王 川

機構編制實名制管理的實踐與探索

王 川

近年來，四川省機構編制部門積極探索、勇于實踐，將機構編制實名制管理作為創(chuàng)新機構編制管理方式、實現(xiàn)管住管好機構編制目標、加強編制系統(tǒng)自身建設的一項重要措施，努力在全省構建“前后照應、內外協(xié)調、動靜結合、上下互動”的機構編制實名制管理體系，逐步形成了具有四川特色的機構編制實名制管理模式。

一、前后照應，實現(xiàn)實名制全程管理

在傳統(tǒng)的機構編制管理模式下，機構編制部門更多的是關注機構編制具體事項的審批，而忽視對編制審批后使用情況的跟蹤監(jiān)督，編制一旦審批，就成為單位所有，難以掌控，容易產(chǎn)生超編進人、混編混崗等機構編制違紀違規(guī)問題。機構編制實名制管理就是要通過有效的管理手段，確保實際的機構設置與按規(guī)定審批的機構相一致，實有人員與批準的編制和領導職數(shù)相對應。經(jīng)過多年的探索實踐，四川省于2004年在全省21個市（州）和省級部門全面實行機構編制證（卡）制度。凡按審批程序和權限批準成立的機關事業(yè)單位，均使用《機構編制管理證（卡）》。每個單位一個《機構編制管理證》，用以記錄該單位的機構名稱、機構性質、機構規(guī)格、編制限額、領導職數(shù)、經(jīng)費來源等信息?！稒C構編制管理證》是單位向有關部門申請辦理編制預算、核拔經(jīng)費、配備領導干部、人員增減、工資基金、社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險等事項的依據(jù)。凡使用行政或事業(yè)編制的人員，每人一張《機構編制管理卡》，用以記錄該人員的姓名、性別、職務、入編時間等基本信息。同時，在全省各級機關事業(yè)單位實行缺編進人報批制度、減員備案制度和出（入）編登記制度。通過一證一卡，確保機構編制部門下達的編制落實到具體人員。2007年，省編辦結合全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革推進情況，要求各地進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制實名制管理，并結合政務公開的要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的性質、主要職責、編制數(shù)額和實有人員基本情況在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)張榜公示，接受社會監(jiān)督。機構編制實名制和公示制的實施使機構編制部門實現(xiàn)了對編制審批、使用、調整的全過程監(jiān)控和全方位管理。

二、內外協(xié)調，突出實名制綜合管理

機構編制實名制管理不僅要求機構編制部門內部協(xié)調順暢，對相關部門間的相互配合與制約也提出了很高的要求。從機構編制部門內部看，實名制管理融合了機構編制統(tǒng)計、電子政務建設、監(jiān)督檢查等管理內容和管理方法。為整合人力物力資源，減少辦內工作環(huán)節(jié)，四川省編辦以2010年政府機構改革和理順編辦體制為契機，將原來由不同內設機構承擔的機構編制統(tǒng)計、實名制管理、電子政務建設等工作全部交由監(jiān)督檢查處統(tǒng)一負責。將實名制管理系統(tǒng)建設納入全省電子政務建設的總體規(guī)劃，以實名制信息作為機構編制統(tǒng)計的基礎數(shù)據(jù)，把全面推進實名制管理作為機構編制監(jiān)督檢查工作的重要“抓手”。幾項工作統(tǒng)籌安排，有機融合，同步推進，整體效應明顯提升。從機構編制部門的外部環(huán)境看，實名制管理的有效推進離不開紀檢（監(jiān)察）、組織、人事、財政等部門的密切配合、相互制約。2008年，省編辦聯(lián)合紀檢（監(jiān)察）、組織、人事、財政、勞動保障、民政和審計等部門，在充分調研的基礎上，擬定了《四川省機關事業(yè)單位財政供養(yǎng)人員管理暫行辦法》，以省委、省政府的名義印發(fā)實施?！掇k法》明確了在機關事業(yè)單位財政供養(yǎng)人員管理中，機構編制管理機關負責機構、編制、領導職數(shù)管理和對用人單位編制使用情況的監(jiān)督檢查，落實編制實名制管理。同時，對各相關部門的職責分工及工作流程做了具體規(guī)定，為構建機構編制管理與財政預算、人員增減、工資管理、社會保障、責任追究等各個環(huán)節(jié)的協(xié)調、配合、制約機制提供了制度保障。通過內部力量的整合、外部資源的協(xié)調、工作機制的完善，使機構編制實名制管理這項綜合性極強的工作能緊密銜接、高效運轉。

