豐富專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家，專家所提供的信息以及付出的社會行動對于及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會隱患，提高應(yīng)對社會危機(jī)的能力方面具有重要意義。

三、非政府組織在危機(jī)管理中的積極作用

非政府組織以促進(jìn)社會公共利益為目的，貼近民間和公眾，在社會危機(jī)應(yīng)對中能夠有效調(diào)動公眾的參與積極性，提高公眾的危機(jī)意識。

（一）有效傳遞政府信息，緩解社會危機(jī)壓力

非政府組織是公民自愿組成的社會組織，其公益性取向使得非政府組織能夠和社會公眾保持密切的聯(lián)系，更能了解公眾的想法。當(dāng)一些社會性，政治性危機(jī)事件發(fā)生后，非政府組織成員的奉獻(xiàn)精神更能獲得社會公眾的高度認(rèn)可，使得非政府組織能夠獲得社會公眾的信任。憑借社會公眾對其的認(rèn)可，非政府組織可以在政府和民眾之間起到橋梁作用，一方面非政府組織把政府應(yīng)對危機(jī)的政策、意圖及時(shí)傳送給公眾，幫助公眾消除恐慌心理，減輕危機(jī)中公眾產(chǎn)生的不安全感，提高公眾應(yīng)對公共危機(jī)的能力。另一方面，非政府組織又能及時(shí)將民意和現(xiàn)實(shí)狀況反饋給政府，使得政府準(zhǔn)確把握實(shí)際情況，及時(shí)有效防治公共危機(jī)。汶川大地震發(fā)生后，被中國網(wǎng)民稱為“首善”的陳光標(biāo)先生，立即把正在開的企業(yè)董事會變成了本企業(yè)抗震救災(zāi)的工作會議，并當(dāng)場決定帶領(lǐng)由120人組織的工程隊(duì)開赴災(zāi)區(qū)，幾乎和首批救援部隊(duì)同步到達(dá)重災(zāi)區(qū)都江堰，他們先后在都江堰、什邡、綿竹、北川等重災(zāi)區(qū)搶救傷員128名，捐獻(xiàn)3 785萬元現(xiàn)金，8 000多個(gè)書包……以陳光標(biāo)為代表的中國非政府組織在抗震救災(zāi)中的出色表現(xiàn)表明了民間組織在應(yīng)對公共危機(jī)中所起的關(guān)鍵作用。

（二）匯集充足的社會資源，提供專業(yè)的有力支持

由于非政府組織的民間性，非營利性和公益性特點(diǎn)，使其能夠廣泛動員社會人力資源向危機(jī)受害者提供援助，有效彌補(bǔ)政府資源不足。當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，非政府組織能夠憑借其廣泛的社會基礎(chǔ)進(jìn)行社會動員，最大限度凝聚民間資本，高效率地調(diào)動民眾投入到公共危機(jī)的應(yīng)對之中。同時(shí)，非政府組織具有專業(yè)性的能力優(yōu)勢，有許多專家學(xué)者具有國際研究背景，在某一專業(yè)領(lǐng)域具有業(yè)務(wù)專長，能夠廣泛地與國際危機(jī)救助組織以及國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，多管齊下，為他們提供輔助的人力支持。汶川大地震中，俄國、日本等國際危機(jī)救助組織的介入作用巨大，也為我們提供了應(yīng)對危機(jī)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）危機(jī)結(jié)束后幫助恢復(fù)重建，穩(wěn)定民心

危機(jī)救治階段的結(jié)束并不意味著危機(jī)管理的結(jié)束，而是進(jìn)入了一個(gè)新的階段即恢復(fù)階段，如果處理不當(dāng)，危機(jī)恢復(fù)期可能會成為下一輪危機(jī)的發(fā)生期。社會重建階段是非政府組織參與最廣泛、最深入的階段，其主要負(fù)責(zé)輔助政府部門進(jìn)行危機(jī)后的的重建工作，重新恢復(fù)和建立穩(wěn)定的社會秩序。例如許多志愿組織幫助那些因危機(jī)而產(chǎn)生的、政府事后未能充分幫助但又需要救助的弱勢群體。同時(shí)，非政府組織還可在一些專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，包括心理救助、學(xué)校重建、孤兒撫養(yǎng)、社區(qū)建設(shè)、文化恢復(fù)等。

