張成福 李昊城

行政組織管理的未來挑戰(zhàn)及其發(fā)展趨勢

張成福 李昊城

歷史的發(fā)展證明，社會已經(jīng)成為一個高度組織化的社會，一個愈來愈依賴于各種各樣的組織來實現(xiàn)各種目標(biāo)的社會。而行政組織及其管理也有明顯的時代特征。在研究行政組織管理的未來發(fā)展時，要認(rèn)識對組織管理可以產(chǎn)生影響或者正在產(chǎn)生影響的力量，特別是目前的問題和未來的挑戰(zhàn)，這是組織創(chuàng)新的動因所在，以下幾種相互聯(lián)系和影響的力量和變化，影響著行政組織管理的未來。

一、知識經(jīng)濟

知識經(jīng)濟與傳統(tǒng)的經(jīng)濟相比，具有以下特點：

一是知識是組織根本的生產(chǎn)要素。在知識經(jīng)濟時代，知識不僅是與勞動力、資本、土地并列為組織生產(chǎn)的要素之一，而且成為一切組織在競爭環(huán)境中生存的關(guān)鍵。

二是符號商品增加。由于數(shù)字科技的發(fā)展，愈來愈多的圖像、音樂、文字、信息是以0與1所組成的電子符號為傳輸單元，經(jīng)濟活動交換的商品不再局限于實物，符號商品成為經(jīng)濟活動交換的對象之一。

三是生產(chǎn)的去密集化與協(xié)作。先進的數(shù)字技術(shù)使企業(yè)能夠結(jié)合分布全球的勞動力、資金及原料進行生產(chǎn)，有別于以往必須將所有生產(chǎn)要素集中在一個地點才能生產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)的做法。

四是虛擬工作場所。組織的操作層次可以分為實際工作場所和虛擬工作場所。實際工作場所指實際生產(chǎn)、銷售與員工工作的地方；虛擬操作場所則為交易和交換的虛擬存在。透過信息科技，不僅交易標(biāo)的、地點可以虛擬化，服務(wù)也可以虛擬化，知識也可以在虛擬的場所學(xué)習(xí)、創(chuàng)造與分享。

五是個性的產(chǎn)品和服務(wù)。知識經(jīng)濟能生產(chǎn)符合顧客獨特需要的產(chǎn)品和服務(wù)。顧客的知識和想法成為生產(chǎn)過程中的一部分，生產(chǎn)與消費的關(guān)系變得更為密切，甚至合二為一。

六是即時性與變革的加速。由于信息傳播、知識創(chuàng)新、科技擴散，產(chǎn)品從研發(fā)、上市到淘汰的生命周期縮短，新產(chǎn)品及新服務(wù)的推出也隨時會被更新的產(chǎn)品或服務(wù)取代。組織唯有創(chuàng)新與變革，適時地推出新產(chǎn)品與服務(wù)，才能掌握商機，獲取利潤。

七是知識工作者的興起。發(fā)達國家知識工作者已占據(jù)工作職場的2/5。知識工作者與組織的關(guān)系是共生共存的關(guān)系，與主管的關(guān)系更多的是伙伴關(guān)系而非上下級之間的關(guān)系。決定知識工作者生產(chǎn)力的要素在于其自主性、持續(xù)不斷的創(chuàng)新和學(xué)習(xí)。

如何適應(yīng)知識經(jīng)濟時代的到來，調(diào)整組織的目標(biāo)戰(zhàn)略、職能重點、結(jié)構(gòu)形式和管理方式，如何強化行政組織的知識管理是行政組織面臨的新挑戰(zhàn)。

二、信息技術(shù)的發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)社會

現(xiàn)代信息和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是對時代產(chǎn)生巨大沖擊和影響的力量，直接影響著人與人、人與組織、組織與組織之間的互動方式，建構(gòu)于信息科技之上的新型社會形態(tài)也正在浮現(xiàn)。許多學(xué)者提出“網(wǎng)絡(luò)社會”的概念，以說明當(dāng)代社會經(jīng)濟、職位變化、文化以及時間和空間的實際情況。

