吳 江

加快建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的若干問題

吳 江

十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，要“推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。構(gòu)建全面覆蓋、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系，既是“三農(nóng)”發(fā)展的客觀需求，也是政府職能轉(zhuǎn)變的要求，更是當前解決民生問題的重要手段。各級政府把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)作為重要職責，堅持以人為本，著力促進人人平等獲得發(fā)展機會，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與經(jīng)濟發(fā)展、分享經(jīng)濟發(fā)展成果方面的障礙。著力保障和改善民生，建立覆蓋全民的公共服務(wù)體系，注重解決義務(wù)教育、勞動就業(yè)、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老醫(yī)療保險、住房等民生問題，努力做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。如何建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系，需要政府在深化行政體制改革和事業(yè)單位改革中破解難題，探索出路。

一、準確把握統(tǒng)籌公共服務(wù)體系的基本原則

必須堅持以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的改革方向，使全體社會成員分享改革發(fā)展成果。通過轉(zhuǎn)變政府職能、建立適應(yīng)公共服務(wù)職能的管理體制、構(gòu)建公共服務(wù)財政保障機制、完善公共服務(wù)人力資源開發(fā)機制、推動公共服務(wù)社會參與機制、創(chuàng)新公共服務(wù)信息化運行機制，建立以服務(wù)發(fā)展、關(guān)注民生為核心的公共服務(wù)體系。既要明確政府在基本公共服務(wù)中的責任，又要鼓勵社會組織積極參與公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)。逐步建立起以政府主導、社會廣泛參與、專業(yè)部門支撐，以群眾自我服務(wù)為基礎(chǔ)的全面覆蓋、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。要打破公共服務(wù)部門壟斷，建立市場準入機制，降低生產(chǎn)成本、提高服務(wù)質(zhì)量。將市場機制引入公共服務(wù)的生產(chǎn)領(lǐng)域，以招投標的方式面向社會采購，實行契約管理、驗質(zhì)付費。要建立科學、合理的考核辦法，在公共服務(wù)質(zhì)量評價上突出以服務(wù)結(jié)果為導向。依據(jù)分片包干責任制，服務(wù)人員要定期接受服務(wù)對象的考評，服務(wù)對象的考評結(jié)果與服務(wù)人員的使用與報酬直接掛鉤。建立服務(wù)人員召回制度，對考核不合格者或累計兩次被召回的人員予以辭退。要堅持以農(nóng)村為重點的公共服務(wù)推進策略。著力把公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸與拓展、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、財力和人力投入向農(nóng)村傾斜，促進村級公共服務(wù)體系的完善，構(gòu)建起村民廣泛參與、以自我服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的公共服務(wù)方式。要推進城鄉(xiāng)信息一體化建設(shè)，增加服務(wù)透明度，實現(xiàn)服務(wù)于社會公眾的目的。充分開發(fā)利用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和信息資源，全面拓展政府公共服務(wù)功能，提升公共服務(wù)效率。

二、轉(zhuǎn)變政府職能，將縣級政府的核心職能定位于公共服務(wù)

在我國政府的職能體系中，不同層級的政府職能應(yīng)有不同的定位。在縣級政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能較弱，主要是社會管理和公共服務(wù)職能。一是強化公共服務(wù)職能。隨著廣大群眾對公共服務(wù)需求的日益高漲，公共服務(wù)的“缺位”和“不到位”成為經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的瓶頸。統(tǒng)一思想、提高認識，明確職能重點從經(jīng)濟發(fā)展向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，從直接包攬公共服務(wù)向分類授權(quán)，分層負責轉(zhuǎn)變。首先對公共服務(wù)進行分類，即哪些是政府應(yīng)該做的；其次明確公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍，著力轉(zhuǎn)變并加強政府在規(guī)劃、投入、供給、制度建設(shè)和監(jiān)管等方面的職能。二是明確政府在公共服務(wù)中的角色；政府在公共服務(wù)中除了扮演實施者的角色外，還應(yīng)是決策者、購買者、組織者和監(jiān)督者。在對公共服務(wù)分類的基礎(chǔ)上，明晰公共服務(wù)供給中政府應(yīng)承擔的責任、村級自治組織應(yīng)承擔的責任，鼓勵和吸引各類社會組織共同投入和發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)，支持和引導市場主體參與公共服務(wù)，使公共服務(wù)供給由原本單一的政府壟斷提供模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗А⒍喾絽⑴c模式。

