刀加田，蘇日滿都呼

對當(dāng)前我國農(nóng)村村民自治的幾點思考

刀加田，蘇日滿都呼

自1988年我國農(nóng)村地區(qū)開始推行村民自治以來，村民自治制度已在中國廣大鄉(xiāng)村逐步生根、開花、結(jié)果，并取得了突出的成績，然而，在實際運作中也存在一些問題。分析了村民自治的現(xiàn)狀和存在問題的原因，提出了進一步完善村民自治的對策。

村民自治；政治參與；民主選舉

一、村民自治存在的問題

自1988年在我國農(nóng)村地區(qū)開始推行村民自治以來，村民委員會建設(shè)在各級民政部門或黨的組織系統(tǒng)的指導(dǎo)下一直有序地進行，并取得了可喜的成果。但由于我國的農(nóng)村人口基數(shù)大、地區(qū)文化差異大等原因，我國村民自治依然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系問題

《中華人民共和國村民委員會組織法》指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。但在村民自治的實際運行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系很難達到這種理想狀態(tài)，在很多地方二者之間依然保持著一種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在表面上不干預(yù)村內(nèi)的事務(wù)，可是仍然對村干部發(fā)號施令，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居然用紅頭文件任免村委會干部，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對于村民自己推選的村委會候選人動用警力。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部如此，就連村干部也認(rèn)為“指導(dǎo)”就是“領(lǐng)導(dǎo)”，沒有太大的區(qū)別。

（二）村級黨組織與村民委員會的關(guān)系問題

在村民自治的實踐中，村級黨組織與村民委員會的關(guān)系是一個更難把握的問題?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》對此的規(guī)定是：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！笔裁词恰鞍l(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”呢？在現(xiàn)階段，中國共產(chǎn)黨無疑是我國各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)出來。可是，在村一級，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何體現(xiàn)呢？許多農(nóng)村黨支部書記就認(rèn)為，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村就是堅持黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，黨支部書記就是農(nóng)村的一把手，村委會主任應(yīng)該聽黨支部書記的，更有甚者認(rèn)為，村民委員會是村黨支部的一個下屬機構(gòu)。

我國農(nóng)村很多地方長期實行黨支部 “一元化”領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在這種慣性一直延續(xù)下來，很多農(nóng)村仍是黨支部書記當(dāng)家，甚至村支書幾乎包攬了村委會的全部工作，有的甚至連財務(wù)批核權(quán)也都由村支書統(tǒng)攬起來。

（三）基層選舉中存在的許多嚴(yán)重問題

（1）買賣選票賄賂選舉。這是最近我國農(nóng)村基層選擇中存在最普遍的和影響最壞的一個問題。（2）無視選民權(quán)利，私自偽造代填選票。這種做法實際上是非法剝奪了選民最基本的民主權(quán)利，是與我國推進農(nóng)村地區(qū)社會主義民主建設(shè)背道而馳的。（3）非法串聯(lián)拉幫結(jié)派。這是當(dāng)前我國農(nóng)村選舉中大量存在但又不易覺察的一個問題，不少不法之徒就是通過這種手段爬上了村委會主任的位置，甚至奪取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大權(quán)。這個問題不僅存在于村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府的換屆選舉中，而且也存在于農(nóng)村基層黨組織的換屆選舉中。

二、當(dāng)前村民自治存在問題的原因分析

（一）傳統(tǒng)宗族文化的影響

在現(xiàn)階段下，宗族原有的政治功能和經(jīng)濟功能已經(jīng)失去了存在的基礎(chǔ)，在農(nóng)村中更多的只有文化功能和社會生活的交往功能。但宗族所失去的政治功能，通過文化價值功能和社會交往功能是可以被激活的。說宗族力量決定了村民自治的結(jié)果，不是宗族領(lǐng)袖必須成為村委會的干部，也不是宗族推出的代表人物必須成為村委會干部，而是當(dāng)前宗族政治功能的表現(xiàn)形式是宗族成為農(nóng)村村民自治選舉中最有影響力的政治動員力量，其動員機制通常是：想成為村委會干部的村民利用宗族力量，而不是由宗族派出村干部候選人，由宗族力量對村民進行政治動員，在選區(qū)內(nèi)按宗族勢力重新組織選民，統(tǒng)一宗族內(nèi)選民的意見，采取統(tǒng)一的行動。這是目前的正式體制力量無法阻止的情形。所以說，只要在村民選舉中出現(xiàn)競爭的情形，那么，宗族力量就將成為農(nóng)村中最主要的政治動員力量，村民選舉將成為宗族力量角力的場所。只要競爭性民主在農(nóng)村中成為常態(tài)，宗族力量成為農(nóng)村中最主要政治動員力量就將是村民自治的常態(tài)。