總之，非政府組織已成為危機(jī)管理中的重要主體，危機(jī)管理模式將從政府單一管理逐漸轉(zhuǎn)化為政府與社會（特別是非政府組織）相互合作、相互促進(jìn)的新模式。

四、非政府組織在危機(jī)管理中的缺陷及對策

伴隨著公民社會的建立，非政府組織在社會生活中的作用越來越重要，但在遇到緊急的社會危機(jī)時(shí)，政府的積極救助往往占據(jù)著主導(dǎo)地位，而非政府組織參與的熱情和發(fā)揮的效果遠(yuǎn)沒有預(yù)期中的理想。

一是非政府組織自主性不強(qiáng)，大大降低了其社會公信度。在我國，非政府組織與政府有著千絲萬縷的關(guān)系，有很大一部分非政府組織是由政府部門轉(zhuǎn)化而來的，還有一部分則是直接掛靠在政府部門之下，其“準(zhǔn)政府”色彩依然較濃，這使得非政府組織對政府形成嚴(yán)重的依賴性，難以獨(dú)立自主開展活動。同時(shí)，這種自主性的缺失又使得非政府組織帶有較強(qiáng)的官僚化和商業(yè)化傾向，一些非政府組織背離非政府宗旨，開展?fàn)I利性活動，使得公眾對其公益性特點(diǎn)產(chǎn)生懷疑，從而使非政府組織的社會公信度相對較低。在危機(jī)發(fā)生時(shí)，民眾則更多地將希望寄托在政府身上，而對非政府組織常常不給于足夠的關(guān)注和重視。

二是制度方面的不完善造成了非政府組織參與危機(jī)管理困難重重。我國非政府組織的登記管理實(shí)行雙重管理原則，不僅要得到中央和地方民政部門的許可，還必須要找到一個(gè)與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)主管單位，這雖然有利于政府加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)督管理，但也使得大批活躍的非政府組織被拒之于合法登記的門檻之外。由于在登記時(shí)必須找到一個(gè)與業(yè)務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)主管單位，很多非政府組織因?yàn)橐粫r(shí)難以找到合適的業(yè)務(wù)主管單位，而選擇以企業(yè)的名義在工商部門登記，或干脆不進(jìn)行注冊登記。在危機(jī)發(fā)生時(shí)這些不具有合法地位的非政府組織很難發(fā)揮有效的作用。同時(shí)，非政府組織在社會保障制度、財(cái)務(wù)制度和人事制度方面也都很不完善，在這種情況之下，非政府組織的發(fā)育很不成熟，普遍缺乏資金和相應(yīng)的專業(yè)人才，嚴(yán)重阻礙了非政府組織的發(fā)展。

三是文化方面的弱勢使社會公眾對非政府組織參與危機(jī)管理的認(rèn)同感不高。中國非政府組織發(fā)展與西方非政府組織相比有一定的差距，西方非政府組織發(fā)展有著濃厚的文化積淀，公民社會的高度發(fā)達(dá)是其發(fā)展的穩(wěn)固基礎(chǔ)，而我國由于歷史原因而長期形成的依附性臣民文化根深蒂固，很難形成現(xiàn)代公民社會所需的自治觀念、法制觀念、公益精神。不僅如此，我國由于正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，舊的價(jià)值體系和道德倫理觀念正日益受到市場經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊，拜金主義、利己主義盛行，使得非政府組織發(fā)展所必不可少的公益精神、志愿精神嚴(yán)重缺失，無形中阻礙了中國非政府組織的發(fā)展。