一是經(jīng)濟方面。信息技術(shù)與經(jīng)濟活動的結(jié)合，一方面使生產(chǎn)者和顧客之間的關(guān)系朝著網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展；一方面信息成為商品生產(chǎn)的原料，傳統(tǒng)的制造業(yè)經(jīng)濟正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐噪娔X、網(wǎng)絡(luò)為主的新經(jīng)濟形態(tài)；經(jīng)濟活動透過信息技術(shù)的聯(lián)結(jié)，以全球為活動范圍；信息科技成為企業(yè)獲利和國家競爭力的關(guān)鍵。

二是職位變化。在信息技術(shù)成為新的生產(chǎn)要素的時代，就業(yè)市場產(chǎn)生新的變化，其特點是知識工作者以及彈性工作者增加，全球人力資源的相互依賴關(guān)系增強。

三是虛擬文化的發(fā)展。隨著溝通媒體由單面媒體轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮用襟w和互聯(lián)網(wǎng)的互動式媒體，人們的信息和知識愈來愈依靠電子媒體提供的資訊。文化受到科技的影響，表現(xiàn)出虛擬狀態(tài)。

四是零時差的時間。信息科技的發(fā)展，改變了傳統(tǒng)意義上的時間觀念。一方面，即時報道的全球信息使全球事件都能即時呈現(xiàn)，并且提供了即時對話的空間；另一方面，不同時區(qū)的媒體二十四小時不間斷提供民眾自由溝通的渠道，使時間以零時差方式呈現(xiàn)。

五是流動的空間。信息技術(shù)的發(fā)展打破了人類行為受限于地理空間的限制，不同地域之間的互動性大大增強，形成了網(wǎng)絡(luò)化的活動空間。

信息技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)社會的到來，對行政組織而言，既是發(fā)展的機會，亦是挑戰(zhàn)。信息技術(shù)的應(yīng)用，可以提高政府組織的效率，創(chuàng)新政府組織服務(wù)的方式，增加開放和透明，促進民主參與。與此同時，信息技術(shù)的發(fā)展也為行政組織及其管理提出了許多挑戰(zhàn)，如網(wǎng)絡(luò)安全、個人隱私、法律規(guī)范、數(shù)字差距等問題。

三、民主的發(fā)展

民主政治的發(fā)展是人類歷史上政治文明發(fā)展取得的偉大成就。盡管從歷史到現(xiàn)在，對于什么是民主、什么是民主政治有著廣泛的爭論，民主的內(nèi)涵和外延在不斷豐富和擴展，民主政治的發(fā)展也沒有適用于一切國家的統(tǒng)一模式，但是，民主的價值得到了越來越多的國家和人們的承認(rèn)和認(rèn)可。民主的觀念和價值已經(jīng)超越了政治領(lǐng)域，滲透和延伸到社會生活的各個領(lǐng)域。凡生活受到某項決策影響的人，就應(yīng)該參與該決策的制定過程，已被越來越多的人們接受并付之于實施。這可以從消費者權(quán)益運動、環(huán)境保護運動、雇員持股和參與運動、社區(qū)自治運動等方面表現(xiàn)出來。

四、全球化的發(fā)展

盡管人們對全球化爭論不一，但是全球化是時代發(fā)展的一個基本趨勢，即在政治力量、經(jīng)濟力量和技術(shù)力量的推動下，世界正被塑造成一個相互聯(lián)系、共同分享的社會空間；在社會空間中，產(chǎn)生了跨大陸或者區(qū)域之間的流動和交往，社會關(guān)系和交往的空間發(fā)生了根本變化。

全球化意味著社會、政治、經(jīng)濟活動跨越了邊界，把國家、國際組織、非政府組織以及跨國公司之間的關(guān)系編織成為一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，并形成了一個變化的結(jié)構(gòu)。社會生活的所有領(lǐng)域，從政治到經(jīng)濟、法律、文化、軍事、環(huán)境都無法擺脫全球化進程的影響。由于跨越了傳統(tǒng)的民族國家的邊界，世界范圍的社會、政治以及權(quán)力關(guān)系實現(xiàn)了組織化和制度化，多邊管制和治理成為新的組織形態(tài)，與此同時，隨著國家、公民以及社會運動努力抵制全球化的影響，全球化也引起了新的對抗。