三、以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)為目標，推進行政管理體制改革

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)要求政府組織機構(gòu)和運行機制配合公共服務(wù)職能，充分實現(xiàn)公共資源的有效配置。一是整合公共服務(wù)部門，打破服務(wù)分割。突破以往政府機構(gòu)調(diào)整以合并機構(gòu)、精簡人員為目標的改革定勢，改變以行政區(qū)劃為單位的、分割的、封閉的公共服務(wù)提供模式。從公眾需求出發(fā)，按照職能有機統(tǒng)一的原則設(shè)置公共服務(wù)組織，使得機構(gòu)設(shè)置從有利于管理向有利于服務(wù)轉(zhuǎn)變。通過加強基層服務(wù)組織建設(shè)，解決長期以來服務(wù)機構(gòu)和人員沉不下去的問題，改變公共服務(wù)職能分散、百姓獲取公共服務(wù)不夠便利的狀況。二是實施管辦分離，權(quán)力適度下放。圍繞公共服務(wù)展開的管理體制改革應(yīng)著眼于決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，注重權(quán)力下放。實施管辦分離，執(zhí)行單位有了更多的自主權(quán)，在滿足公眾需求方面能夠更加靈活，反應(yīng)也更加及時。同時，由于加強了公共服務(wù)評價的社會參與，公眾需求有了表達的渠道，公眾對政府提供公共服務(wù)的滿意度也會顯著提高。

四、建立公共服務(wù)的財政保障機制

基本公共服務(wù)均等化是政府公共服務(wù)的目標，各級財政就是政府實現(xiàn)均等化目標的基本保障。通過增加公共服務(wù)投入和建立有效財政支出兩大方面的措施，緩解財政對政府提供公共服務(wù)的制約和牽制。一是確?；竟卜?wù)的財政投入戰(zhàn)略。在財政收入“蛋糕”有限的情況下，合理調(diào)整財政支出的構(gòu)成，壓縮行政管理費用支出，加大公共服務(wù)支出，才能確?；竟卜?wù)的財政投入。對財政狀況較差的鎮(zhèn)實行“鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)、社會公共事業(yè)發(fā)展、區(qū)域公共產(chǎn)品共享”的縣級財政全額轉(zhuǎn)移支付制度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給。二是以“項目預算”確保公共支出的有效性。財政部門堅持“以事定費、依編核資”原則，準確測算服務(wù)經(jīng)費，實行預算管理。根據(jù)公共服務(wù)對象的數(shù)量、服務(wù)區(qū)域的寬幅、服務(wù)項目的需要，按需測算所需服務(wù)人員和服務(wù)崗位。公共服務(wù)的監(jiān)管部門和財政部門聯(lián)合訂立績效考核規(guī)則，對公共服務(wù)效果進行評價，確保公共支出的有效性。通過基本支出定員定額管理，逐步建立項目支出標準體系。

五、發(fā)揮村級組織有效提供服務(wù)的責任機制

構(gòu)建全面覆蓋、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系，應(yīng)啟動村級公共服務(wù)建設(shè)，發(fā)揮村級組織作用，促進公共服務(wù)向農(nóng)村延伸和覆蓋。一是統(tǒng)籌設(shè)施建設(shè)，搭建村級公共服務(wù)平臺。針對農(nóng)村公共服務(wù)受益的地域性和特殊性，結(jié)合不同類別村人口和經(jīng)濟條件，以節(jié)約資源、信息共享為重點，整合現(xiàn)有公共服務(wù)場所、設(shè)施等資源，優(yōu)化功能、集成配置，統(tǒng)籌村級公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施布局，建立起村級公共服務(wù)平臺；二是實現(xiàn)多渠道的村級公共服務(wù)投入機制。在構(gòu)建載體和服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上，建立市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入與專項融資相結(jié)合的多渠道村級公共服務(wù)投入機制。根據(jù)各村（涉農(nóng)社區(qū)）戶籍人口數(shù)、轄區(qū)面積、村民小組數(shù)等指標，核算出了市縣兩級財政撥付的村級專項資金，對村級公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)進行專項補助，由村上包干使用；三是構(gòu)建農(nóng)民廣泛參與的村級公共服務(wù)民主管理機制。健全完善村民自治章程和村規(guī)民約，構(gòu)建起以村民大會為最高決策機構(gòu)、村民議事會為常設(shè)決策議事機構(gòu)、村民委員會為執(zhí)行機構(gòu)、村民主監(jiān)事會為監(jiān)督機構(gòu)的村級公共服務(wù)民主管理機制。對村級公共服務(wù)和社會管理設(shè)施的建設(shè)，召開村（居）民大會或村（居）民代表大會或村（居）民議事會，根據(jù)當?shù)貙嶋H和群眾的意愿，自主決定設(shè)施建設(shè)內(nèi)容、標準和進度安排；四是建立起一支穩(wěn)定的村級公共服務(wù)人才隊伍。按照一崗多責、便民規(guī)范、坐班服務(wù)的要求，通過統(tǒng)籌調(diào)配村干部、大學生、下派掛職鍛煉的干部，構(gòu)建起一支協(xié)調(diào)配合、管理有序、服務(wù)有力的村級公共服務(wù)和社會管理隊伍。