上述原因都有可能導(dǎo)致非政府組織在危機(jī)管理中有效作用的發(fā)揮。對此，提出以下對策：

其一，加強(qiáng)政府與非政府間的協(xié)作伙伴關(guān)系，形成良好的互動機(jī)制。危機(jī)發(fā)生時(shí)僅僅依靠政府的力量是難以做到危機(jī)應(yīng)對的高效、快速、靈活，所以，強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理中參與主體的多元化有其必要性，調(diào)動各種社會資源共同應(yīng)對危機(jī)，形成良好的互動機(jī)制。公共部門與非營利性部門建立合作伙伴關(guān)系可被視為積聚公共部門和非營利部門兩者的資源和力量解決復(fù)雜問題的有效方式，同時(shí)也提高了解決問題的效率和創(chuàng)新性［6］。這一觀點(diǎn)為政府與非政府組織間的合作關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。政府應(yīng)該改變傳統(tǒng)的統(tǒng)治思維，將非政府組織視為危機(jī)管理中的合作伙伴和重要力量。非政府組織由于具有專業(yè)性和民間性特點(diǎn)，能夠幫助政府處理一些細(xì)而復(fù)雜的問題，分擔(dān)政府的一部分責(zé)任。因此，只有二者相互信任、相互支持、相互依賴，建立友好、長久的伙伴關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)對公共危機(jī)的治理。

其二，進(jìn)一步完善制度性建設(shè)，為非政府組織參與危機(jī)治理提供助力。非政府組織與政府相比，在職權(quán)范圍、活動方式、組織理念等方面存在著較大差異。政府在公共事務(wù)管理過程中掌握著具有強(qiáng)制約束力的公共權(quán)力，而非政府組織作為由民間發(fā)起的組織，則沒有強(qiáng)制性權(quán)力作為后盾，兩者本質(zhì)上的不平等往往使得非政府組織處于被動地位。政府應(yīng)進(jìn)一步完善有關(guān)的法律體系和制度建設(shè)，使非政府組織在危機(jī)管理中能夠正常運(yùn)行。改革現(xiàn)行登記管理方面的法規(guī)政策，降低準(zhǔn)入門檻，撤銷嚴(yán)格而繁瑣的審批手續(xù)，實(shí)行便捷的申請登記制度。與此同時(shí)，逐步建立和完善起對非政府組織進(jìn)行監(jiān)督和管理的長效機(jī)制，并依靠強(qiáng)大的社會力量建立起廣泛的社會監(jiān)督體系。

其三，培養(yǎng)適應(yīng)非政府組織參與危機(jī)管理的社會文化。這不僅需要構(gòu)建起與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公民意識、自治觀念、法治觀念、公益精神等，而且要在全社會內(nèi)弘揚(yáng)非政府組織所必須具備的志愿精神，增強(qiáng)公民和企業(yè)的社會責(zé)任感和使命感。這一方面需要政府運(yùn)用其政治權(quán)威和宣傳機(jī)器在全社會倡導(dǎo)志愿精神，形成有利于非政府組織成長所需的環(huán)境；另一方面，非政府組織通過自身能力建設(shè)的不斷完善，提高內(nèi)部組織管理水平、社會服務(wù)水平和社會公信力來獲得公眾的支持和參與。

[1]中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所危機(jī)管理與對策研究中心.國際危機(jī)管理概論[M].北京：時(shí)事出版社，2003（4）.

[2]勞倫斯·巴頓.組織危機(jī)管理[M].符彩霞，譯.北京：清華大學(xué)出版社，2002.

[3]羅伯特·希斯.危機(jī)管理[M].王成，等譯.北京：中信出版社，2001.

[4]盛紅生，賀兵.當(dāng)代國際關(guān)系中的“第三者”：非政府組織問題研究[M].北京：時(shí)事出版社，2004.

[5]陳曉春，張彪.非營利組織準(zhǔn)公共產(chǎn)品初論[J].長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（3）.

[6]南姆·卡樸庫.無等級的合作：公共部門與非營利部門合作伙伴關(guān)系[J].公共行政，2004（4）.

D638

A

1673-1999（2011）05-0052-03

施瀅（1989-），中國礦業(yè)大學(xué)（江蘇徐州221600）文法學(xué)院行政管理專業(yè)研究生。

2010-12-25