三、動靜結合，體現(xiàn)實名制動態(tài)管理

長期以來，由于單位人員情況難弄清、超缺編底數(shù)難掌握、工作強度難量化等原因，編制一旦核批給單位，就相對固化，很難再進行調整，機構編制部門面臨著編制資源有限與服務對象需求不斷增長的突出矛盾和雙重壓力。 2010年3月，中央編辦確定四川省金堂縣為人員編制“總量控制、動態(tài)管理”的全國試點縣。為破解編制“一定終身”、“部門所有”的編制管理難題，促進編制資源優(yōu)化配置，中央、省、市三級編辦指導金堂縣從完善機構編制實名制管理著手，在機構編制管理證（卡）制度的基礎上，結合機構編制、組織人事、財政經(jīng)費信息化網(wǎng)絡政務平臺建設，建立了一套完整的實時登記系統(tǒng)，使缺編進人報批制度、減員備案制度、人員出（入）編登記制度等管理要求能及時落到實處，機構編制部門通過查詢實名制信息庫即可實時掌握各單位的超缺編底數(shù)和實有人員結構情況。在此基礎上，積極探索建立編制“雙軌動態(tài)調整”制度，即機構編制部門在擬訂部門“三定”規(guī)定時，為部門分別核定編制“使用數(shù)”和“控編數(shù)”。“控編數(shù)”為單位的機構編制資源配置規(guī)劃，根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、單位主要職責任務、單位編制歷史沿革等因素進行核定，2至3年內保持基本穩(wěn)定?！笆褂脭?shù)”為單位實際配置的編制數(shù)，與實有人員數(shù)相一致，根據(jù)單位職責任務變化、履職評估情況、人員結構狀況等因素動態(tài)調整。“使用數(shù)”超過“控編數(shù)”的單位，編制使用只減不增；“使用數(shù)”低于“控編數(shù)”的機構，編制使用實行“逢增必報”。通過一年多的試點，金堂縣完成編制動態(tài)調整事項968項（次），回收編制274名（其中行政編制81名、事業(yè)編制193名），初步實現(xiàn)了人員編制的“總量控制，動態(tài)管理”?！敖鹛媒?jīng)驗”說明，實名制管理使機構編制部門的管理重心從原來相對靜態(tài)的機構編制審批轉移到了動態(tài)的機構編制調整和監(jiān)督管理上來，進一步推動了編制的存量管理，在管住機構編制的基礎上實現(xiàn)了管好，在追求管好的過程中實現(xiàn)了更高層次的管住。目前，省編辦正在按照中央編辦“控制總量、盤活存量、優(yōu)化結構、有減有增”的工作思路，研究科學核編、動態(tài)調整的措施和辦法。

四、上下互動，推進實名制統(tǒng)一管理

隨著計算機技術在日常辦公中的普及運用，四川省各級編辦積極探索機構編制實名制信息化管理，成都、攀枝花、瀘州、樂山、宜賓、雅安、眉山、涼山等8個市（州）先后建立了機構編制實名制管理系統(tǒng)，其中眉山市、涼山州還實現(xiàn)了本行政區(qū)域內的實名制網(wǎng)絡化管理。但從全省來看，仍存在著發(fā)展不平衡、信息資源分散、重復建設等問題。2011年6月，由中央編辦電子政務中心組織研發(fā)的“機構編制統(tǒng)計及實名制管理網(wǎng)絡系統(tǒng)”通過測評，正式投入使用。鑒于該管理系統(tǒng)具有研發(fā)團隊強、功能設計合理、數(shù)據(jù)傳輸實時、操作使用便捷、知識產(chǎn)權自主等五大特點，經(jīng)研究，省編辦決定在全省推廣使用該管理系統(tǒng)。在中央編辦的大力支持下，四川省編辦迅速啟動系統(tǒng)建設，根據(jù)系統(tǒng)運行環(huán)境要求，首先在四川黨政內網(wǎng)上建成開通了“中共四川省委機構編制委員會辦公室門戶網(wǎng)站”。隨后，召開全省機構編制實名制管理工作部署會，舉辦軟件管理系統(tǒng)培訓班，要求各級編辦依托省黨政內網(wǎng)，及時啟動機構編制實名制信息庫建設，已自建實名制信息庫的市（州）按中央編辦的統(tǒng)一要求進行規(guī)范改造，確保系統(tǒng)無縫對接，數(shù)據(jù)準確傳輸。按照全省統(tǒng)一規(guī)劃部署，到2012年年底前，四川省將搭建起運轉協(xié)調、互聯(lián)互通、信息共享的實名制管理平臺，基本建成覆蓋全省各級機關事業(yè)單位的機構編制實名制網(wǎng)絡管理體系。

（作者系四川省編辦主任）