姜鐵敬

法治政府是群眾信任的基礎(chǔ)

姜鐵敬

一、法治政府才能協(xié)調(diào)好利益關(guān)系

能否密切黨群關(guān)系、干群關(guān)系，在很大程度上取決于我們能否協(xié)調(diào)“利益關(guān)系”，能否理清“公利與私利”的關(guān)系，而法律正是協(xié)調(diào)利益關(guān)系的最有效手段。美國(guó)大法官薩蒙·P·蔡斯說(shuō)過(guò)：“法律就是利益的分配?！钡幸粋€(gè)事實(shí)必須明確：哪怕最野蠻的政權(quán)，對(duì)于自身權(quán)力的分配和運(yùn)行，都有一套規(guī)則體系，否則這個(gè)政權(quán)就必然由于混亂而難以為繼。但是，哪怕是最“文明”、統(tǒng)治技巧最高超的“前法治時(shí)代”國(guó)家，其行政規(guī)則體系由于缺乏法治與權(quán)利保障的內(nèi)核，依照當(dāng)代的標(biāo)準(zhǔn)，充其量只能被視為較為成熟的行政組織法或者被稱(chēng)為“萌芽狀態(tài)的行政法”。孟德斯鳩在《論法的精神》中說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”

現(xiàn)代行政法包含了對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范和控制的精神實(shí)質(zhì)，行政法作為憲法的實(shí)踐法的作用不僅僅是保障行政權(quán)有效行使、促進(jìn)行政主體依法行政、提高行政效率，更重要的是行政法具有保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的最終目的，行政法是重塑政府職能和形象的最有效手段。加拿大專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《防止利益沖突法規(guī)》，目的就是為了盡可能減少公務(wù)員在私人利益與公共職責(zé)中出現(xiàn)沖突，并為可能出現(xiàn)的利益沖突提供解決之道。

1990年10月1日起《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》正式施行，之后又陸續(xù)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)立法法》等一系列具有里程碑意義的法律，基本建成了行政法體系，確立了“民告官”制度，完成了從重實(shí)體輕程序向?qū)嶓w與程序并重的轉(zhuǎn)變。

但由于行政行為合理性以及抽象行政行為未完全納入司法審查問(wèn)題，使對(duì)部分行政行為的監(jiān)督存在空白或缺乏力度；部門(mén)利益法制化，則使行政法淪為管制正當(dāng)化的工具；行政法律法規(guī)缺乏細(xì)致的行政問(wèn)責(zé)規(guī)定，使得執(zhí)行層面上的行政問(wèn)責(zé)沒(méi)有成為常態(tài)。我國(guó)目前的行政問(wèn)責(zé)只是局限在特大安全事故上面，對(duì)于決策上過(guò)失或故意造成的巨大損害（如生態(tài)破壞等）極少受到責(zé)任追究，影響了群眾對(duì)政府的信任。

二、法治政府應(yīng)多使用“軟法”

法治的本質(zhì)是“民治”，而不是“治民”，法治的關(guān)鍵是“治官”與“治吏”，是政府率先守法、依法行政。在現(xiàn)實(shí)生活中有許多行為規(guī)則，既明顯區(qū)別于道德，同時(shí)也不能用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)施，而主要通過(guò)社會(huì)輿論、組織自律、自愿服從等方式得到遵守和執(zhí)行，這就是軟法，與之對(duì)應(yīng)，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范是硬法。眾所周知，硬法帶來(lái)硬傷，比如有的政府部門(mén)“罰”字當(dāng)頭，根本不考慮能否奏效，會(huì)不會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響，潛意識(shí)只是為了強(qiáng)化部門(mén)利益，其結(jié)果必然不能服眾。

軟法有四種：一是法律、法規(guī)和規(guī)章中那些宣示、號(hào)召性的條款；二是國(guó)家機(jī)關(guān)制定的大量綱要，指南、規(guī)劃等規(guī)范性文件，旨在滿足公共管理特別是國(guó)家機(jī)關(guān)自我管理的制度需求；三是各類(lèi)政治組織，比如政協(xié)、共青團(tuán)等制定的自律規(guī)范；四是協(xié)會(huì)、社區(qū)等社會(huì)團(tuán)體和自治組織制定的自治規(guī)范。

在彌補(bǔ)硬法不足方面，軟法具有舉足輕重的作用。執(zhí)政黨的很多文件，在某種意義上比硬法本身的效力要強(qiáng)，執(zhí)行效果明顯。所以凡是軟法能解決的就不要用硬法，凡是軟法能規(guī)范的就不要去強(qiáng)制。政治學(xué)學(xué)者俞可平教授認(rèn)為，善政僅僅強(qiáng)調(diào)有一個(gè)好的政府，而善治則更加寬泛，不光要有一個(gè)好的政府，在政府不發(fā)生作用的地方，社會(huì)也要治理得很好。善政與善治首先是主體不同：善政的主體就是政府，而要實(shí)現(xiàn)善治，主體除了政府以外，還有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和民間組織；善政和善治的依據(jù)也不一樣，善政的依據(jù)是國(guó)家的法律，而善治的依據(jù)除了國(guó)家的法律，更多的是社會(huì)團(tuán)體自己的規(guī)范，也就是軟法。我們要進(jìn)一步發(fā)展社會(huì)主義民主政治，而民主政治的一個(gè)重要內(nèi)容，就是社會(huì)自治，社會(huì)自治的主要依據(jù)也是軟法。軟法是法治走向文明的一個(gè)主要標(biāo)志和表征，法律的文明化是和去強(qiáng)制化分不開(kāi)的。①