（二）農(nóng)村政治精英的缺失，村民政治意識淡薄

當(dāng)前的村民自治，基本上都只具有民主的形式，而能較好體現(xiàn)制度設(shè)計本意的村并不在普遍，就是在表現(xiàn)較好的村也沒有扎下根，無法形成確保長期保持民主制度的民主意識。一些較差的村，村民自治的實際效果甚至有點不倫不類，一些村民根本不關(guān)心也不理睬村委會選舉，村民自治只有一個“殼”；一些村則仍然由政治強人把持村政，村民有意見也不敢表達，繼續(xù)做順民。農(nóng)村中出現(xiàn)的這種情形表面上看是村民普遍缺少民主意識所致，實際上主要還是缺乏政治精英造成的。

我國的多數(shù)農(nóng)民既沒有形成民主參與與政治生活的習(xí)慣，也缺乏必要的民主參與政治生活的素質(zhì)。多數(shù)農(nóng)民并沒有明確的、自覺的民主意識，沒有把民主參與當(dāng)做自己的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)村人才外流，是人才自身理性選擇的結(jié)果。中國實行改革開放的政策以后，對農(nóng)村人員社會流動的限制減小，農(nóng)村人才和青年更加迅速外流，有些村莊幾乎只剩下老人和兒童。只要沒有改變農(nóng)村中勞動力價值低于城市的狀況，人才外流就不會減速。那么，村民自治就只能解決“民治”的問題，而無法實現(xiàn)“善治”。

（三）村黨組織與村委會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自治權(quán)界定不清

在實踐中，村級黨組織與村民自治組織的關(guān)系大致可以分為兩種類型：（1）黨政合一體制。即村級黨支部與村民委員會的完全結(jié)合，實行“兩塊牌子，一套人馬“。這種體制不僅在體制的層面實現(xiàn)黨政系統(tǒng)人員完全一體（集中體現(xiàn)為黨支部書記兼村委會主任），而且在功能的層面上，村級黨支部與居委會功能完全重合。（2）黨政交叉體制。由于村民選舉新型方式的運用，新當(dāng)選的村委會成員不是黨員的可能性增大，村級黨組織與村委會的交叉任職由此而來，但人員上不是完全重合，兩委在功能上既有重合又有區(qū)別。

我國農(nóng)民接受教育的水平相對比較低，村干部的文化素質(zhì)也相對比較低，由于對《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定的黨的“領(lǐng)導(dǎo)地位”的理解不透徹，村級黨組織與自治組織兩者領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自治權(quán)界定不清，再加上受中國傳統(tǒng)哲學(xué)“一山不容二虎”思想的影響，導(dǎo)致了黨支部與村委會“一山兩虎，兩虎爭雄”的現(xiàn)象。

三、進一步完善村民自治的對策

（一）全面實施村民委員會選舉

村民委員會的選舉既是村民自治的一項重要內(nèi)容，也是決定村民自治能否真正運行的基礎(chǔ)，因此，在我國現(xiàn)階段，村民委員會的選舉在村民自治中就居于一種非常重要的地位。

（1）選舉組織。中國農(nóng)村的村委會選舉主要是在政府直接干預(yù)的情況下產(chǎn)生的。筆者認(rèn)為在村民自治的過程中，應(yīng)該村民根據(jù)國家選舉法的相關(guān)規(guī)定結(jié)合本村的實際情況制定適合本村的選舉辦法，把權(quán)力充分下放到村，使村干部擁有絕對的自治權(quán)利。

（2）候選人的產(chǎn)生。《中華人民共和國村民委員會組織法》第十四條明確規(guī)定：“選舉村民委員會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額?！边@就意味著村民委員會候選人的提名應(yīng)該只有一種方式：村民直接提名。

（3）選舉方式和程序。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生，選舉實行無記名投票、公開計票方式，選舉時設(shè)立私密寫票處，當(dāng)場公布選舉結(jié)果。選舉村委委員，需要半數(shù)以上的有選舉權(quán)的村民參加投票，選舉才能有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票才能當(dāng)選，以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無效。