六、完善公共服務(wù)人力資源開發(fā)機制

在推行公共服務(wù)的過程中，養(yǎng)人體制不改，公共服務(wù)的質(zhì)量難以提高。必須加強公共服務(wù)人力資源市場化配置，注重基層人才隊伍建設(shè)，充分調(diào)動和發(fā)揮各類人才的積極性、主動性和創(chuàng)造性，服務(wù)縣域經(jīng)濟發(fā)展。一是要加強公共服務(wù)人力資源市場化配置。打破體制內(nèi)和體制外的封鎖，通過市場配置的方式對服務(wù)人員重新分類，強調(diào)市場在公共服務(wù)人力資源配置上的基礎(chǔ)作用。社會組織能夠承擔的項目可以實行外包；二是要加強基層公共服務(wù)人才隊伍建設(shè)。為加快城鄉(xiāng)人才互動，可定期選派干部到基層工作，推出“政策激勵、本人自愿、定期服務(wù)”的措施；教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等系統(tǒng)的專業(yè)技術(shù)人員根據(jù)基層服務(wù)工作的要求，定期或不定期到基層工作，讓各支服務(wù)隊伍“專起來、沉下去、能干事”，以提高基層服務(wù)能力和水平；三是要創(chuàng)新公共服務(wù)用人機制。在選拔、激勵、引進、評價、培訓、考核等用人機制上進行創(chuàng)新。打破專業(yè)技術(shù)人員單位所有的格局，可將專業(yè)技術(shù)人員的人事關(guān)系按系統(tǒng)或部門統(tǒng)一管理，用人單位按需聘用，專業(yè)技術(shù)人員自愿選擇。對公共服務(wù)人員建立科學的考核評價體系，考評結(jié)果與服務(wù)人員的使用和報酬掛鉤，形成按勞取酬、按質(zhì)取酬與獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣相結(jié)合的分配機制。

七、推動公共服務(wù)社會參與機制

在公共服務(wù)的社會參與中需要解決兩個關(guān)鍵問題：市場運作，實現(xiàn)公平競爭；健全監(jiān)管機制，維護公眾利益。一是要選擇適宜的公共服務(wù)項目，確保公平競爭。在對項目進行分類基礎(chǔ)上，對于適宜進入市場的項目，本著供需雙方自愿的原則，由企業(yè)和社會中介組織在公平競爭的基礎(chǔ)上提供服務(wù)。同時，規(guī)范政府對公共服務(wù)的采購行為，建立健全招投標制度，為社會化服務(wù)組織參與市場競爭提供均等條件。二是要健全監(jiān)管機制，確保服務(wù)質(zhì)量。社會組織參與公共服務(wù)的市場化服務(wù)供給方式有一定的風險。一方面，建立市場準入機制和評價機制，確保社會參與提供的公共服務(wù)質(zhì)量達標。明確服務(wù)行為規(guī)范，注重建立以服務(wù)對象為主的評價機制。另一方面，引導社會化服務(wù)組織按行業(yè)建立協(xié)會。通過協(xié)會制定行業(yè)管理章程，明確行業(yè)行為規(guī)范，加強行業(yè)監(jiān)管，實現(xiàn)行業(yè)自律。

八、創(chuàng)新公共服務(wù)信息化運行機制

信息化既是有效的公共管理技術(shù)手段，也是推動行政體制改革的切入點和契機。一是打造“以公眾為中心”的電子政務(wù)平臺。積極推行電子政務(wù)各項工程，全面構(gòu)筑電子政務(wù)網(wǎng)上平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上辦公，網(wǎng)上與群眾互動交流。開發(fā)領(lǐng)導信箱與投資軟環(huán)境投訴中心、政務(wù)大廳、網(wǎng)上評議、建議提案辦理、網(wǎng)上聽政、政務(wù)論壇等欄目，構(gòu)筑起市民與政府交流的平臺。二是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村發(fā)展信息服務(wù)體系。通過政務(wù)外網(wǎng)的建設(shè)，全面構(gòu)建覆蓋全縣的城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村發(fā)展信息服務(wù)體系，使農(nóng)產(chǎn)品供求信息、農(nóng)業(yè)實用信息進村入戶，提高農(nóng)民的生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民收入。

九、發(fā)展公共服務(wù)評估評價機制

遵循科學規(guī)范、公開公正、注重實效、統(tǒng)籌安排、多元參與的原則，構(gòu)建可評估的指標體系對公共服務(wù)相關(guān)機構(gòu)進行評估，以促進公共服務(wù)水平和質(zhì)量持續(xù)提高。一是構(gòu)建可評估的指標體系，進行科學評估。設(shè)計切實可行的公共服務(wù)評價指標體系，采取自我評估、專家評價與公眾評議相結(jié)合的評估方法，定期對公共服務(wù)提供情況進行評估。二是積極合理地運用評估結(jié)果，改進服務(wù)效果。借助評估結(jié)果，對短期內(nèi)能夠得到解決或改進的問題迅速采取針對性措施。有條件的公共服務(wù)機構(gòu)可逐步將自我評估融入常規(guī)工作，不斷檢視并提高服務(wù)質(zhì)量和效果。

（作者系中國人事科學研究院院長）