在肯定軟法積極功能的同時(shí)，也要看到，目前軟法的制定亟待法律規(guī)范。由于軟法規(guī)范的制定并不受?chē)?guó)家立法程序的規(guī)制，生成過(guò)程屢屢出現(xiàn)漏洞。有的甚至突破了程序正當(dāng)和實(shí)體正義的底線，游離于法治原則和法治精神的規(guī)制之外，損害了公民的合法權(quán)益。

三、法治政府不應(yīng)過(guò)多過(guò)深干預(yù)公民和社會(huì)生活

并不是所有問(wèn)題都必須依靠法律規(guī)范來(lái)解決，調(diào)整社會(huì)關(guān)系的手段歷來(lái)是多種多樣的，除法律外，還有道德、風(fēng)俗習(xí)慣、行業(yè)規(guī)范等。要避免政府過(guò)多、過(guò)深地干預(yù)公民和社會(huì)生活，應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建公民社會(huì)，構(gòu)建公民社會(huì)的組織基礎(chǔ)——種類(lèi)齊全、覆蓋廣泛的社會(huì)組織，來(lái)實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)的自我管理。如果不給群眾自治以一定的發(fā)展空間，中國(guó)社會(huì)的自組織力就永遠(yuǎn)無(wú)法增長(zhǎng)，出現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題、群體性事件就無(wú)法依賴(lài)社會(huì)本身力量去制衡，還會(huì)演變?yōu)辄h、政府與群眾的矛盾。當(dāng)前，社會(huì)組織的作用不斷凸顯：首先，社會(huì)組織充當(dāng)了政府與企業(yè)的橋梁，履行了行業(yè)協(xié)調(diào)管理職能，在維護(hù)企業(yè)利益、反映企業(yè)訴求，提供產(chǎn)業(yè)信息，創(chuàng)建企業(yè)品牌、建立從業(yè)規(guī)范、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)行業(yè)自律、解決貿(mào)易糾紛等方面發(fā)揮了重要作用；其次，社會(huì)組織的發(fā)展帶動(dòng)和開(kāi)發(fā)了許多新的產(chǎn)業(yè)和崗位，吸引了大量下崗人員及原居民就業(yè)；再次，社會(huì)組織通過(guò)各類(lèi)公益活動(dòng)，將常規(guī)化、制度化的公益活動(dòng)（如捐資助學(xué)）與臨時(shí)性，突發(fā)性的救助活動(dòng)（如冰雪災(zāi)害，汶川地震救助）緊密結(jié)合，在消除貧困，尊老愛(ài)幼，教育培訓(xùn)，衛(wèi)生保健，社區(qū)公共服務(wù)等方面做了大量工作，有力促進(jìn)了社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)。所以，只有當(dāng)政府與群眾“彼此信任，才能最終打造一種和諧、民主的政治與社會(huì)氛圍”。②

對(duì)于公權(quán)力來(lái)講，法無(wú)許可即禁止；對(duì)私權(quán)利來(lái)講，法無(wú)禁止即許可。當(dāng)前，社會(huì)階層日益分化，轉(zhuǎn)型期的矛盾糾紛使公共服務(wù)供求矛盾凸顯，社會(huì)管理和公共服務(wù)面臨更大的挑戰(zhàn)和更高要求，如果政府采取那種不辭勞苦、事無(wú)巨細(xì)、大包大攬的管理方式，既管不過(guò)來(lái)，也管不好，只能損害政府自身的聲譽(yù)或形象。所以，加快培育發(fā)展社會(huì)組織，推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，進(jìn)一步形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)新格局更為迫切。

建設(shè)法治政府需要全民的共同努力，任何人都不能置身事外。執(zhí)政黨和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其要在建設(shè)法治政府中起模范帶頭作用。政府帶頭遵守憲法和法律，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，實(shí)際上就是維護(hù)自己的執(zhí)政權(quán)威，增強(qiáng)自身的執(zhí)政合法性。俞可平教授在《毫不動(dòng)搖地走向法治國(guó)家》中說(shuō)：黨的各項(xiàng)方針政策必須符合國(guó)家的法律。國(guó)家法律對(duì)各種政治主體的基本制約，就是要求任何其他政治組織的規(guī)章制度和政策規(guī)定，都必須服從國(guó)家憲法和法律的權(quán)威。因此，各級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)以國(guó)家的憲法和法律為準(zhǔn)則，以符合和遵守國(guó)家法律為前提，來(lái)制定和審視黨的各種政策、文件、指示、規(guī)定和決議。

“在這個(gè)不斷變化的世界，我們始終不能忘記——‘我們黨的最大政治優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾、黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)是脫離群眾’。”③要想贏得群眾的支持與信任，就必須建設(shè)法治政府，建設(shè)一個(gè)嚴(yán)格按照憲法和法律行使權(quán)力，權(quán)責(zé)一致，完全開(kāi)放、透明，全心全意為人民服務(wù)的政府。

注釋?zhuān)?/p>

①袁祥、 王逸吟：《行政法學(xué)者眼中的“軟法”》，《政府法制》2010年。

②張康之：《行政論理學(xué)》，中央廣播電視大學(xué)出版社，2007年7月，第2版。

③人民日?qǐng)?bào)評(píng)論部：《始終不能忘記黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年2月28日。

（作者：深圳市委黨校南山分校副教授）