（4）村民委員會的罷免。由于村民委員會是由村民直接選舉產(chǎn)生的，因此，村民就應(yīng)該有權(quán)通過一定的程序罷免他們不滿意的村委會成員，其他如何個人和組織都無權(quán)隨意罷免村民直接選舉上來的村委會成員。

（二）劃清“兩委”的地位，實行“二元化”管理

由于村干部的文化素質(zhì)較低和“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)地位劃分不清晰，導(dǎo)致了一些村里的支部書記把服從“黨的領(lǐng)導(dǎo)”理解為在村里就是服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，村黨支部又是書記說了算，就是服從支部書記的領(lǐng)導(dǎo)，從而黨支部書記狂攬大權(quán)，致使村民委員會的作用沒有得到更好的發(fā)揮。農(nóng)民缺乏政治參與的熱情和要求，需要黨和政府的引導(dǎo)和發(fā)動，“可以這樣說，農(nóng)民一定的政治參與形態(tài)都是在一定的政治參與動機驅(qū)使下實現(xiàn)的，而真正能夠使農(nóng)民實現(xiàn)向較高政治參與的質(zhì)和量轉(zhuǎn)變的是黨和政府?！惫P者認(rèn)為，為了體現(xiàn)村民自治、村民當(dāng)家作主的原則，在村民自治制度設(shè)計上應(yīng)該明確規(guī)定：村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用僅為宏觀意識形態(tài)方面的領(lǐng)導(dǎo)，其他日常村務(wù)均由村委會和村民自己處理。從而走向“兩委”積極配合的“二元化”管理，走出過去黨管一切的“一元化”管理模式。

（三）發(fā)展教育事業(yè)，提高村民的政治和文化素質(zhì)

影響政治參與和民主意識的因素是多方面的，盡管受教育程度與基層群眾政治參與興趣關(guān)系不一定成正比，但卻影響著政治參與的水平高低，決定著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展。大力發(fā)展教育事業(yè)，提高基層群眾的整體素質(zhì)，是提升基層群眾政治參與水平和能力的關(guān)鍵一環(huán)。

既然在農(nóng)村實施村民自治是國家輸入型的制度變遷，那么國家就應(yīng)該承擔(dān)起培訓(xùn)合格的制度實施人才的責(zé)任。民國鄉(xiāng)村自治時期就特別注重這一點，指導(dǎo)和實踐了中國第一個鄉(xiāng)村自治定縣翟城村自治的中華報派的村治方案中，認(rèn)為政府要設(shè)立村治育才館?！氨仨毐局芏Y‘以鄉(xiāng)三物教萬民’，及《大學(xué)》‘明德親民’之鄉(xiāng)制古意，結(jié)合直隸翟城村、山西、云南等地村治成規(guī)，編成講義，由中央及各省區(qū)開辦村治育才館使用。育才館招生辦法，在中央可由各省旅京人士自由投考，各省區(qū)則由各縣鄉(xiāng)村資送學(xué)行兼優(yōu)者（每縣50人），入館學(xué)習(xí)4個月。第一班畢業(yè)回鄉(xiāng)后，即著手組織村治，該館仍接續(xù)招生，直至所屬各地村治一律完美組成為止。其辦理經(jīng)費除由各省區(qū)及各縣分擔(dān)外，概由中央籌措，或由中央撥濟。”不論是鄉(xiāng)村自治還是村民自治最重要的制度實施人才就是政府基層干部和村干部。

[1]黃涌群.農(nóng)村民主自治發(fā)展研究[M].廣州：暨南大學(xué)出版社，2008.

[2]吳紹田.解讀村民自治[M].北京：中國發(fā)展出版社，2001：132.

[3]李德芳.民國鄉(xiāng)村自治問題研究[M].北京：人民出版社，2001：85.

D683

A

1673-1999（2011）05-0019-02

刀加田（1981-），男，云南隴川人，景頗族，西南民族大學(xué)（四川成都610041）管理學(xué)院2009級碩士研究生，研究方向為人力資源開發(fā)與公務(wù)員制度建設(shè)；蘇日滿都呼（1983-），男，內(nèi)蒙古正藍旗人，蒙古族，西南民族大學(xué)管理學(xué)院2009級行政管理碩士研究生，研究方向為中西行政體制比較。

2010-12-17