在全球化的時代，現(xiàn)有的以民族國家為中心的治理方式面臨著許多挑戰(zhàn)，如傳染病、恐怖主義、跨境犯罪等等，使單個民族國家無法完全依靠自己的力量解決問題，必須尋求合作。全球化在一定程度上也引發(fā)了許多問題，如貧困問題、環(huán)境問題、民族認(rèn)同問題等等。

公共行政組織在社會的變革過程中一直扮演著積極的角色。面對快速變化的組織管理環(huán)境，適應(yīng)、調(diào)整和變革成為組織管理的重大議題。當(dāng)公共行政組織及其管理者采取創(chuàng)新和負責(zé)任的行動時，問題和挑戰(zhàn)就可能成為創(chuàng)新的動力。盡管要全面準(zhǔn)確地了解和把握公共組織及其未來是十分困難的事情，但一些基本趨勢還是比較明顯的。

第一，行政組織的環(huán)境將更為動蕩和復(fù)雜。

知識經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)社會、全球化、民主政治的發(fā)展正在改變著整個社會的秩序。因此，行政組織及其管理的環(huán)境變得更為動蕩和復(fù)雜。組織管理的參與者和影響者從熟知的到新的或者未知的，公認(rèn)的規(guī)則可能發(fā)生變化；組織的邊界可能變得更加模糊，組織的生存可能更加依賴于外部的資源，依賴于現(xiàn)有組織本身的能力可能無法解決問題；傳統(tǒng)的程序和方法不適應(yīng)變化的環(huán)境。如何解決巨大的不確定性和復(fù)雜性將是組織管理的核心議題，而應(yīng)對不確定性和解決復(fù)雜問題的能力則成為組織管理者的核心能力。

第二，知識管理的興起與發(fā)展。

知識管理并非單指建立新部門、拓展新的人力資源，而是使組織內(nèi)部的成員充分認(rèn)識到知識產(chǎn)生、分享與應(yīng)用的重要性，使生產(chǎn)和服務(wù)過程中的知識得到有效管理。

知識管理的主要活動包括：

一是知識的有效流通，組織中的知識存在于個人、團體和組織三個層次，這三類知識必須有效的流通，使之發(fā)揮更大效力。流通可以由建立組織內(nèi)部的交流網(wǎng)絡(luò)來進行，如報告會、教育和培訓(xùn)計劃、標(biāo)準(zhǔn)化的計劃等，也可通過員工之間的非知識網(wǎng)絡(luò)交流來進行。

二是知識的轉(zhuǎn)換。組織內(nèi)部的知識透過交流與互動內(nèi)化為員工、團體乃至整個組織共同的知識。

三是知識的創(chuàng)新。組織內(nèi)部的工作人員透過知識分享的過程，獲取有用的知識，實現(xiàn)組織目標(biāo)，同時獲取經(jīng)驗與教訓(xùn)，在此過程中激發(fā)新的想法和觀點。

四是知識的整合。組織必須有效整合散布于組織內(nèi)部不同領(lǐng)域的知識，才可能發(fā)揮知識創(chuàng)新的功效。整合可以通過不同的策略進行，如建構(gòu)有效資訊交流渠道，發(fā)揮信息整合的功能；經(jīng)由組織學(xué)習(xí)彌補個人學(xué)習(xí)的不足；建立知識整合的機制等。

組織知識管理的重點在于系統(tǒng)地管理和組織有形無形的知識資源，經(jīng)由分享、互動學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)換機制，使組織成員能夠有效的獲取與應(yīng)用知識，以增加組織的競爭力。

第三，戰(zhàn)略性管理的重要。

面對更加動蕩的環(huán)境，發(fā)展戰(zhàn)略性管理則成為組織管理的重要趨向。戰(zhàn)略性管理的特征在于：未來導(dǎo)向，重視外在環(huán)境變化對未來可能產(chǎn)生的影響；實踐導(dǎo)向，依據(jù)未來趨勢制定當(dāng)前選擇和決策；參與導(dǎo)向，強調(diào)通過更多的外部參與來實現(xiàn)變革；問題導(dǎo)向，戰(zhàn)略管理的核心是問題管理，因為問題是發(fā)生在組織及其不斷變化的環(huán)境之中的重要情況；網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)向，戰(zhàn)略性管理通過在政策聯(lián)盟，把組織與其它組織融為一起，促進變革。

顯然，戰(zhàn)略性管理可以為組織提供戰(zhàn)略發(fā)展方向，指導(dǎo)資源優(yōu)先順序的有效使用，為組織長遠發(fā)展設(shè)立目標(biāo)，解決跨部門和地區(qū)的問題，對抗環(huán)境的不確定性與變化等。當(dāng)然，戰(zhàn)略性管理不是靈丹妙藥，需要許多條件的配合，如組織文化、結(jié)構(gòu)變革等。

第四，利用信息科技，創(chuàng)新服務(wù)型態(tài)與治理型態(tài)。

隨著現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的發(fā)展，將信息科技運用于行政組織的管理，正在促進公共服務(wù)形態(tài)的轉(zhuǎn)移，甚至治理形態(tài)的變化。

首先是“電子化政府”的出現(xiàn)。電子化政府是指政府行政組織利用信息科技處理政府事務(wù)、創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。比如，透過通用電子平臺，民眾在單一政府入口網(wǎng)可以輕松獲得跨部門和機關(guān)的“一條龍”服務(wù)；自助式服務(wù)，政府只要在網(wǎng)絡(luò)上提供完整信息和明確流程，民眾就能以自助的方式得到相關(guān)服務(wù)；個性化服務(wù)，政府透過網(wǎng)絡(luò)提供多元化、差異化、個人化服務(wù)，為民眾提供更多選擇；參與式服務(wù)，政府與民眾的關(guān)系不再是單向的、固定的、被動的，而是雙向的互動關(guān)系。

其次是電子治理的出現(xiàn)。電子治理是指政府信息和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化之后，公共治理形態(tài)的另一個變化。在網(wǎng)絡(luò)社會，由于信息的開放，知識的傳播和分享的加強，建立不同政策主張、不同利益群體的組織更為容易；公共事務(wù)的治理將不再由單一機關(guān)、單一層級的政府承擔(dān)，而是由政府組織、公民、非政府組織、企業(yè)等不同角色共同組成的“治理網(wǎng)絡(luò)”共同參與公共事務(wù)的管理。這種新的治理模式，可以將市場機制、公民社會、政府力量發(fā)揮到最大。

最后是電子民主的出現(xiàn)。信息與通訊技術(shù)促進了參與式民主發(fā)展。電子化賦予公民更多的知情權(quán)，使公民更容易介入到公共服務(wù)的治理之中，更有機會和可能參與到政策制定與決策之中。

第五，更為彈性、有機式的組織結(jié)構(gòu)。

傳統(tǒng)的金字塔型的層級控制的組織結(jié)構(gòu)，是整個社會用來組織和管理自己的結(jié)構(gòu)形式。當(dāng)代的許多問題，是這種按照等級原則建立的組織結(jié)構(gòu)所無法解決的。在許多領(lǐng)域，人們在創(chuàng)造不同的能夠替代這種組織的新形式，如有機式組織、虛擬組織、網(wǎng)絡(luò)組織、無縫隙組織、學(xué)習(xí)型組織等，雖然名稱不同，但這種組織與傳統(tǒng)的組織相比，更為開放、彈性和靈活，展現(xiàn)了如下特點：

一是對環(huán)境保持更大的開放性，能夠接受環(huán)境的影響和對付不穩(wěn)定性；權(quán)力結(jié)構(gòu)更加分散化，而非集中化和等級化；權(quán)力的來源更依賴于知識，而不僅僅是專門的職位。

二是更加重視橫向之間的聯(lián)系；更加強調(diào)信息和知識的共享，而非控制；雖然重視規(guī)則，但更加重視創(chuàng)新與變化，關(guān)注規(guī)則的適應(yīng)性。

三是更加關(guān)注個人需要和渴望；重視內(nèi)在的激勵因素，如信息、參與、承諾等；強調(diào)持續(xù)的變革和創(chuàng)新。

（作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授；

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）